?財產(chǎn)申報制度作為反腐敗的一項重要舉措在許多國家都已經(jīng)建立起來，被證明是有效規(guī)范公務員行為的一項基本制度和國際慣例。從立法上探討公務員財產(chǎn)申報制度對于依法約束公務員行為、防止權(quán)力腐敗，使反腐倡廉走向法制化道路具有重要意義。

??? 公務員財產(chǎn)申報制度亟待立法完善

??? 財產(chǎn)申報制度是指法定范圍內(nèi)的國家公務員依照法定的期限和方式向有關(guān)機關(guān)如實申報其財產(chǎn)狀況及變化情況，并接受有關(guān)機關(guān)監(jiān)督檢查的法律制度。目前，我國尚未建立完善的公務員財產(chǎn)申報制度。筆者認為，建立公務員財產(chǎn)申報制度可以依法約束公務員行為、防止權(quán)力腐敗，是反腐倡廉走向法制化的一個重要標志。

??? 國外財產(chǎn)申報制度概覽

??? 自1883年英國的《凈化選舉，防止腐敗法》首開該制度的立法先河以來，美國、法國、泰國、墨西哥、新加坡、韓國、俄羅斯、加拿大、尼日利亞等國紛紛效仿并建立起符合本國國情的財產(chǎn)申報制度。時至今日?這一制度已成為現(xiàn)代法治國家普遍實行的反腐利器，有著“陽光法案”、“終端反腐”之美稱。具體而言，各國財產(chǎn)申報制度的內(nèi)容不盡相同，主要包括以下幾個方面：

??? 第一，財產(chǎn)申報的主體。各國法律劃定的范圍有寬有窄，如俄羅斯、新加坡等國對公職人員不分級別，一律要求實行財產(chǎn)申報，而美國、韓國等國則規(guī)定必須是法定的某種級別或等級以上的公職人員才必須進行財產(chǎn)申報。與此同時，大多數(shù)國家都規(guī)定，申報人不僅要申報本人的財產(chǎn)，還要申報配偶和直系親屬的財產(chǎn)。

??? 第二，財產(chǎn)申報的內(nèi)容。主要包括動產(chǎn)、不動產(chǎn)、有價證券、債權(quán)、債務、禮品饋贈、招待費以及可能與公職發(fā)生沖突的利益等。如美國規(guī)定財產(chǎn)申報的內(nèi)容不僅包括勞務所得、投資收益，而且包括買賣交易情況、接受的贈與和賠償以及債務和受雇職位的情況，而韓國甚至要求申報人說明財產(chǎn)取得的具體日期及經(jīng)過。

??? 第三，財產(chǎn)申報的種類。一般可分為三種：一是初任申報?指公職人員應在出任后的一定日期內(nèi)，就其現(xiàn)有的財產(chǎn)狀況進行申報，如新加坡為到職時，韓國為任職后一個月內(nèi)；二是日常申報，指任職后在國家法定的申報日期進行申報，如俄羅斯為不得晚于第二年的4月1日；三是離職申報，指公職人員因特定職務任期屆滿，或者不再從事國家公務活動，或者因年齡等原因而離退休時，必須申報其全部財產(chǎn)。

??? 第四，財產(chǎn)申報的受理與審查機關(guān)。有兩種設(shè)置模式：一種是受理機關(guān)與審查機關(guān)相結(jié)合的模式，這也是大多數(shù)國家普遍采用的模式，受理機關(guān)同時肩負著對申報材料的審查職責；另一種是受理與審查機關(guān)相分離的模式，其典型代表是韓國，其財產(chǎn)申報的受理機關(guān)是國家機關(guān)的內(nèi)部各專門部門，而審查機關(guān)則是公職人員道德委員會。至于申報材料的公開與否，各國立法采取了不同的態(tài)度，有的采取公開原則，如韓國、法國；有的采取有限制的公開原則，如美國、俄羅斯；有的采取保密原則，如泰國。

??? 第五，違法申報的法律責任。各國都規(guī)定了強有力的監(jiān)督、懲罰手段，除對違反者規(guī)定了相應的紀律、行政處分外，還規(guī)定了嚴厲的刑罰制裁措施。如美國對拒不申報、謊報、漏報、無故拖延申報者，司法部可對當事人提出民事訴訟，法院可判處1萬美元以下的罰款；對故意提供虛假信息的人，更可提起刑事訴訟，判處最高25萬美元的罰款或5年監(jiān)禁。

??? 我國現(xiàn)行財產(chǎn)申報制度的缺失

??? 在我國，早在1989年就有全國人大代表提出制定《財產(chǎn)申報法》的立法建議，1994年八屆全國人大常委會曾將《財產(chǎn)申報法》正式列入立法規(guī)劃，但由于各種原因，至今尚未出臺。后來，中央先后發(fā)布了《關(guān)于黨政機關(guān)縣?處? 級以上領(lǐng)導干部收入申報的規(guī)定》、《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定?試行? 》，初步確立了我國財產(chǎn)申報制度的基本框架，在一定程度上增強了國家工作人員家庭財產(chǎn)的透明度，強化了對縣?處? 級以上領(lǐng)導干部的經(jīng)常性監(jiān)督。然而，到目前為止，我國既沒有財產(chǎn)申報法，也沒有關(guān)于財產(chǎn)申報制度的正式規(guī)范性法律文件，這不利于財產(chǎn)申報制度充分發(fā)揮肅貪治腐、防腐倡廉的積極作用。因此，出臺財產(chǎn)申報法勢在必行。筆者認為，總體而言，現(xiàn)行財產(chǎn)申報制的缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個方面： #p#分頁標題#e#

??? 第一，法律地位不明確。

??? 我國現(xiàn)行的關(guān)于財產(chǎn)申報的兩個規(guī)定，在性質(zhì)上都屬于政策性文件而非規(guī)范性法律文件，這不僅影響了公眾對該制度的知曉程度和監(jiān)督程度，也缺乏相應的法律權(quán)威性。而2005年通過的《中華人民共和國公務員法》，雖然對規(guī)范公務員的管理、保障公務員的合法權(quán)益起到了重要作用，但也沒有對財產(chǎn)申報作出規(guī)定，這不得不說是一大缺憾。

??? 第二，財產(chǎn)申報主體范圍過窄。

??? 現(xiàn)有規(guī)定所指的申報主體只包括黨政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、社會團體、事業(yè)單位縣(處)級以上領(lǐng)導干部，以及國有大、中型企業(yè)的負責人，而不包括軍事機關(guān)的領(lǐng)導干部、縣(處)級以下領(lǐng)導干部。這一規(guī)定與我國刑法第九十三條關(guān)于國家工作人員的規(guī)定不協(xié)調(diào)，與刑法第三百九十五條規(guī)定的巨額財產(chǎn)來源不明罪的主體范圍不一致，導致了法律體系內(nèi)部的矛盾與沖突。

??? 第三，需申報的財產(chǎn)范圍不周延。

??? 現(xiàn)有規(guī)定列舉的需申報的收入主要包括工資、獎金津貼、勞務所得和承包、承租經(jīng)營所得這四項，然而，這些收入只能反映官員公開的合法經(jīng)濟收入情況，無法反映其真實的財產(chǎn)增量，更無法監(jiān)控官員的灰色和黑色收入情況，與設(shè)立財產(chǎn)申報制度的初衷相去甚遠。

??? 第四，財產(chǎn)申報的類型單一。

??? 現(xiàn)有規(guī)定所設(shè)計的只是一年申報兩次、半年申報一次的日常申報制度。僅僅規(guī)定日常申報，而不規(guī)定初任申報和離職申報，就無法將申報主體的財產(chǎn)狀況自始至終置于監(jiān)督之下。可見，財產(chǎn)申報類型的單一化，不利于職務犯罪預防工作的開展。

??? 第五，財產(chǎn)申報的受理機構(gòu)缺乏監(jiān)管權(quán)威。

??? 現(xiàn)有規(guī)定授權(quán)申報人所屬各單位組織部門、人事部門負責接受本單位申報人的收入申報，并按照干部管理權(quán)限將申報材料送相應的上級組織、人事部門備案。然而，組織人事部門一般只對干部的工資性收入進行登記，對工資以外的其他收入和財產(chǎn)，由于缺乏相應的職權(quán)和手段，監(jiān)督難以落實，明顯缺乏權(quán)威，難以真正承擔起財產(chǎn)申報登記的稽核職能。而負有監(jiān)督檢查職能的黨的紀檢部門和行政監(jiān)察部門并不受理申報，只對執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，極大地降低了財產(chǎn)申報制度應有的作用。

??? 第六，違規(guī)拒報或不如實申報的責任過輕。

??? 現(xiàn)有政策只規(guī)定了對申報人不申報或不如實申報收入的，由所在黨組織、行政部門或者紀檢監(jiān)察機關(guān)責令其申報、改正，并視情節(jié)輕重給予批評教育或者黨紀政紀處分。顯然，這種責任制度過于溫和，對于申報制度難以起到應有的保障作用。

??? 我國財產(chǎn)申報制度的立法完善

??? 國外日趨成熟的財產(chǎn)申報制度為我國提供了可資借鑒的寶貴經(jīng)驗，反腐倡廉建設(shè)的持續(xù)推進對財產(chǎn)申報制度的完善提出了迫切要求。在我國已經(jīng)加入《聯(lián)合國反腐敗公約》的大背景下，結(jié)合我國的基本國情和公務員的現(xiàn)實狀況，借鑒國外的立法經(jīng)驗，筆者認為，對財產(chǎn)申報制度從以下幾方面進行完善：

??? 第一，盡快制定《公務員財產(chǎn)申報法》。

??? 要建立健全規(guī)范的公務員財產(chǎn)申報制度，首要任務是由全國人大常委會制定《公務員財產(chǎn)申報法》，以解決現(xiàn)行規(guī)定法律地位不明的問題。《公務員財產(chǎn)申報法》從1994年正式列入立法規(guī)劃，至今難以出臺，其癥結(jié)何在呢？筆者認為，從微觀層面來看似乎是由于與財產(chǎn)申報法相配套的技術(shù)、制度尚不成熟所致，但從宏觀層面來看，問題的關(guān)鍵在于思想觀念的轉(zhuǎn)變，即推行財產(chǎn)申報法是否必然侵犯公務員的隱私權(quán)？誠然，公務員與普通公民一樣應該享有隱私權(quán)，但是由于其身份的特殊性，導致其隱私權(quán)的行使與保護要受到一定的限制，特別是與其任職、廉潔密切相關(guān)的隱私，應當公之于眾，從而保證公眾知情權(quán)的有效行使，避免公務員以權(quán)謀私、濫用職權(quán)行為的發(fā)生。可見，基于公務員職位透明度義務的要求，任何人出任公職，都必須部分地放棄其作為普通公民所應享受的某些權(quán)利，承擔政府公職人員所必須履行的道德義務。這在學理上被稱為“公務員個性的法定自我喪失”，正是這種個性的法定自我喪失，為公務員的財產(chǎn)申報制度奠定了合法性基礎(chǔ)。因此，制定公務員財產(chǎn)申報法，不僅是法治社會發(fā)展的必然要求，體現(xiàn)了公共利益優(yōu)先的價值理念，而且是公務員自我保護、自我完善的現(xiàn)實需要，促使其自覺接受監(jiān)督，有效拒腐、防腐，更是我國切實履行條約義務的表現(xiàn)，以展示我國作為負責任大國的良好國際形象。 #p#分頁標題#e#

??? 第二，擴大財產(chǎn)申報的主體范圍。

??? 為了保證法律體系內(nèi)部的統(tǒng)一性，從理論上講，財產(chǎn)申報的主體應當包括所有的國家工作人員。但是，考慮到我國的現(xiàn)實國情，如果申報財產(chǎn)的主體和國家工作人員的范圍完全吻合，財產(chǎn)申報的人員牽涉面太廣，反而不利于監(jiān)督機關(guān)在現(xiàn)階段集中力量抓好反腐倡廉建設(shè)。因此，筆者認為，可以分階段、分步驟地推進，逐漸擴大財產(chǎn)申報的主體范圍，現(xiàn)階段將其界定在擔任各級實際領(lǐng)導職務的國家工作人員范圍內(nèi)較為適宜。與此同時，申報人不僅要申報本人的財產(chǎn)，還應申報其近親屬(父母、岳父母、配偶、子女以及與其共同生活的其他家庭成員)的財產(chǎn)，有利于防止一些官員通過轉(zhuǎn)移財產(chǎn)逃脫監(jiān)管。

??? 第三，明確需申報的財產(chǎn)范圍。

??? 在當前財產(chǎn)性收入日益增多、收入來源多元化的情況下，申報者所申報的財產(chǎn)，必須能全面、準確地反映申報主體的財產(chǎn)狀況，而不僅僅限于收入。需申報的財產(chǎn)不僅包括工資所得、勞務所得、經(jīng)營所得，而且包括因繼承、受贈、偶然所得及證券、股票等風險投資所得；不僅包括汽車、金銀首飾、古董、字畫、豪華家具、大件電器等動產(chǎn)，而且包括房產(chǎn)等不動產(chǎn)；不僅包括債權(quán)，而且包括債務。

??? 第四，增加財產(chǎn)申報的種類。

??? 為全面規(guī)范和監(jiān)督公務員的財產(chǎn)狀況，筆者認為，我國不僅應增加初任申報、離職申報，還應增加退職后申報，使公務員的財產(chǎn)狀況始終處于有效的監(jiān)督之下。在任職前，公務員要向相應機關(guān)申報其個人和家庭的所有財產(chǎn)；任職中，公務員要隨時申報個人和家庭增加的財產(chǎn)；離職時，公務員要接受審計，說明其現(xiàn)有的一切財產(chǎn)的來源；離退休后，為了防止事后受賄等行為的發(fā)生，公務員應在離退休后一定期限內(nèi)繼續(xù)接受監(jiān)督。這樣，不僅會使腐敗官員難以逃脫法律制裁，而且能對其他官員產(chǎn)生巨大的威懾作用，促使其不敢腐敗。

??? 第五，明確財產(chǎn)申報的受理機構(gòu)。

??? 為了與國際接軌，加大財產(chǎn)申報的力度，應當設(shè)立財產(chǎn)申報的專門受理機構(gòu)。目前，我國已成立了專門的國家預防腐敗局，作為國務院的直屬機構(gòu)之一。筆者認為，由該局作為中央的受理機構(gòu)較為適宜，也符合該局的職責定位，就各級地方而言，在與該局相應的各級機構(gòu)尚未成立的情況下，可由監(jiān)察部門的相關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)受理。與此同時，受理機構(gòu)還要對申報財產(chǎn)的真實性進行審查，并公開申報資料，接受大眾的監(jiān)督。至于申報資料公開的范圍，考慮到我國的實際情況，可采取有限制的公開原則，即當主管機關(guān)認為確有必要公開、公眾強烈要求公開或申報人自愿公開時，應當予以公開，同時，公民基于正當目的，經(jīng)主管機關(guān)批準，也可以查閱相關(guān)資料。

??? 第六，加重對拒報或者不如實申報家庭財產(chǎn)行為的處罰。

??? 我國對拒不申報或者不如實申報財產(chǎn)的公務員，除采用黨紀、政紀等處分方法外，還應該引入刑罰處理方法，用刑罰這一強制手段懲治拒不申報或者不如實申報財產(chǎn)的申報人，以確保財產(chǎn)申報制度的貫徹執(zhí)行。對此，可以借鑒國外通行做法，在我國刑法中增設(shè)國家工作人員拒不申報或不如實申報財產(chǎn)罪，既有利于與國家工作人員巨額財產(chǎn)來源不明罪相協(xié)調(diào)，又有利于強化行為人違反申報法的責任。?
來源：檢察日報??