新華網青海頻道西寧11月19日電??? 《青海省實施〈中華人民共和國草原法〉辦法(草案)》是在原《青海省實施〈中華人民共和國草原法〉細則》的基礎上起草的。隨著我省經濟社會的快速發展，實施細則中的許多規定已不適應新形勢發展的需要，不符合修訂后的草原法的規定。特別是《辦法(草案)》中沒有處理好保護生態和維護農牧民利益、促進畜牧業持續發展之間的關系，對一些重要問題沒有做出具體規定，部分條款的規定比較原則，可操作性不強。2006年4月，省政府將《辦法(草案)》正式報請省人大常委會審議。省人大農牧環保委員會提前介入，參與了立法調研、征求意見等相關工作并認為必須根據新修訂的《中華人民共和國草原法》制定我省的實施辦法。2007年7月中旬和9月下旬召開的省十屆人大常委會第三十一次會議、第三十二次會議審議《實施辦法(草案)》。省十屆人大常委會第三十二次會議通過《實施辦法》，并于2008年1月1日施行。
??? 保護草原野生藥用植物

??? 我省地處青藏高原腹地，擁有世界上海拔最高、面積最大的高原濕地生態系統，對維系我國及全球生態平衡具有重要作用。而青海草原的生態地位尤為重要，建立草原生態補償機制，有利于保護草原生態環境，保障農牧民利益。因此，常委會組成人員建議：在第四章中增加各級政府要逐步探索建立草原生態補償機制的原則性規定。

??? 立法面對面

??? 吳天一委員：建議在第四十七條第二款中擴大省重點保護野生植物的范圍。

??? 趙永忠副主任：建議在第三十五條中明確規定征收的草原植被費必須全部用于草原植被恢復，不得挪作他用。

??? 周立委員：建議第四十八條的規定應當更為嚴格一些，以保護蟲草等野生保護植物。

??? 蔣煥東委員：草案中規定一級、二級草原野生植物，一級、二級的標準是什么？應根據我省的實際，規定清楚。

　 草畜平衡

??? 我省牧區共有承包草原4.25億畝，占全省可利用草原面積的89.66%。但草原超載過牧嚴重，據2006年全省草地動態監測結果表明，全省全年理論載畜量為2549.74萬個羊單位。2005年末，全省各類牲畜存欄量為2105.2萬頭(只)，折合3546.63萬個羊單位，超載996.89萬個羊單位，超載率高達39.1%。草原得不到休養生息，退化越來越嚴重，形成了惡性循環。

??? 《辦法(草案)》第四章對實行草畜平衡問題作了具體規定。目前超載過牧問題在牧區普遍存在，產生的原因也比較復雜，而且草原載畜量標準和具體管理辦法尚未出臺。省人大農牧環保委員會認為：實行草畜平衡可以在有條件的地方先行實施，然后在全省范圍內逐步解決草原超載過牧的問題。建議在草案第二十七條中增加一款作為第一款，即：“對草原逐步實行草畜平衡制度”。同時，在牧區實行草畜平衡，改變傳統的草原畜牧業生產方式是一項艱巨的任務，各級政府除了對實行草畜平衡的農牧民給予一些補助外，還應采取一些相應的措施，幫助引導農牧民發展其它產業，逐步改變依賴天然草場放牧的生產方式。但一部分委員認為，第四章草原利用第二十九條規定：“逐步實現草畜平衡。”而在第七章法律責任一章第六十一條：“對超過核定的載畜量放牧的”又作出處罰規定。這兩條存在邏輯錯誤，經過常委會委員再次審議，認為，超載過牧在我省普遍存在，在保護草原的同時，還需保護農牧民的利益。

??? 立法面對面

??? 姚湘成副主任：以草定畜要以年底存欄數為標準進行計算，草畜平衡的核定要以牧委會為單位每年核定一次，這樣有利于從實際出發，維護農牧民群眾的利益。同時，要解決好推行以草定畜過程中牧民減畜后生活困難的補償問題。 #p#分頁標題#e#

??? 王貴如委員：辦法草案對實行草畜平衡作了規定，但草畜不平衡問題產生的原因比較復雜，應慎重對待。要處理好保護生態和維護農牧民利益的關系，在充分考慮農牧業發展需求的前提下采取措施，解決超載過牧問題。

??? 劉長安委員：超載放牧問題是普遍現象，條例應對此多做引導教育，倡導科學養畜，對此宜作原則性規定。建議在法律責任一章中，做出對應的處罰規定。

??? 黃健國委員：建議在第十條或第二十九條中，增加“將承包的草原作為畜牧業生產的，不得超載過牧”的內容，并調整第二十九條中“逐步實現草畜平衡”的規定。

??? 草原保護與農牧民脫貧致富

??? 如何在法規中既保護草原，又要切實保護農牧民群眾的利益？在辦法草案的制定中，按照《中華人民共和國草原法》的精神，基本遵循了5條原則：一是權責利相結合，處理好國家、各級政府、牧民以及草原生態之間的利益關系；二是正確處理畜牧業生產和生態環境建設的關系，把草原保護、建設放在首位；三是加強對草原利用的指導、監督和管理，完善草原家庭承包制；四是運用法律手段，引導、鼓勵農牧民切實保護和建設好草原，把草原保護、建設與農牧民脫貧致富結合起來；五是強化監督檢查，完善法律責任，加大對違法行為的處罰力度。

??? 立法面對面

??? 部分常委會組成人員認為：在《辦法(草案)》第四章中增加各級政府在草原禁牧、休牧、輪牧區，對實行草畜平衡的農牧民給予飼料和資金補助的內容。

??? 殷彥委員：目前我省草場沙化、退化現象嚴重，超載放牧的問題突出，為了保護、建設和合理利用草原，依據草原法的規定，制定實施辦法很有必要。《辦法(草案)》應針對我省草場生態環境脆弱、管理水平較低的實際情況，在規定管理措施方面適當放寬，多給牧民群眾一些自主權，多做一些引導性、禁止性規定，不能簡單地用規定罰款處罰的辦法解決超載放牧問題。

??? 管雷副主任：《辦法(草案)》中對草原超載放牧的處罰規定，近期內能否真正得以執行，應充分考慮。如近期執行不了或執行比較困難，建議不要寫入辦法中。

??? 伍國成委員：第六十四條對超過核定的載畜量放牧的行為作了處罰規定。載畜量如何核定？計算方法要科學合理，建議以一年末的存欄數來計算較為合理。針對《辦法(草案)》中多處出現草原行政主管部門和草原監督管理機構雙重執法主體，為避免兩個執法主體打架現象，應當對兩個主體的權利和職責有所區別。

??? 史國樞委員：草案第四十七條中不應該只對在荒漠、半荒漠等草場上破壞植被的行為做出規定，而應該對草原上所有從事破壞植被的行為都做出禁止性規定。

??? 張建忠委員：我省草原保護工作中超載過牧和投入不足問題較突出。建議利用三江源生態保護和建設工程項目擴大草原保護和建設的范圍。

??? 黃建國委員：保護優先、重視建設、合理利用，應當是全社會遵循的共同原則，在《辦法(草案)》總則中應單列一條準確表述。草原管理一線空虛，是實施草原法實施的突出問題。應在總則中明確草原監管機構的地位、基本職責，賦予其行政執法的權力。

??? 孔國柱委員：《辦法(草案)》第三十四條規定“因建設使用國有草原的，應當依照有關規定，向草原承包經營者給予補償”，如何補償，應當做出具體規定。

??? 周立委員：建議在第二十三條中增加：“在條件適宜的地方，各級政府應當鼓勵人工種植牧草”的內容。

??? 草原保護科學化規范化 #p#分頁標題#e#

??? 立法，就是要加大對草原的保護。在立法中只有科學的立法、高質量的立法，才能使草原的保護科學化、規范化。

??? 立法面對面

??? 姚湘成副主任：建議《辦法(草案)》第二章增加：“堅持草原承包責任制50年不變”的內容，給牧民群眾吃了定心丸，然后進一步完善關于草原發包和承包方權利義務的規定，完善承包草原的合同、發證和使用權流轉的規定。法規第三章增加關于基本草原的概念，然后將草原分成基本草原和退化、沙化、鹽堿化、石漠化草原等類型，并分別規定如何規劃和建設，做到結構清晰合理。政府劃定禁牧區、休牧區之后，牧民到何處放牧、牧民的損失如何補償，要進行研究，制訂出相關措施。建議在《辦法(草案)》中增加加強草原法及實施辦法的宣傳教育的內容。

??? 血日布委員：《辦法(草案)》第十一條對預留機動草場作了明確規定，這個規定很好，預留的機動草場往往成為一些人謀取私利的空間、滋生腐敗的溫床，老百姓對此意見很大。建議在草案第八條第三款中對農區草場做出盡量承包到戶的規定。

??? 伍國成委員：《辦法(草案)》第三十八條和第四十條都對占用草原和使用草原的行為作了限制性規定，這兩條規定涉及的草原面積標準和執法權限是一樣的，應合并表述。第五十條第二款規定采集國家二級保護野生植物的應當向草原使用者、承包經營者支付草原補償費等，那么使用者和承包者采集國家二級保護草原野生植物的是否也向草原監督管理機構繳納草原植被恢復費？兩者的關系如何處理？應斟酌。《辦法(草案)》中多處出現草原行政主管部門和草原監督管理機構雙重執法主體，為避免兩個執法主體打架現象，應當對兩個主體的權利和職責有所區別。在《辦法(草案)》總則中增加對村(牧)民委員會及牧業經濟組織的要求。第三章中草原建設的規定宜再具體化一些，強化政府責任，明確牧業經濟組織和牧民義務。

??? 建立草原生態補償機制

??? 我省草地野生植物資源較為豐富，冬蟲夏草、柴胡、麻黃草等名貴藥物儲備量較大。對于牧民而言，草原承包50年不變，牧民群眾在自己的承包草原上采挖蟲草，增加收入無可厚非。但每年蟲草采挖季節，受經濟利益的驅動，大量人員涌入草原，采挖蟲草等藥用植物的現象十分嚴重，對草原植被的破壞顯而易見。雖然我省出臺了有關規定，但濫采濫挖的現象仍然存在。

??? 為了進一步規范野生植物采集制度，保護野生植物資源，常委會委員在審議《辦法(草案)》時，就保護草原野生植物資源提出建議。

??? 立法面對面

??? 周立委員：我省是草原大省，《辦法(草案)》對保護和合理利用草原，推行草畜平衡作了強制性規定，但對限制載畜量之后如何保障牧民生計的規定明顯不足，應按照以人為本的要求，充分考慮牧民生活的保障問題，建立一個合理的補償機制，這有利于法規的執行。

??? 程蘇委員：第三條中應明確“逐步推行草原生態補償機制”的經費來源。

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