一九五二年七月二十五日政務院第一百四十六次政務會議通過　一九五二年八月六日發布

　　帝國主義長期的侵略與國民黨長期的反動統治，在中國社會上造成了嚴重的失業現象，并且把大量的失業人員遺留給人民的新中國。三年以來，人民政府在解決勞動就業問題上，在救濟一時難以就業而又生活困難的失業人員上，做了不少工作，也有了顯著成績。首先，對國民黨反動統治崩潰時所有舊公教人員，人民政府在接管時采取了全部包下來的政策。反動統治遺留下來的大批失業工人和失業知識分子，由于三年來經濟的恢復和發展與各項建設工作的展開，絕大部分業已重新就業。截至一九五一年十二月為止，失業工人重新就業者已達一百二十余萬人，其中國營工礦企業新吸收的職工約六十萬人。失業知識分子，解放以來，經過各種訓練招聘以及個別安置而參加各種工作者，約有一百萬人。在農村中，由于已有四萬萬以上農業人口的地區完成了土地改革，農村中的無業游民、還鄉生產的舊軍官以及從來不從事生產的地主也和農民一樣分得一份土地，從事勞動生產。現在無論在城市或在農村，勞動就業的人數較之歷史上的任何時期都多得多，有勞動力而不勞動的人和沒有就業機會的人較之歷史上的任何時期都大大減少了。

　　但是，還有一部分舊社會遺留下來的失業知識分子和舊軍官、舊官吏，由于自身未經改造，或者缺乏專門的知識和技能，在國家各項建設和各方面工作還未大量發展起來以前，就業問題尚不能完全解決。同時，由于社會經濟三年來不斷地進行改組，在新民主主義道路上向前邁進，許多非生產的不利于國計民生的行業和專靠偷工減料、投機倒把來發財的行業逐漸被淘汰，過去專供地主官僚買辦腐化享樂奢侈消費的行業日趨沒落，這就必然發生新的失業半失業的現象。工礦交通企業經過生產改革與勞動組織的改進、先進生產方法的推廣等，勞動效率合理地提高了，企業中原有的職工就有了剩余。此外，城市中廣大的家庭婦女（其中有許多是具有相當文化程度的知識婦女），有的過去在舊社會受到歧視而找不到職業，現在要求就業；有的過去是靠丈夫生活而不想找職業，解放三年來思想起了變化，也要求就業。她們是城市里相當大的一批剩余勞動力。在農村中因已耕的土地不足，農村勞動力過去就有剩余。土地改革后，人人有地種、有飯吃了，但已耕土地不足的情況基本并未改變，勞動力仍有大量剩余，加以互助合作運動的開展與目前條件下可能的農具改良，如不在農業、副業、林業、畜牧業、手工業等方面積極設法，農村勞動力的剩余將更加多，農村中的剩余勞動力目前是在無組織無計劃地盲目地向城市流動著，這也增加了城市中的失業半失業現象。但我們必須認清城市中伴隨著經濟改組而來的新的失業半失業問題及因生產改革、社會改革、土地改革、組織起來而顯現出來的城鄉剩余勞動力，是前進中不可避免的一時的困難，這與反動統治下的失業問題本質上是完全不同的。

　　城市各種失業人員的就業問題和城鄉大量剩余勞動力之充分應用的問題，是在大規模的國家建設中必須解決的問題，在生產向前發展的前提下也是完全可以逐步得到解決的。中央人民政府政務院為了迎接即將開始的大規模的國家建設，全面解決各種失業人員的就業問題，逐步消滅失業半失業現象，有計劃地把城鄉大量的剩余勞動力充分應用到生產事業及其他社會事業中來，并進而逐步做到統一調配勞動力，特于七月召開了勞動就業問題的專門會議。茲將會議討論研究的結果，綜合起來，做如下的規定：

　　（一）一切公私企業，均應遵守共同綱領和人民政府的政策法令，積極發展生產和營業。在國家即將開始的大規模經濟建設中，一切適合國家和人民需要的公私企業都是有前途的。某些企業即令一時發生困難，也應從積極發展生產和營業中來克服本身的困難，不得從解雇職工上想辦法，以保障職工利益，避免增加失業。解雇職工必須按工會法及其他有關法令的規定辦理。

　　一切公私企業，對于因實行生產改革、合理地提高了勞動效率而多余出來的職工，均應采取包下來的政策，仍由原企業單位發給原工資（計入企業成本之內），不得解雇。并應利用這種條件，進行分批輪訓，提高他們的業務技術與政治文化水平，以備本企業擴大時使用或聽候國家統一調配。這對鼓勵職工創造發明和提出合理化建議的積極性也是有好處的。

　　某些私營企業因經濟改組關系，本行業確無前途必須轉業者，原則上應該是勞動隨資本同時轉業。如果轉業申請和計劃開設的新業已得工商管理部門核準，又經過勞資雙方協商，根據新業的計劃和現有職工的條件擬出職工隨資本轉移的方案后，仍有一部分確實無法在新業中安置的職工，資方可按照工會法及其他有關法令的規定向勞動部門申請解雇，經勞動部門批準后，得依法解雇。

　　某些私營企業確屬虧本過甚，無力繼續經營，經勞資協商后，仍無法開展業務，必須緊縮營業或歇業時，歇業應經工商管理部門批準，解雇一部或全部職工亦應經勞動部門批準；如將來再擴大營業或復業時，應優先使原職工復工。

　　勞動部門應根據目前情況，照顧勞資雙方利益，慎重處理解雇問題。對于合情合理的解雇申請應予批準；對于假借口實，企圖解雇職工，或未經批準歇業，擅自停工、停薪、停伙者，均應堅決制止。

　　工商管理部門為了穩定經濟情況，減少失業現象，對于歇業、轉業的申請固應慎重處理，對于開業的申請亦應注意掌握，確實了解申請者的資金情形、開業理由和業務計劃等，以避免盲目開業、盲目歇業，結果造成失業的現象。為正確處理這些問題，大中城市的工商管理部門得設一咨詢性質的委員會，邀請勞動部門、工會、工商業聯合會及其他有關機關、團體參加。

　　為保障職工健康，提高勞動生產率，并擴大就業面，應有計劃有步驟地堅決貫徹八小時至十小時工作制，一切較大的公私營工礦交通運輸企業均應盡可能實行八小時工作制。凡屬有原料，有銷路，技術條件許可者，可將現行的每日一班制或兩班制改為每日兩班制或三班制。大中城市和工礦區的國營商店、合作社也應盡可能實行八小時工作制。有害健康的工作，每日工作時間還應低于八小時。一切公私企業的加班加點，均應受嚴格的限制。

　　對于失業工人，應普遍予以登記，并分別介紹就業或予以轉業訓練。對于不能即時就業或參加轉業訓練的失業工人，生活確實困難者，應采用“以工代賑”、“移民開墾”、“生產自救”等方法予以安置，或予以臨時救濟或長期救濟。

　　對于失業的和在業的職工家屬中之勞動婦女及其他家庭勞動婦女，應盡可能根據原料和銷路的條件，組織她們替工廠加工或進行其他手工業生產，并依據需要和可能吸收她們參加其他工作。

　　（二）在知識分子問題上，基本情況是知識分子太少，不能適應國家大規模建設的需要。但是，目前在社會上卻有一批失業知識分子，其中絕大部分是沒有專門學識和技能的，這正是舊中國殖民地化的經濟和舊的教育制度所造成的。他們的思想進步較慢，有些人開始有些覺悟，有些人還比較落后，還有些人政治歷史情況確實比較復雜。他們大部是中年人，家庭拖累較多，一般不愿到農村，更不愿到邊遠地區工作，有些人如果到外地工作，家庭也確有困難。這一切都是他們未能早日獲得就業機會的原因。其中也有一部分人，過去由于種種原因從來未參加過任何職業，家庭知識婦女在其中占很大比重。另一方面，過去某些企業和機關只愿意接受青年學生干部，而對吸收這些失業知識分子參加工作也有顧慮。現在必須打破這種顧慮，從實際出發，從全局出發，對現有失業知識分子采取廣泛吸收、教育、改造、使用的方針；否則不能適應即將開始的大規模國家建設的迫切需要。特別是教育、衛生、貿易、合作等部門必須注意吸收這些失業知識分子，訓練改造他們，使用他們，并在工作中繼續改造他們；同時失業知識分子本身也應當認識自己思想上的缺點，努力改造自己。對一般歷史上多少有些問題的人，只要他們忠誠老實地交代清楚，仍應采取教育、改造、使用的方針。對失業知識分子中少數可以投考高等學校或中等專業學校者，可以幫助他們投考，繼續深造，以適應國家建設進一步發展的需要。

　　失業知識分子中還有一批具有相當學識、在地方上有相當聲望的人士，但因年老體弱，不能擔任辛勞工作者，應采取適當辦法，吸收他們參加適當工作，予以照顧。對一般年老力衰，完全失去工作能力生活確實困難的失業知識分子，亦應給以適當的救濟。

　　對于現在要求出來工作的知識分子出身的家庭婦女，還應特別照顧到她們大部分有家庭事務的拖累，逐步地有組織有計劃地采取適當辦法，吸收她們參加工作，譬如要她們半日工作或每天工作幾小時，而給予一定的生活補助。這也是兩利的辦法。

　　（三）國民黨反動統治遺留在社會上的一大批舊軍官、舊官吏，過去一般是反動統治的支持者，雖然有的人至今對人民政府尚存有對立情緒，但多數人在三年來人民偉大勝利的感召之下，已表示靠攏人民，愿意立功贖罪。

　　舊軍官、舊官吏中，大部分已還鄉生產，在土地改革中分得了土地，從事農業勞動。他們還鄉以后，一部分為當地群眾所不滿者，農民群眾曾對他們加以管制監督，這是很自然的，也是正確的和必要的。不過，只要他們確實好好勞動生產或從事其他正當職業，遵守政府法令，沒有任何反動行為，自當地解放之日起已滿三年者，就應該經鄉人民代表大會通過，縣人民政府批準，改變他們舊軍官、舊官吏的成份，按其所從事的勞動或職業的性質另訂新的成份（兼地主成份者，自應按關于地主改變成份的規定處理）。流散在城市中的舊軍官、舊官吏，有的生活有辦法，有的已找到職業，但也有些人從事不正當的經營，還有一些人確實生活很困難。對后兩種人，應該予以登記，采取教育、改造、使用的方針，有計劃地分期分批地予以訓練，改造他們，幫助他們轉業，使他們從勞動中、工作中繼續改造。同樣，舊軍官、舊官吏也應當努力改造自己，交代清楚自己的歷史。凡政治歷史問題不大且已真誠交代者，仍應采取教育、改造、使用的方針。少數高級舊軍官、舊官吏，無法參加訓練轉業，而生活確實困難者，如果過去沒有顯著劣跡，民憤不大，在處理時亦應適當予以照顧。

　　此外，在舊軍官、舊官吏中還有一些人曾經參加過辛亥革命、北伐戰爭、抗日戰爭和起義后資遣還鄉的，如果他們在歷史上并無顯著劣跡，處理時應優予照顧。

　　（四）農村中大量的剩余勞動力不同于城市的失業半失業人員。他們是有飯吃有地種的。但他們有大量的潛在的勞動力沒有發揮出來，應該積極設法使之發揮到生產上來。同時已耕的土地不足，在目前的技術條件下就不夠種，進一步向前發展，定會產生更多的剩余勞動力。這是一個最根本的問題。因此，從根本打算，必須有計劃有步驟地向東北、西北和西南地區移民，在不破壞水土保持及不妨害畜牧業發展的條件下，進行墾荒，擴大耕地面積。大量發展小型水利，變旱地為水地，改良種子，改良耕作技術，提高精耕細作，提高單位面積產量。在人口密集的地區，也還有大量的廢棄土地，如沙地、堿地、紅土地等，經驗證明是可以利用的，應組織農村剩余勞動力把這些廢棄土地墾植起來。整修土地，改良土壤以及湖泊的蓄洪墾植與山地的水土保持工作等，亦應有計劃地進行。

　　此外，有計劃地發展有銷路的副業、手工業和農副產品的初步加工、植樹造林、養魚捕魚、疏浚河道、修筑道路以及建設大型水利工程等，都是可以容納大批剩余勞動力的，各主管部門應訂出計劃，因地制宜，逐步推行。尤其是合作總社，對既有利于國內銷售又有利于出口的手工業品，應盡可能組織手工業生產合作社加以推廣。

　　必須積極開展組織起來，進行互助合作運動。在組織起來的基礎上，移民墾荒、整修土地、進行小型水利等項工作，將更便于推行。

　　城市與工業的發展，國家各方面建設的發展，將要從農村吸收整批的勞動力，但這一工作必須是有計劃有步驟的進行，而且在短時期內不可能大量吸收。故必須大力說服農民，以克服農民盲目地向城市流動的情緒。

　　（五）對散居在城市的少數民族居民的失業問題，目前主要是回民的失業半失業問題，必須切實注意幫助解決。他們由于風俗習慣與漢族不同，就業范圍狹小，必須設法給以寬廣的就業轉業的機會，除零散地幫助他們就業外，最好是有計劃地成批地吸收到工礦企業中去，并應極力尊重他們的風俗習慣。

　　（六）對歸國的難僑和貧苦僑民，必須有妥善的安置。僑務工作機關和當地民政機關對此應切實注意。必須充分利用一切機會，幫助他們找到職業，或者安置生產，切勿使他們失業、失學，流離失所。其中一部分無勞動力、貧苦無依、生活困難者，必須切實予以救濟。

　　（七）社會上還有一批喪失勞動力貧苦無依的老弱殘廢和流浪兒童，應有計劃地收容教養或分別予以救濟。其中有部分尚可從事輕勞動者，亦可組織他們生產，補助生活。至對于有勞動力的游民乞丐，則應強迫勞動，條件可能時最好是集中收容，勞動改造。

　　（八）城市中的一切失業人員，應統一辦理登記。凡原在公私工商企業、交通、運輸事業、手工作坊及機關、團體、學校中從事體力或腦力勞動的工人、職員以及無固定雇主的建筑工人、搬運工人，于失業后尚無固定職業者，季節性工人其行業已經衰落無法找到工作者，具有初中以上文化程度的知識分子而失業者，已停工歇業的獨立生產者、行商攤販、資方代理人及小工商業主，現確無其他收入，生活困難，要求就業從事雇傭勞動者，以及現在尚無職業的舊軍官、舊官吏，生活困難，要求就業者，均一律進行登記。

　　登記以后，根據不同情況，分別處理。一般應有計劃地分批分期地予以訓練，然后根據國家建設發展的需要與他們本人的條件，逐步解決他們的職業問題。為切合工作的需要，政治訓練、就業訓練和轉業訓練，一般均應由用人部門辦理。失業人員登記以后，生活確屬困難者，應適當予以救濟。

　　為統一解決勞動就業問題，進而逐步做到統一調配勞動力，中央、大行政區、省和大城市均應設立勞動就業委員會，并須建立有專人負責的辦事機構，指導勞動部門及其他有關部門辦理對一切失業人員的登記處理事宜。省轄市視工作需要，報經省人民政府批準后，亦得設立勞動就業委員會。

　　總之，處理城市的失業半失業人員的就業問題，處理城鄉巨量剩余勞動力的問題，必須根據國家建設的需要，從全局設想、從實際出發、從長遠打算著眼、從當前要辦能辦的事著手，才能逐步做到消滅失業，并有計劃地使城鄉剩余勞動力能以充分發揮其潛在的勞動能力，為國家為社會創造更多的財富，促進國家的經濟建設及其他各項建設的更加向前發展。