【摘要】 國有資產立法的目標是如何增進全體國民利益的最大化。本文主要針對國有資產立法重大問題進行探討。首先，就國有資產立法的適用范圍進行了探討，闡述了國有資產可以分為四大類別；其次，就國資委的地位和國有資產管理體制進行了分析；第三，論述了國有資產轉讓的基本原則。第四，闡釋了國有資產產權交易市場問題，提出加快規范產權交易市場，通過建立一套完善的評估、定價、拍賣、招標與監督程序，為國有產權提供一個公開、公正、公平、高效的交易平臺。第五，分析了在國有資產法界定國有資產經營預算的實踐價值和現實意義。最后提出應該在國有資產法中對國有資產的法律責任作出規定，在有關國有資產監管的制度設計和具體的條文規定中體現法律責任制度。?

　　【關鍵詞】 國有資產 立法 管理體制?

　　近來，國企產權改革和國有資產流失問題成為社會關注的熱點和焦點問題，理論界和實務界為此引起的一場大爭論也引發了國內外媒體的廣泛矚目。為什么中國經濟改革在進行了26年后會爆發這場大爭論？為什么人們對中國經濟改革取得的巨大成績普遍擊節贊賞的同時，會把聚焦點放在國企改革的過程和結果的反思上，放在對改革過程中對國有資產流失的憂慮和關切上？一個很重要的原因是我們的國有資產立法不到位。?

　　國有資產是社會主義市場經濟制度的物質基礎，確保國有資產的安全和保值增值，對于發揮社會主義制度的優越性、增強我國的經濟實力、國防實力和民族凝聚力具有十分重要的意義。國有資產是政府用以調控經濟、維護經濟安全、實現經濟發展戰略的重要資源。在我國的法治進程中，及時制定國有資產法，有利于促進社會主義市場經濟體制的完善，提高國有資產的經濟效率，實現國民經濟的快速健康增長。?

　　保護國有財產是我國憲法的基本原則。我國憲法明確規定社會主義的公共財產神圣不可侵犯。國家保護社會主義的公共財產。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。而隨著我國《物權法》的頒布，為不同所有制條件下財產的自由交換提供了基本的法律平臺。在這樣的背景下，完善與《物權法》相配套的國有資產法，制定針對國有資產的具體的操作規范，為國有資產的保護提供具體的法律規則，就成為我國立法的一項迫切需要。?

　　國有資產立法從1993年開始啟動，至今已14年了。這14年來，我們的國有資產立法雖然在國有資產基礎管理與經營的法律規制上取得了一些進展，也草擬了一個國有資產法的初稿，但是，國有資產立法的一些根本性的戰略性的重大問題并未觸及與解決。2003年，十屆全國人大成立后，高度重視國有資產的立法工作，將國有資產立法列入五年立法規劃，并成立了陣容強大的國有資產立法起草小組，已著手任務繁重的立法工作。?

　　目前看來，國有資產立法涉及到以下重大問題需要進一步研討。??

　　一、 關于國有資產法的適用范圍問題?

　　關于國有資產的法律界定，目前有兩種觀點。一種觀點是廣義的國有資產概念，指的是國有財產或國家財產，即依法為國家所有的一切財產，既包括增值型或經營性國有資產，也包括非增值型或非經營性國有資產。廣義國有資產包括經營性資產和非經營性資產。而狹義的國有資產概念指的是增值型或經營性國有資產。對國有資產法立法調整范圍，主要存在以下兩種意見：?

　　（1）只涉及經營性資產。理由：如果立法不限制一個范圍，就會很難辦。因為金融企業的國有資產，誰來代表國家履行出資人職責，還沒有定；再就是非經營性國有資產、自然資源性的國有資產如何監管，也沒有一個明確的說法。如果把所有的國有資產都納入到法律中，恐怕要花很長時間調查研究。（參見《國資立法起草小組重新架構 國有資產法仍需假以時日》，張卓元接受記者采訪的談話，中信證券網）?#p#分頁標題#e#

　　（2）應涵蓋廣義的國有資產。理由：國家財產中的各項財產，在法律上具有不可分割的整體性，并且由國家統一行使所有權。增值型財產和非增值型財產的根本目標都是為了增進全民利益，所以，國家財產在管理和法律制度上都應當是統一的。（參見《關于國有資產法基本理論的探討》，王全興，中國檢察日報社正義網）?

　　理由：與普通大眾相關的主要是全體國民所有的資產，因此，制定國有資產法時應充分考慮人民群眾的利益，涵蓋所有國民所有的資產。（參見《國有資產的概念擴大到全體公民資產》，瞿強，第八屆(2004年度)中國資本論壇的演講，新浪財經）?

　　我認為國有資產法適用范圍的討論，實際上涉及到該法所覆蓋的范圍是全部國有資產還是部分國有資產。從法律角度來說，國有資產指的是全民所有即國家所有的財產以及附著于這些財產之上的權利，它不僅包括經營性資產、非經營性和資源性資產，也包括國家依據法律或者憑藉國家權力從這些資產上所取得的準物權以及國家享有的債權和無形產權。?

　　從法律角度講，我認為國有資產可以劃為四大類：?

　　第一類就是物權。物權包括三部分資產：第一部分是經營性資產，第二部分是非經營性資產，第三部分是資源性的資產。?

　　第一部分是經營性資產，主要指的是國有企業。關于國有企業的法律界定，目前有三種觀點：第一種觀點認為，國有企業指的是全部資產只限于國家所有的企業或國有獨資公司，他們的全部資產都由中央政府或地方政府投資；第二種觀點認為，國有企業指的是主要出資人為國家或國家授權的部門，國有資本占控制地位，國家擁有控制權的企業或公司；第三種觀點認為，國有企業指的是國有資本在一企業資本中參股超過10％者。我認為現在的國家國資委只管理經營性資產中的一小快，就是國有工業企業、流通類企業的資產。但有很多資產沒有管到，比如說金融類的國有資產，現在“工農中建交”這五大銀行的資產、四大資產管理公司的資產、匯金公司的資產是在財政部，新聞媒體的資產是由黨在管。還有很多經營型的資產，國資委沒有管，如鐵道部的資產，社會保障基金會的資產、國防資產等。?

　　第二部分，非經營性資產，涉及到三種資產。?

　　其一是政府的資產，我們在全國有這么多政府機構，它占有的國有資產非常大，包括各地方政府的大樓、政府的辦公設施都是國有資產。在一些地方、地區，政府蓋得大樓非常氣派，投資是很驚人的，有的地方政府大樓的占地面積比北京的天安門廣場都大。有沒有從國有資產這個角度來考慮過？為什么一些地方政府占有的國有資產能搞得這么大，這里面有很多問題，與國有資產界定、管理、預算、經營體制有關系。?

　　其二是事業單位的資產。中央編制委的統計是這一塊資產約3000多億。中國事業單位改革現在基本上沒動，局部事業單位的改革正在開始。什么叫事業單位？現在很亂，有的事業單位權力比政府還大得多。如證監會、銀監會、保監會都是事業單位，國資委也是事業單位。他們的權力比許多政府部門的權力要大。這些事業單位本身在發揮一個政府部門的作用，在行使中央政府賦予他的一些行政職能。還有更多的事業單位，如醫院、學校、科研院所，中介咨詢，文化經營單位。我們現在開始進行兩類事業單位的改革。一類是文化經營類的事業單位，像東方歌舞團、北京人藝、出版社這些文化經營類的事業單位，正在改革。另外一類是醫院的改革。現在公立醫院的股份化改革，在上海、浙江、廣東開始了，改革剛剛開始萌芽。事業單位的絕大部分資產是國有資產。?

　　其三是文化歷史遺產，長城、故宮、兵馬俑、泰山，這都是老祖宗留下來的無價之寶，也是國有資產。

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　　第三部分是資源性的資產。這一部分就更大了。什么是資源性資產呢？包括河流、礦山、森林、灘涂、海洋、土地等等。傳統的中央政府在治理社會進行經濟控制的時候有兩個手段，一個是貨幣手段，一個是財政手段。世界各國都是如此，但是中國有一個特例，就是還有一個手段——資源的調控，特別是土地資源的調控，這是其他國家都不存在的，也沒有這個能力實現的。我們說我們國家實行全世界最嚴格的土地保護政策，名義上土地是國家所有，但是實際上，我們土地的國家所有都虛化到省級所有，市級所有，縣級所有，最后是個人所有。近些年來，各地為圈占土地，搞了很多項目，如經濟開發區、高新技術區、生態園、大學城、旅游城等等，以各種名義圈占土地。還叫什么經營城市。什么叫經營城市？就是經營土地！什么叫經營土地？就是買賣國有資產，賣國家的土地，肥自己。搞一個綠化工程、亮燈工程，高樓工程，一些地方政府看到了國有的資源性資產的用處，無人關心，就為己所用。這一看好像政績上去了， GDP上去了，地方經濟好像是換了面貌，但是鋪草坪不是樹森林，這個代價是巨大的，它并沒有給子孫造福，反而圈占農民耕地、濫伐國有土地，破壞了生態環境，這里面還有很多錢權交易。所以，一些地區就是依靠圈地運動發展起來的。現在還有地方這樣做，宏觀調控就給“一刀切死”，“鐵本”事件就是一個典型的例證。?#p#分頁標題#e#

　　我想資源性資產這一部分的改革剛剛開始。國家也開始對森林資產采取所有權和經營權分離改革，早就應該進行這種所有權和經營權分離的改革了，將來對河流、海洋、灘涂、土地資產等等都應進行這種改革，而且要征用資源稅。?

　　第二類國有資產叫準物權，就是礦山的開采權、河流和海洋的捕魚權，土地的開發權等。別小看這個準物權的價值，這是一種國家特許權。現在很多企業就拿這個特許權轉讓交易，與外資合資，甚至倒買倒賣。準物權是一個國家特別重要的國有資產。

　　（本文系教育部2005“新世紀優秀人才支持計劃”和教育部2006哲學社會科學研究重大課題攻關項目“國有資產法律保護機制研究”（06JZD0007）的研究成果之一。）

　　摘自“中國改革步入30年：回顧與展望”國際論壇會議論文集