【《財經(jīng)網(wǎng)》專稿/實習(xí)記者 張艷玲】長期以來，中國社會救助缺乏財力保障，并且無法可依。隨著《社會救助法》進入立法程序，這種局面有望結(jié)束。
　　8月15日晚，中國國務(wù)院法制辦公室全文公布了《中華人民共和國社會救助法（征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》），向社會公開征求意見。《征求意見稿》規(guī)定，地方各級政府應(yīng)把社會救助所需資金列入財政預(yù)算，專項管理，專款專用。
　　但對于中央財政如何承擔社會救助責(zé)任，《征求意見稿》并沒有明確給予規(guī)定，只是在第九條中籠統(tǒng)表述“對財政困難的地區(qū)和遭受特大自然災(zāi)害的地區(qū)，中央財政按照規(guī)定給予適當補助。”在公開征求意見中，該草案因此已受到公眾的質(zhì)疑。
　　事實上，自2007年以來，中央財政每年對城市低保、農(nóng)村低保、五保戶救助、自然災(zāi)害救助等都有投入。2007年，全國投入城市低保共275億元，其中，中央財政投入160億元。2007年，中央財政首次出資30億元，用于激勵地方建立農(nóng)村低保制度。
　　據(jù)《財經(jīng)》記者了解，民政部從2005年1月啟動社會救助法起草工作，到此次公開征求意見，前后歷時三年半。此次《征求意見稿》曾經(jīng)多次修改，現(xiàn)分七章34條，全文3500余字。對社會救助的基本原則、管理體制、資金保障、救助標準、具體措施以及注意事項等都做了明確規(guī)定。
　　民政部最低生活保障司官員表示，目前社會救助管理體制不順、運行機制不健全、城鄉(xiāng)不平衡、救助內(nèi)容不完善、救助方式單一、捐助資金不足等，這需要從立法角度完善中國的社會救助體系。

投入不足“軟肋”
　　社會救助，是指政府和社會對不能自食其力的公民給予的物質(zhì)幫助和服務(wù)。中國的社會救助體系，以城鄉(xiāng)居民低保為核心，還包括醫(yī)療救助等專項救助、自然災(zāi)害救助、臨時救助、流浪乞討人員救助等。
　　上述草案明確，各級政府、企事業(yè)單位、社會團體、慈善機構(gòu)、家庭和個人等均可作為中國社會救助的主體。但從國際經(jīng)驗看，各級政府無疑是社會救助體系責(zé)無旁貸的“埋單人”和責(zé)任人。
　　中國的城市低保制度已運行多年。2007年，中國政府決定在農(nóng)村建立低保制度，加上原有城市低保制度，城鄉(xiāng)低保制度框架已初步建立。
　　據(jù)《財經(jīng)》記者了解，目前納入全國救助體系的救助對象總數(shù)可能近一億人。中國城鄉(xiāng)居民的最低生活保障、農(nóng)村“五保戶”供養(yǎng)、低收入家庭專項救助、自然災(zāi)害救助、城市生活無著的流浪乞討人員救助等日漸完善。
　　民政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2007年底，全國城市低保對象穩(wěn)定在2200多萬人。各級財政對城市低保的支出增加到275億元，其中，中央財政補助資金160億元。全國平均低保標準為每人每月208元，基本實現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”。
　　而在農(nóng)村，截至2007年底，全國共有低保對象3451.9萬人，加上農(nóng)村五保供養(yǎng)對象525.7萬人，共計4000萬人。此外，目前中國還有“絕對貧困人口”1487萬。而在學(xué)者看來，既然有了農(nóng)村低保制度，就不應(yīng)該有“絕對貧困人口”。
　　截至2007年底，中國各級政府農(nóng)村低保資金共計投入104.1億元，平均標準為每人每年840元，實際上人均每月只有37元，還未做到“應(yīng)保盡保”。據(jù)2008年中央財政預(yù)算方案，2008年中央財政用于農(nóng)村低保的投入為90億元。
　　中國的社會救助體系已初步形成，但是社會救助投入難以保障亟需解決。受民政部政策研究中心委托的一項課題研究結(jié)果指出，2001-2004年，中國的社會救助資金占GDP的比例不足0.2%，占各級財政支出的比例不足1%，是世界上該項投入比例最低的國家之一。

納入“地方財政預(yù)算”
　　《征求意見稿》明確，社會救助制度的原則是“與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)”、“與其他社會保障制度相銜接”、“保障基本生活”，同時“鼓勵勞動自救”，并確保社會救助的“公開、公平、公正、及時”。 #p#分頁標題#e#
　　社會學(xué)者指出，由于受經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，加上財政支出結(jié)構(gòu)不合理，一些地方政府并未把社會救助經(jīng)費納入當年財政預(yù)算；有的地方即使列入預(yù)算的，實際執(zhí)行中投入的缺口也較大，救助投入缺乏法律的“硬約束”。
　　為此，《征求意見稿》第九條指出，“社會救助所需資金，由地方各級人民政府列入財政預(yù)算，專項管理，專款專用；對財政困難的地區(qū)和遭受特大自然災(zāi)害的地區(qū)，中央財政按照規(guī)定給予適當補助。”
　　學(xué)者指出，各級政府是社會救助的責(zé)任主體，必須逐步加大財政的投入，并建立科學(xué)合理的財政投入機制。對于經(jīng)常性救助項目，財政應(yīng)當確定一個相對合理的投入比例，實行剛性約束。對于臨時性救助項目，應(yīng)結(jié)合各類突發(fā)事件應(yīng)急方案，及時安排。
　　更重要的是，除了各級地方財政投入的法律保障，中央財政投入也需要必要的法律約束，來調(diào)動各級地方政府的積極性。事實上，正是中央財政2007年首次出資30億元用于農(nóng)村低保，才大大推進了各地低保制度建設(shè)的進程。
　? 據(jù)民政部官員介紹，在當前救助工作中，監(jiān)督機制陳舊，相關(guān)申領(lǐng)標準過于籠統(tǒng)，可操作性比較差。同時，一些地方的社會救助不夠公開、規(guī)范，外部監(jiān)督薄弱，這些都造成有限的救助資金時有浪費。
　　對此，《征求意見稿》也規(guī)定，負責(zé)社會救助工作的相關(guān)部門和機構(gòu)及其工作人員玩忽職守，徇私舞弊，貪污、挪用、扣壓、拖欠、虛報社會救助款物，擅自提高或者降低社會救助水平者，“依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”
　　《征求意見稿》還明確規(guī)定，“申請人和救助對象采取虛報、隱瞞、偽造等手段，騙取社會救助款物和服務(wù)情節(jié)嚴重者，處以冒領(lǐng)款項金額或者冒領(lǐng)物資價值1倍以上3倍以下的罰款。”
　　此外，上述草案還對醫(yī)療、教育、住房等專項救助、自然災(zāi)害救助、臨時救助的標準和具體措施進行了明確規(guī)定。■

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