新聞背景

　　今年9月27日，甘肅省人大常委會通過《甘肅省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序規(guī)則(修正案)》。這個地方性法規(guī)已經(jīng)施行了6年，此次修改涉及20多條，并新增一些內(nèi)容。其中，備受關(guān)注的是《立法程序規(guī)則》第四條：“其他機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團體、公民均可以直接或通過省人民代表大會代表、各專門委員會、常務(wù)委員會工作部門向常務(wù)委員會提出立法建議項目。”

　　將公民可以提出立法建議項目寫進地方法規(guī)，這在甘肅省是首次，在全國也尚無先例。有法學(xué)專家認為，允許公民參與立法過程，包括參與論證、聽證，提出立法建議項目，或者參與起草法律文本，法律上稱之為“公民立法”。“公民立法”區(qū)別于傳統(tǒng)的立法機構(gòu)立法、委托立法以及專家立法等方式。地方法規(guī)作出如此規(guī)定，對保障公民有序的政治參與，意義是十分明顯的。

　　公民還可以參與法規(guī)草案起草

　　“公民個人不僅可以提出立法建議項目，還可以參與起草法規(guī)草案。”甘肅省人大常委會法工委主任楊興昌說。

　　這次修改通過的《立法程序規(guī)則》規(guī)定：“省人民代表大會常務(wù)委員會、省人民代表大會專門委員會對涉及本省經(jīng)濟、政治、文化和社會等方面重要立法事項，可以組織起草法規(guī)草案，也可以委托大專院校、社會團體或者公民起草。”楊興昌說：“以前，我們委托蘭州商學(xué)院、西北師范大學(xué)法學(xué)院起草了《甘肅省村務(wù)公開條例》、《甘肅省消費者權(quán)益保護條例》等地方性法規(guī)。以后，如果有合適的機會和人選，我們將委托公民起草地方性法規(guī)。”

　　《立法程序規(guī)則》還規(guī)定，在法規(guī)案審議期間，“各機關(guān)、組織和公民對法規(guī)案的意見或者建議，可以通過來訪、來函或電子郵件等方式向常務(wù)委員會法制工作委員會提出，由法制工作委員會負責(zé)收集、整理”；人大常委會會議審議法規(guī)案時，“經(jīng)主任會議決定，可以邀請全國和省人民代表大會代表、省人民代表大會常務(wù)委員會立法顧問和立法聯(lián)系點負責(zé)人列席會議，可以組織公民旁聽全體會議。”

　　同時，公民還能參與對地方性法規(guī)的修改、評估。據(jù)介紹，去年，甘肅人大在修訂《甘肅省農(nóng)業(yè)機械管理條例》時，就派了工作人員下去，找拖拉機司機問、找農(nóng)戶問，廣泛征求民意。“一些公民向我們提出了不錯的建議，我們有選擇性地吸收、采納了一部分。”楊興昌說，“在對法規(guī)實施評估時，我們也邀請公民參與，提意見和看法。”

　　“有了渠道，水才能流過來”

　　為什么要將“公民立法”寫進法規(guī)？楊興昌說，這一方面表明了人大立法機關(guān)尊重民意、聽取民意，在立法中體現(xiàn)人民的意志和人民當(dāng)家做主的權(quán)利，也體現(xiàn)了我國政治制度的優(yōu)越性；另一方面，以法規(guī)形式明確公民有提出立法建議項目的權(quán)利，并規(guī)定了參與立法的具體渠道，這將讓更多有意識、有能力的公民參與到立法過程中來，加快法制建設(shè)進程。“有了渠道，水才能流過來，民意表達才能更順暢。”

　　“公民提出立法建議項目，這是和諧社會建設(shè)的應(yīng)有之義。”參與起草《立法程序規(guī)則》修正案的蘭州理工大學(xué)法律系副教授張有亮說，“和諧社會提倡一種公民參與的精神，立法參與正是對此的一個有力詮釋。目前，一方面公民民主參與的意識不斷覺醒，另一方面信息的渠道逐漸暢通，公民參與的信息源瓶頸已經(jīng)大大緩解。”

　　其實，2000年7月1日起施行的《中華人民共和國立法法》對公民參與立法也有規(guī)定，如“列入常務(wù)委員會會議議程的重要的法律案，經(jīng)委員長會議決定，可以將法律草案公布，征求意見。各機關(guān)、組織和公民提出的意見送常務(wù)委員會工作機構(gòu)”；“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”#p#分頁標(biāo)題#e#

　　相對而言，甘肅省人大這次修改通過的《立法程序規(guī)則》又向前邁進了一步，公民參與立法渠道更通暢、保障更有力，使“公民立法”這個概念更加凸顯出來。

　　公民參與彰顯“公民意識”

　　公民有沒有參與立法的熱情？公民有沒有參與立法的能力？答案是肯定的。在民間，從來不乏關(guān)心時事、熱心公益的人。蘭州大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教師徐輝就是其中一位。當(dāng)年提出立法建議時，她還是在讀的碩士研究生，她提交的立法建議與黃河有關(guān)。

　　近年來，甘肅黃河段由于歷史欠賬多、污染物總量大、資金投入不足、老企業(yè)污染治理難度大等原因，污染較為嚴(yán)重，污水年排放量達2.12億噸。作為蘭州本地人，徐輝感到心痛。“既然可以依法治國，為什么不可以依法治水呢？”寫碩士畢業(yè)論文時，徐輝決定將方向定為“如何用法律的手段進行黃河甘肅段污染防治”。

　　恰好，當(dāng)?shù)貓蠹埧橇耸∪舜蟪Ｎ瘯骷⒎ńㄗh的通告。她眼前一亮，想嘗試一下，于是花了一個多月的時間，趕在截止日期前將一份長達70多條的《黃河甘肅段水污染防治辦法》建議稿送到了省人大常委會法工委。楊興昌說：“我們研究后覺得不錯，就將她的建議稿列入了《甘肅省人大常委會2003—2007年立法規(guī)劃》中。”一份公民的建議稿被列入立法規(guī)劃，這在甘肅省還是第一次。

　　楊興昌還舉了兩個例子。2000年，甘肅省白銀市農(nóng)業(yè)局的一位職工向法工委提出了比較系統(tǒng)的防沙治沙的建議，建議的很多內(nèi)容被吸納到甘肅省防沙治沙的地方性法規(guī)中。蘭州市的一位老人想捐獻人體器官，卻被很多醫(yī)院以無法律依據(jù)為由拒絕。他拿著一個紙片找到法工委，紙片上草草地寫滿了有關(guān)器官捐贈的立法建議。楊興昌說：“經(jīng)過完善、加工，我們也將這個建議列入了五年立法規(guī)劃中。”

　　甘肅省委政策研究室的肖光畔說，黨的十七大報告明確要堅定不移發(fā)展社會主義民主政治，還提到要加強公民意識教育。甘肅省人大修改通過的《立法程序規(guī)則》，就是對“公民意識”的彰顯。(曾華鋒 )