????《辦法》在總結二十余年來海關加工貿易監管實踐經驗基礎上，整合了現行加工貿易海關監管的有關規定，對加工貿易海關管理的基本制度、基本概念、基本內容、基本程序等做出了原則性規定，明確了海關與加工貿易企業的權利和義務，是加工貿易海關監管的最基本的管理辦法。《辦法》適應加工貿易不斷發展變化的形勢，明確了加工貿易海關監管的核心是加工貿易貨物，引入了以企業為單元的管理理念，具有較強的前瞻性。《辦法》充分考慮了與現行有關的法律、行政法規、規章的配套、銜接，具有較強的可操作性。《辦法》的頒布實施，進一步完善了加工貿易海關監管法規體系，有利于規范海關行政執法，也有利于貫徹十六屆三中全會關于促進我國加工貿易發展，引導加工貿易轉型升級的要求。

????一、制定《辦法》的必要性

????（一）我國加工貿易快速發展的需要

????1978年，我國開始發展加工貿易，以簡單的來料加工裝配為主，賺取少量的加工費（外匯），涉及行業主要是服裝、鞋帽行業，企業基本集中在珠江三角洲、閩南三角洲地區。從1996年以來，加工貿易進出口總值每年都占據了我國外貿進出口的“半壁江山”，成為我國對外貿易的重要組成部分，在擴大出口、增加就業、利用外資、促進產業結構升級和推動地方經濟發展等方面發揮了重要的積極作用。

????經過二十六年的發展，我國加工貿易發生了巨大的變化：近八萬家企業遍部全國各個省、市、自治區，外商投資企業成為加工貿易經營企業的主體，跨國集團公司開始涉足加工貿易領域，高科技、深加工、高增值已成為現代加工貿易的主要特征。

????近年來，全球經濟一體化進一步加強，現代物流、電子商務、即時生產、零庫存等新的管理理念和生產營銷方式對傳統的加工貿易產生了巨大的沖擊。海關、企業積極合作，推進加工貿易監管模式的改革，已初步形成了一套與我國國情基本適應的加工貿易海關監管制度。

????（二）海關依法行政的需要

????由于客觀的歷史原因，我國至今仍未出臺一部關于加工貿易管理的行政法規，現行的加工貿易海關監管法規體系主要由《海關法》和《中華人民共和國海關對進料加工進出口貨物管理辦法》、《中華人民共和國海關關于對外加工裝配業務的管理規定》、《中華人民共和國海關對外商投資企業進出口貨物監管和征免稅辦法》、《中華人民共和國海關關于異地加工貿易的管理辦法》、《中華人民共和國海關關于加工貿易保稅貨物跨關區深加工結轉的管理辦法》、《關于加工貿易邊角料、節余料件、殘次品、副產品和受災保稅貨物的管理辦法》、《中華人民共和國海關加工貿易單耗管理辦法》、《中華人民共和國海關對加工貿易企業實施計算機聯網監管辦法》等海關規章以及海關總署制定的規范性文件等三部分構成。從整個法規體系構成來看，加工貿易海關監管立法工作已明顯滯后于業務的發展。

????二、《辦法》的主要特點

????（一）《辦法》是加工貿易海關監管的基本辦法。

????《辦法》吸收了《中華人民共和國海關對進料加工進出口貨物管理辦法》、《中華人民共和國海關關于對外加工裝配業務的管理規定》、《中華人民共和國海關對外商投資企業進出口貨物監管和征免稅辦法》等海關規章中關于加工貿易海關監管的有關內容，對加工貿易業務進行了系統、全面的規定，涉及加工貿易備案、變更（包括展期）、貨物進出口和加工、料件退換、外發加工、余料結轉、深加工結轉、核銷等基本業務環節，是迄今為止關于加工貿易海關監管最為系統、最為完善的海關規章。#p#分頁標題#e#

????（二）《辦法》體現了較好的原則性和可操作性。

????《辦法》在保持現行加工貿易管理基本政策穩定和延續的基礎上，系統闡述了加工貿易、加工貿易貨物、海關核查、核銷等一系列基本概念，規范描述了加工貿易海關監管的基本制度和基本程序等原則性內容，明確了海關與加工貿易企業的基本權利和義務。

????在強調原則性的同時，《辦法》較好地解決了可操作性的問題。《辦法》總結了海關監管的實踐經驗，本著既利于海關監管，又便于企業操作的精神，整合、規范了加工貿易海關的監管規定和措施。

????（三）《辦法》注重與其他有關法律、行政法規、規章的銜接。

????加工貿易監管是一個復雜的系統工程，涉及諸多的法律、行政法規、規章，因此，《辦法》對已有單獨管理規定（以海關總署令形式發布的）的具體業務不再重復。

????（四）適應了現代加工貿易業務發展的需要。

????《辦法》突破了傳統的思維，明確了海關監管的是加工貿易貨物，而不是加工貿易合同。加工貿易手冊，包括紙制登記手冊和計算機電子帳冊都只是海關監管的載體。允許貨物在加工貿易企業、保稅倉庫（出口監管倉庫）、海關特殊監管區域之間流動，同時對深加工結轉、余料結轉等形式進出口也做出了規定。

????風險管理、擔保制度、產業準入機制等現代管理理念在《辦法》中也得到了不同程度的體現。

????三、《辦法》主要內容介紹

????（一）關于標題

????在現行的加工貿易管理體制中，各省級商務（原外經貿）主管部門是加工貿易的管理、審批機關，海關負責監管加工貿易貨物。因此，《辦法》定名《中華人民共和國海關對加工貿易貨物監管辦法》，明確了海關監管的職責和對象。各章標題也同樣突出了海關對加工貿易貨物的監管，其中第二章為“加工貿易貨物備案”、第三章為“加工貿易貨物進出口、加工”、第四章為“加工貿易貨物核銷”。

????（二）關于加工貿易和加工貿易貨物

????2000年修改的《海關法》第33條規定，加工貿易貨物包括保稅貨物和先征后退貨物。

????《辦法》明確提出了“加工貿易”和“加工貿易貨物”的概念，這在海關加工貿易監管法規體系中尚屬首次。《辦法》第5條分別對保稅和先征后退兩種進口稅收管理制度進行了規定。按《海關法》規定，企業經海關許可后可以對海關監管貨物進行抵押、質押、留置等處置。考慮到加工貿易貨物與其他海關監管貨物不同，一旦發生抵押、質押、留置等情形，企業將失去對該批貨物進行自主處置的能力，加工貿易合同將無法得到履行，海關監管受到影響，國家稅收存在流失風險。因此，在《辦法》第7條規定，“加工貿易貨物不得抵押、質押、留置。”

????（三）關于加工貿易擔保制度

????目前，我國加工貿易管理實行保稅監管制度。從1995年開始，海關根據國務院規定，對加工貿易實行銀行保證金臺帳管理制度，有效地保障了國家稅收（關稅），但仍需進一步完善。

????《海關法》對海關要求企業提交擔保的范圍、方式已有原則性規定（第29、33、59、66條），因此，《辦法》第6條規定海關對加工貿易實行擔保制度，在第12、15、16條具體規定了擔保適用的有關情形，第39條規定了擔保的解除條件。

????（四）關于海關核查

????核查是加工貿易海關監管的手段，因此，《辦法》第8條明確了海關“核查”的法律地位，保留了海關對企業進行勘驗、核查的權力，規定海關根據監管需要，可以對企業進行核查，企業應當予以配合。#p#分頁標題#e#

????（五）關于企業管理

????加工貿易海關監管與企業管理密切聯系，《加工貿易和保稅監管改革指導方案》明確提出了：“將管理的著眼點從‘由物及人’轉到‘由人及物’，關注的重點從貨物轉到企業與貨物并重，建立健全‘四管’機制，重點放在企業自管”。《辦法》在這方面也做出了原則性規定，要求加工貿易企業須經海關注冊登記（第3條），按規定設置并向海關報送有關帳簿、報表和其他單證（第9條），為加工貿易監管模式改革提供了法律支持。

????（六）關于加工貿易貨物的進出口途徑和報關單證

????《辦法》總結了海關監管的實踐經驗，根據國家有關政策規定，第19條中列舉了加工貿易貨物的進、出口途徑，在第20條中規定企業申報加工貿易貨物進出口時應填制相應的加工貿易貨物進出口專用報關單，在第31條規定企業報核時須向海關提交加工貿易貨物進出口專用報關單。

????（七）關于外發加工

????《辦法》對外發加工做了較為具體的規定（第23、24、25、26條），對外發加工的審批和管理做了原則性的規定，明確了海關和企業在外發加工業務中的權利義務。

????（八）關于海關作業時限和程序

????《行政許可法》將于2004年7月1日起實行，該法是規范國家行政機關的行政行為的基本法律。根據《行政許可法》的有關規定，《辦法》對海關的具體行政行為的時限和程序進行了嚴格的限定，并要求海關不受理企業申請事項的，包括申請備案、外發加工、報核加工貿易手冊等，應予以書面告知企業。

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