新華網(wǎng)青海頻道西寧11月19日電??? 《青海省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)草原法〉辦法(草案)》是在原《青海省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)草原法〉細(xì)則》的基礎(chǔ)上起草的。隨著我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，實(shí)施細(xì)則中的許多規(guī)定已不適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要，不符合修訂后的草原法的規(guī)定。特別是《辦法(草案)》中沒(méi)有處理好保護(hù)生態(tài)和維護(hù)農(nóng)牧民利益、促進(jìn)畜牧業(yè)持續(xù)發(fā)展之間的關(guān)系，對(duì)一些重要問(wèn)題沒(méi)有做出具體規(guī)定，部分條款的規(guī)定比較原則，可操作性不強(qiáng)。2006年4月，省政府將《辦法(草案)》正式報(bào)請(qǐng)省人大常委會(huì)審議。省人大農(nóng)牧環(huán)保委員會(huì)提前介入，參與了立法調(diào)研、征求意見(jiàn)等相關(guān)工作并認(rèn)為必須根據(jù)新修訂的《中華人民共和國(guó)草原法》制定我省的實(shí)施辦法。2007年7月中旬和9月下旬召開(kāi)的省十屆人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議、第三十二次會(huì)議審議《實(shí)施辦法(草案)》。省十屆人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議通過(guò)《實(shí)施辦法》，并于2008年1月1日施行。
??? 保護(hù)草原野生藥用植物

??? 我省地處青藏高原腹地，擁有世界上海拔最高、面積最大的高原濕地生態(tài)系統(tǒng)，對(duì)維系我國(guó)及全球生態(tài)平衡具有重要作用。而青海草原的生態(tài)地位尤為重要，建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有利于保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境，保障農(nóng)牧民利益。因此，常委會(huì)組成人員建議：在第四章中增加各級(jí)政府要逐步探索建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的原則性規(guī)定。

??? 立法面對(duì)面

??? 吳天一委員：建議在第四十七條第二款中擴(kuò)大省重點(diǎn)保護(hù)野生植物的范圍。

??? 趙永忠副主任：建議在第三十五條中明確規(guī)定征收的草原植被費(fèi)必須全部用于草原植被恢復(fù)，不得挪作他用。

??? 周立委員：建議第四十八條的規(guī)定應(yīng)當(dāng)更為嚴(yán)格一些，以保護(hù)蟲草等野生保護(hù)植物。

??? 蔣煥東委員：草案中規(guī)定一級(jí)、二級(jí)草原野生植物，一級(jí)、二級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)是什么？應(yīng)根據(jù)我省的實(shí)際，規(guī)定清楚。

　 草畜平衡

??? 我省牧區(qū)共有承包草原4.25億畝，占全省可利用草原面積的89.66%。但草原超載過(guò)牧嚴(yán)重，據(jù)2006年全省草地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)結(jié)果表明，全省全年理論載畜量為2549.74萬(wàn)個(gè)羊單位。2005年末，全省各類牲畜存欄量為2105.2萬(wàn)頭(只)，折合3546.63萬(wàn)個(gè)羊單位，超載996.89萬(wàn)個(gè)羊單位，超載率高達(dá)39.1%。草原得不到休養(yǎng)生息，退化越來(lái)越嚴(yán)重，形成了惡性循環(huán)。

??? 《辦法(草案)》第四章對(duì)實(shí)行草畜平衡問(wèn)題作了具體規(guī)定。目前超載過(guò)牧問(wèn)題在牧區(qū)普遍存在，產(chǎn)生的原因也比較復(fù)雜，而且草原載畜量標(biāo)準(zhǔn)和具體管理辦法尚未出臺(tái)。省人大農(nóng)牧環(huán)保委員會(huì)認(rèn)為：實(shí)行草畜平衡可以在有條件的地方先行實(shí)施，然后在全省范圍內(nèi)逐步解決草原超載過(guò)牧的問(wèn)題。建議在草案第二十七條中增加一款作為第一款，即：“對(duì)草原逐步實(shí)行草畜平衡制度”。同時(shí)，在牧區(qū)實(shí)行草畜平衡，改變傳統(tǒng)的草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，各級(jí)政府除了對(duì)實(shí)行草畜平衡的農(nóng)牧民給予一些補(bǔ)助外，還應(yīng)采取一些相應(yīng)的措施，幫助引導(dǎo)農(nóng)牧民發(fā)展其它產(chǎn)業(yè)，逐步改變依賴天然草場(chǎng)放牧的生產(chǎn)方式。但一部分委員認(rèn)為，第四章草原利用第二十九條規(guī)定：“逐步實(shí)現(xiàn)草畜平衡?！倍诘谄哒路韶?zé)任一章第六十一條：“對(duì)超過(guò)核定的載畜量放牧的”又作出處罰規(guī)定。這兩條存在邏輯錯(cuò)誤，經(jīng)過(guò)常委會(huì)委員再次審議，認(rèn)為，超載過(guò)牧在我省普遍存在，在保護(hù)草原的同時(shí)，還需保護(hù)農(nóng)牧民的利益。

??? 立法面對(duì)面

??? 姚湘成副主任：以草定畜要以年底存欄數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算，草畜平衡的核定要以牧委會(huì)為單位每年核定一次，這樣有利于從實(shí)際出發(fā)，維護(hù)農(nóng)牧民群眾的利益。同時(shí)，要解決好推行以草定畜過(guò)程中牧民減畜后生活困難的補(bǔ)償問(wèn)題。 #p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

??? 王貴如委員：辦法草案對(duì)實(shí)行草畜平衡作了規(guī)定，但草畜不平衡問(wèn)題產(chǎn)生的原因比較復(fù)雜，應(yīng)慎重對(duì)待。要處理好保護(hù)生態(tài)和維護(hù)農(nóng)牧民利益的關(guān)系，在充分考慮農(nóng)牧業(yè)發(fā)展需求的前提下采取措施，解決超載過(guò)牧問(wèn)題。

??? 劉長(zhǎng)安委員：超載放牧問(wèn)題是普遍現(xiàn)象，條例應(yīng)對(duì)此多做引導(dǎo)教育，倡導(dǎo)科學(xué)養(yǎng)畜，對(duì)此宜作原則性規(guī)定。建議在法律責(zé)任一章中，做出對(duì)應(yīng)的處罰規(guī)定。

??? 黃健國(guó)委員：建議在第十條或第二十九條中，增加“將承包的草原作為畜牧業(yè)生產(chǎn)的，不得超載過(guò)牧”的內(nèi)容，并調(diào)整第二十九條中“逐步實(shí)現(xiàn)草畜平衡”的規(guī)定。

??? 草原保護(hù)與農(nóng)牧民脫貧致富

??? 如何在法規(guī)中既保護(hù)草原，又要切實(shí)保護(hù)農(nóng)牧民群眾的利益？在辦法草案的制定中，按照《中華人民共和國(guó)草原法》的精神，基本遵循了5條原則：一是權(quán)責(zé)利相結(jié)合，處理好國(guó)家、各級(jí)政府、牧民以及草原生態(tài)之間的利益關(guān)系；二是正確處理畜牧業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的關(guān)系，把草原保護(hù)、建設(shè)放在首位；三是加強(qiáng)對(duì)草原利用的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理，完善草原家庭承包制；四是運(yùn)用法律手段，引導(dǎo)、鼓勵(lì)農(nóng)牧民切實(shí)保護(hù)和建設(shè)好草原，把草原保護(hù)、建設(shè)與農(nóng)牧民脫貧致富結(jié)合起來(lái)；五是強(qiáng)化監(jiān)督檢查，完善法律責(zé)任，加大對(duì)違法行為的處罰力度。

??? 立法面對(duì)面

??? 部分常委會(huì)組成人員認(rèn)為：在《辦法(草案)》第四章中增加各級(jí)政府在草原禁牧、休牧、輪牧區(qū)，對(duì)實(shí)行草畜平衡的農(nóng)牧民給予飼料和資金補(bǔ)助的內(nèi)容。

??? 殷彥委員：目前我省草場(chǎng)沙化、退化現(xiàn)象嚴(yán)重，超載放牧的問(wèn)題突出，為了保護(hù)、建設(shè)和合理利用草原，依據(jù)草原法的規(guī)定，制定實(shí)施辦法很有必要?！掇k法(草案)》應(yīng)針對(duì)我省草場(chǎng)生態(tài)環(huán)境脆弱、管理水平較低的實(shí)際情況，在規(guī)定管理措施方面適當(dāng)放寬，多給牧民群眾一些自主權(quán)，多做一些引導(dǎo)性、禁止性規(guī)定，不能簡(jiǎn)單地用規(guī)定罰款處罰的辦法解決超載放牧問(wèn)題。

??? 管雷副主任：《辦法(草案)》中對(duì)草原超載放牧的處罰規(guī)定，近期內(nèi)能否真正得以執(zhí)行，應(yīng)充分考慮。如近期執(zhí)行不了或執(zhí)行比較困難，建議不要寫入辦法中。

??? 伍國(guó)成委員：第六十四條對(duì)超過(guò)核定的載畜量放牧的行為作了處罰規(guī)定。載畜量如何核定？計(jì)算方法要科學(xué)合理，建議以一年末的存欄數(shù)來(lái)計(jì)算較為合理。針對(duì)《辦法(草案)》中多處出現(xiàn)草原行政主管部門和草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)雙重執(zhí)法主體，為避免兩個(gè)執(zhí)法主體打架現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)對(duì)兩個(gè)主體的權(quán)利和職責(zé)有所區(qū)別。

??? 史國(guó)樞委員：草案第四十七條中不應(yīng)該只對(duì)在荒漠、半荒漠等草場(chǎng)上破壞植被的行為做出規(guī)定，而應(yīng)該對(duì)草原上所有從事破壞植被的行為都做出禁止性規(guī)定。

??? 張建忠委員：我省草原保護(hù)工作中超載過(guò)牧和投入不足問(wèn)題較突出。建議利用三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程項(xiàng)目擴(kuò)大草原保護(hù)和建設(shè)的范圍。

??? 黃建國(guó)委員：保護(hù)優(yōu)先、重視建設(shè)、合理利用，應(yīng)當(dāng)是全社會(huì)遵循的共同原則，在《辦法(草案)》總則中應(yīng)單列一條準(zhǔn)確表述。草原管理一線空虛，是實(shí)施草原法實(shí)施的突出問(wèn)題。應(yīng)在總則中明確草原監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位、基本職責(zé)，賦予其行政執(zhí)法的權(quán)力。

??? 孔國(guó)柱委員：《辦法(草案)》第三十四條規(guī)定“因建設(shè)使用國(guó)有草原的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定，向草原承包經(jīng)營(yíng)者給予補(bǔ)償”，如何補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)做出具體規(guī)定。

??? 周立委員：建議在第二十三條中增加：“在條件適宜的地方，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)人工種植牧草”的內(nèi)容。

??? 草原保護(hù)科學(xué)化規(guī)范化 #p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

??? 立法，就是要加大對(duì)草原的保護(hù)。在立法中只有科學(xué)的立法、高質(zhì)量的立法，才能使草原的保護(hù)科學(xué)化、規(guī)范化。

??? 立法面對(duì)面

??? 姚湘成副主任：建議《辦法(草案)》第二章增加：“堅(jiān)持草原承包責(zé)任制50年不變”的內(nèi)容，給牧民群眾吃了定心丸，然后進(jìn)一步完善關(guān)于草原發(fā)包和承包方權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，完善承包草原的合同、發(fā)證和使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定。法規(guī)第三章增加關(guān)于基本草原的概念，然后將草原分成基本草原和退化、沙化、鹽堿化、石漠化草原等類型，并分別規(guī)定如何規(guī)劃和建設(shè)，做到結(jié)構(gòu)清晰合理。政府劃定禁牧區(qū)、休牧區(qū)之后，牧民到何處放牧、牧民的損失如何補(bǔ)償，要進(jìn)行研究，制訂出相關(guān)措施。建議在《辦法(草案)》中增加加強(qiáng)草原法及實(shí)施辦法的宣傳教育的內(nèi)容。

??? 血日布委員：《辦法(草案)》第十一條對(duì)預(yù)留機(jī)動(dòng)草場(chǎng)作了明確規(guī)定，這個(gè)規(guī)定很好，預(yù)留的機(jī)動(dòng)草場(chǎng)往往成為一些人謀取私利的空間、滋生腐敗的溫床，老百姓對(duì)此意見(jiàn)很大。建議在草案第八條第三款中對(duì)農(nóng)區(qū)草場(chǎng)做出盡量承包到戶的規(guī)定。

??? 伍國(guó)成委員：《辦法(草案)》第三十八條和第四十條都對(duì)占用草原和使用草原的行為作了限制性規(guī)定，這兩條規(guī)定涉及的草原面積標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法權(quán)限是一樣的，應(yīng)合并表述。第五十條第二款規(guī)定采集國(guó)家二級(jí)保護(hù)野生植物的應(yīng)當(dāng)向草原使用者、承包經(jīng)營(yíng)者支付草原補(bǔ)償費(fèi)等，那么使用者和承包者采集國(guó)家二級(jí)保護(hù)草原野生植物的是否也向草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)繳納草原植被恢復(fù)費(fèi)？?jī)烧叩年P(guān)系如何處理？應(yīng)斟酌?！掇k法(草案)》中多處出現(xiàn)草原行政主管部門和草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)雙重執(zhí)法主體，為避免兩個(gè)執(zhí)法主體打架現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)對(duì)兩個(gè)主體的權(quán)利和職責(zé)有所區(qū)別。在《辦法(草案)》總則中增加對(duì)村(牧)民委員會(huì)及牧業(yè)經(jīng)濟(jì)組織的要求。第三章中草原建設(shè)的規(guī)定宜再具體化一些，強(qiáng)化政府責(zé)任，明確牧業(yè)經(jīng)濟(jì)組織和牧民義務(wù)。

??? 建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

??? 我省草地野生植物資源較為豐富，冬蟲夏草、柴胡、麻黃草等名貴藥物儲(chǔ)備量較大。對(duì)于牧民而言，草原承包50年不變，牧民群眾在自己的承包草原上采挖蟲草，增加收入無(wú)可厚非。但每年蟲草采挖季節(jié)，受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，大量人員涌入草原，采挖蟲草等藥用植物的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，對(duì)草原植被的破壞顯而易見(jiàn)。雖然我省出臺(tái)了有關(guān)規(guī)定，但濫采濫挖的現(xiàn)象仍然存在。

??? 為了進(jìn)一步規(guī)范野生植物采集制度，保護(hù)野生植物資源，常委會(huì)委員在審議《辦法(草案)》時(shí)，就保護(hù)草原野生植物資源提出建議。

??? 立法面對(duì)面

??? 周立委員：我省是草原大省，《辦法(草案)》對(duì)保護(hù)和合理利用草原，推行草畜平衡作了強(qiáng)制性規(guī)定，但對(duì)限制載畜量之后如何保障牧民生計(jì)的規(guī)定明顯不足，應(yīng)按照以人為本的要求，充分考慮牧民生活的保障問(wèn)題，建立一個(gè)合理的補(bǔ)償機(jī)制，這有利于法規(guī)的執(zhí)行。

??? 程蘇委員：第三條中應(yīng)明確“逐步推行草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。

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