第三章 行政復議申請

　　第九條 公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請;但是法律規定的申請期限超過六十日的除外。

　　因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續計算。

　　【釋義】 本條是關于復議申請期限的規定。

　　行政復議的一個重要特征就是要依法進行，有法定的程序。行政復議申請，是指復議申請人認為行政主體的具體行政行為違法，在法定期限內要求行政復議機關撤銷或者變更該具體行政行為，以保護自己的合法權益的行為。行政復議申請是行政復議程序的啟動，沒有復議申請人的申請，行政復議機關不能主動進行復議。本條是對行政管理相對人對行政機關作出的具體行政行為不服申請復議的期限作出的規定。關于復議申請的期限問題，國務院制定的行政復議條例曾規定：“公民、法人或者其他組織向有管轄權的行政機關申請復議，應當在知道該具體行政行為之日起十五日內提出，法律、法規另有規定的除外。因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定申請期限的，在障礙消除后的十日內，可以申請延長期限，是否準許，由有管轄權的行政機關決定?！边@次制定行政復議法，對條例關于復議申請期限的規定作了調整，一是適當延長了申請復議的期限，將公民、法人或者其他組織提出行政復議申請的期限由知道情況之日起“十五日內”，改為了“六十日內”;二是對因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，規定了申請期限可以自障礙消除之日起自動順延，取消了延長期限需要向有管轄權的行政機關申請的規定。這兩項內容是根據十多年來我國行政復議實踐作出的修改。

　　本條第一款規定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請;但是法律規定的申請期限超過六十日的除外。為什么規定申請復議的期限為“六十日”，主要考慮是，第一，從當前復議實踐看，隨著計劃經濟向市場經濟的轉變，行政管理也日趨多樣化，內容也更加復雜，滲透到了社會生活的各個方面。公民、法人或者其他社會組織與行政管理機關在具體行政行為問題上產生爭議是不可避免的。但對于一個老百姓來說認為自己受到了侵害，往往不知道采取什么補救措施，知道了救濟途徑又很難在短時間內找出確鑿的理由和依據提出復議申請或者提起行政訴訟以維護自己的合法權益，一般是需要一定的時間進行了解或者尋求法律上的幫助。因此，為了更有利于保護公民、法人或者其他組織的合法權益，使那些準備申請行政復議的行政管理相對人不致于因為時間太緊而喪失了申請行政復議的權利，本條將申請復議的期限適當延長，明確規定為“六十日”;第二，本法第七條規定，公民、法人或者組織認為行政機關的具體行政行為所依據的規定不合法，對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請，首次將對抽象行政行為的審查納入了行政復議的范圍，行政管理相對人如果要根據這一規定提出附帶審查抽象行政行為的復議申請，難度會更大，很多都需要有律師或者有關法律專家的幫助，規定“六十日”，是適應擴大了的行政復議范圍的需要;第三，從其他國家和地區關于行政復議申請期限的規定看，一般也超過了十五日，大多規定為三十日或者六十日，如：日本規定為六十日，韓國和我國臺灣地區規定為三十日;第四，從現有的一些單行法律關于行政復議申請期限的規定看，有些也超過了“十五日”，如：《中華人民共和國稅收征收管理法》第五十六條規定：“納稅人、義務人、納稅擔保人同稅務機關在納稅上發生爭議時，必須先依照法律、行政法規的規定繳納或者解繳稅款及滯納金，然后可以在收到稅務機關填發的繳款憑證之日起六十日內向上一級稅務機關申請復議。上一級稅務機關應當自收到復議申請之日起六十日內作出復議決定。對復議決定不服的，可以在接到復議決定書之日起十五日內向人民法院起訴。”考慮當前各單行法律對行政機關作出的各類具體行政行為不服申請行政復議期限的不同規定，適當地延長了申請期限的規定，使各單項法律關于復議申請期限的規定基本上都納入了行政復議法的規定范圍，有利于行政復議期限的基本統一。#p#分頁標題#e#

　　但需要注意的是，復議法實施以后，單行法律規定的復議申請期限少于“六十日”的，應當依照復議法修改延長到“六十日”，如果單行法律尚來不及修改的，具體復議工作中也應當依照行政復議法的規定執行。因為本法第四十二條規定：“本法施行前公布的法律有關行政復議的規定與本法的規定不一致的，以本法的規定為準?！贝送?，本條還規定“法律規定的申請期限超過六十日的除外”，這為個別特殊的行政管理領域需要延長復議申請期限提供了法律依據。

　　關于申請行政復議期限的計算問題，根據本條的規定，要從公民、法人或者其他組織知道具體行政行為之日起計算。也就是行政管理相對人通過法定途徑，得以了解具體行政行為已經作出并知曉其內容的時間。在實踐中，知道具體行政行為之日主要通過三種途徑：一是當場作出的具體行政行為，在行政機關作出具體行政行為的決定書上會注明日期，這個日期就是管理相對人知道具體行政行為之日;二是送達的具體行政行為決定書，送達日期就是管理相對人知道具體行政行為之日;三是具體行政行為決定無法送達，通過公告作出，公告中所注明的日期或者公告日，就是管理相對人知道具體行政行為之日。當然如果出現特殊情況，無法準確判斷公民、法人或者其他組織知道具體行政行為的準確時間，難以認定管理相對人提出行政復議是否已超過了法定申請日，在這種情況下，就要由行政復議機關經過調查了解根據相關情況依法確定。

　　本條第二款規定，因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續計算。這是對發生了法定的意外情況復議申請期限可以延期的規定。根據本款的規定，可以適當延期的情況有兩類：一是因不可抗力的發生耽誤了法定申請期限，關于不可抗力，我國民法通則第一百五十三條有明確的規定：是指不能預見、不能避免并不能克服的客觀情況。如地震、水災、戰爭等;二是其他一些正當理由耽誤了法定申請期限的，如法人處于合并或者改組階段，復議申請人病重等。根據本款的規定出現上述兩種情況耽誤了法定申請期限，申請期限自障礙消除之日起繼續計算。這里講的繼續計算是指把因不可抗力或者其他正當理由而耽誤的期限補足，如，法定申請期限為六十日，而在期限開始的第二十一天發生了某種障礙，申請人在這一障礙消除后，還有四十天的申請復議期限。也就是說在不可抗力或者其他正當理由出現時，申請復議期限處于中止狀態，因此當這些障礙消除后，申請復議期限繼續計算，注意這里不是重新計算。此外，本款的規定取消了行政復議條例關于延長期限需要申請批準的程序，規定障礙消除后期限繼續計算。這一規定有利于提高行政復議工作的效率，有利于保護公民、法人和其他組織的合法權益，可以有效地避免個別行政機關借期限問題限制管理相對人依法行使復議權利的情況，當然對于是否屬于因不可抗力或者其他正當理由耽誤了復議申請期限，行政復議機關在審查行政復議申請時還是可以一并審查的，對于確實超過法定期限又不符合本款規定的，復議機關有權力不予受理。

　　第十條 依照本法申請行政復議的公民、法人或者其他組織是申請人。

　　有權申請行政復議的公民死亡的，其近親屬可以申請行政復議。有權申請行政復議的公民為無民事行為能力人或者限制民事行為能力人的，其法定代理人可以代為申請行政復議。有權申請行政復議的法人或者其他組織終止的，承受其權利的法人或者其他組織可以申請行政復議。

　　同申請行政復議的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人參加行政復議。

　　公民、法人或者其他組織對行政機關的具體行政行為不服申請行政復議的，作出具體行政行為的行政機關是被申請人。

　　申請人、第三人可以委托代理人代為參加行政復議。#p#分頁標題#e#

　　【釋義】 本條是關于復議申請人、第三人和被申請人的規定。

　　行政復議是指公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，依法向行政機關提出行政復議申請，行政機關受理行政復議申請、作出行政復議決定的活動。進行行政復議首先要具備以下幾個條件：一是申請人是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織;二是有明確的被申請人;三是有具體的復議請求和事實依據;四是屬于申請復議范圍;五是屬于受理機關管轄;六是法律、法規規定的其他條件。本條對復議申請人、復議申請代理人、第三人、被申請人等作出了規定。

　　本條第一款對復議申請人作出了規定。復議申請人是指向行政機關提起行政復議申請的公民、法人或者其他組織。依照本法的規定，申請人應當具備以下幾個條件：一是認為具體行政行為侵犯了自己的合法權益，當然這里只是申請人自己“認為”就可以，事實上這種“認為”可能有對有錯，但不影響其申請行政復議的權利。二是依法向復議機關提出復議申請。三是對于公民來說，通常情況下申請人大多是有權申請行政復議公民本人，由自己提出復議申請，但有兩種情況下有權申請行政復議的公民本人不能親自提出復議申請，第一種是該公民是無行為能力人或者是限制行為能力人，不能自己申請行政復議，必須由法定代理人代為申請，需要注意的是這里的申請人仍是無行為能力或者限制行為能力的有權申請行政復議的公民;第二種是有權申請行政復議的公民死亡，其近親屬申請復議，由于該公民已經死亡，其近親屬就是申請人。四是對于法人或者其他組織來說，申請行政復議的多是法定代表人，當然也可以委托代理人提出復議申請。

　　本條第二款對幾種特殊情況下的復議申請問題作出了進一步明確的規定。大致包括三個層次的內容：第一層內容是規定了有權申請行政復議的公民死亡的，其近親屬可以申請行政復議;這里主要解決的是復議申請人資格的繼承問題，也就是說，有權申請行政復議的公民由于死亡而無能力再進行復議申請，其合法權益是否還給予保障，依照本法的規定該公民的近親屬，包括：配偶、父母、成年子女、兄弟姐妹等有權以自己的名義申請行政復議，從而維護有權申請復議公民和本人的合法權益，由于法律賦予了近親屬這種復議申請的繼承權，在這里近親屬申請復議其地位應當等同于申請人，而不是法定代理人。第二層內容是規定了有權申請行政復議的公民為無民事行為能力人或者限制民事行為能力人的，其法定代理人可以代為申請行政復議;這里主要解決的是有權申請行政復議的公民行為能力欠缺，如何申請行政復議問題。根據我國民法通則的規定：不滿十周歲的未成年人和不能辨認自己行為的精神病人，是無行為能力人;十周歲以上的未成年人和不能完全辨認自己行為的精神病人，是限制行為能力人。依照本法的規定，這兩種人申請行政復議，要由其法定代理人代為申請。根據民法通則的規定，無行為能力人和限制行為能力人的法定代理人是其監護人，主要包括：未成年人的父母，如果父母已經死亡或者沒有監護能力，其祖父母、外祖父母、兄、姐等;精神病人的配偶、父母、成年子女以及其他近親屬等。作為有權申請行政復議公民的法定代理人，在提出復議申請和參與復議過程中，有權依法行使代理權，同時承擔相應的代理義務，在這里，有權申請行政復議的公民雖是無行為能力人或者是限制行為能力人，其行為能力欠缺，但仍具有權利能力，在復議過程中，該公民仍然是復議申請人。第三層內容是有權申請行政復議的法人或者其他組織終止的，承受其權利的法人或者其他組織可以申請行政復議。這里主要解決的是申請人資格變更問題。這種情況大致有兩類，一是有權申請行政復議的法人或者其他組織分立，一是有權申請行政復議的法人或者其他組織合并。在當前市場經濟的條件下，這兩種情況都會是經常發生的。對于合并成為一個新的法人或者組織的，這個新法人或者組織對合并前法人或者組織的權利和義務有合法的繼承權，復議申請權也可以繼承，新法人或者組織有權對行政機關作出的侵犯原法人合法權益的具體行政行為以自己的名義提起行政復議申請。但是對于分立的法人或者組織來說，就要具體問題具體分析，看原法人有權提出的行政復議問題侵犯的合法權益與分立后的哪個法人有關，這一權益就由誰繼承，如果與兩個分立的法人都有關，兩個新法人都有復議申請權。但通常是這一權益只與其中一個法人有關，那么那個法人就有權作為復議申請人以自己的名義申請行政復議，而另一個法人則無權就此事作為復議申請人申請復議。總之，本款對這三種情況的規定，是為了使有權申請行政復議的公民、法人或者其他組織申請行政復議的權利得以充分發揮，是為了保障管理相對人的合法權益，對防止和糾正違法或者不當的行政行為，保障和監督行政機關依法行使職權有著積極的作用。本款的規定充分體現了行政復議法的立法宗旨。#p#分頁標題#e#

　　本條第三款對行政復議第三人作出了規定。行政復議第三人是指，與行政復議的具體行政行為有利害關系，為維護自己的合法權益，經復議機關同意參加復議的公民、法人或者其他組織。根據本款的規定第三人要具備以下幾個要件：第一，同申請行政復議的具體行政行為有利害關系;這種利害關系可以是直接的，也可以是間接的。例如：某村民向鎮政府申請建房，虛報多報戶口，瞞報少報已有宅基地，鎮政府工作人員未認真核查，發給其建房許可證，該村民開始建房，后經縣土地管理局查明，對該村民給予行政處罰要求其退還非法占地，并處以罰款，該村民不服提起行政復議，這里鎮政府就是以第三人的名義參加復議，因為鎮政府與這一具體行政行為有直接利害關系。再如：某甲經工商局批準在一繁華地段擺攤售貨，而某乙以某甲擺攤為由，對工商局不批準其在該地段擺攤，向上一級工商局提起行政復議，這里某甲與這個不批準擺攤的具體行政行為之間，有間接的利害關系，因此，某甲也是以第三人的身份參與這個行政復議。第二，第三人參與到復議中間來，一定是在復議申請已經受理，復議活動尚未終結的時候，如果行政復議還未開始，或者已經結束，都不會再有第三人的問題。第三，符合前兩個條件，要想參加行政復議，成為第三人，還要經過復議機關的批準，這是為了一方面要保護第三人的合法權益，同時也要保護復議申請人的合法權益，防止不必要的干擾行政復議活動的情況發生。本款規定允許第三人參加行政復議，有幾個目的：一是由于第三人與申請復議的具體行政行為有利害關系，第三人的參加，可以有助于對該具體行政行為多角度的審查，有利于復議決定的準確性;二是相關問題在一個復議活動中得以解決，有利于節省人力、物力;三是有利于保障公民、法人和其他組織的合法權益，維護行政行為的公正、合理。無論是復議申請人、還是第三人經過行政復議審查后，合法權益會受到保護，違法行為得以糾正，從而保障行政管理有效的實施。

　　本條第四款規定，公民、法人或者其他組織對行政機關的具體行政行為不服申請行政復議的，作出具體行政行為的行政機關是被申請人。具體的說，被申請人是指申請人認為侵犯了其合法權益，復議機關通知其參加復議的行政機關。能夠成為被申請人必須具備以下幾個條件：一是應當是行政機關，而且是具有外部管理職能的行政機關(包括一些經法律、法規授權施行行政管理職能的組織)，其共同的特點是對外有行政管理職能，監察部門。機關事務管理局盡管也是行政機關，由于其不行使對外的管理職能，不會成為行政復議的被申請人;二是實施了申請人認為侵犯其合法權益的具體行政行為，也就是說該行政機關(包括經法律、法規授權的組織)實施的具體行政行為與申請人提出的復議請求有必然的因果關系;如果沒有實施申請人所指控的具體行政行為，或者實施的行為與復議請求無因果關系，不能成為行政復議的被申請人;三是經復議機關確認并通知其參加行政復議，說明行政復議機關已經受理了申請人的復議申請，并確定該行政機關或者組織為被申請人。

　　通常情況下，行政復議的被申請人應當是作出具體行政行為的地方各級人民政府及其所屬部門且一般只有一個，但是由于行政管理的復雜性使作出具體行政行為的主體也變得十分復雜，行政復議的被申請人還可能有以下幾種情況：一是人民政府依法設立的派出機關(包括地區行署或者盟、區公所、街道辦事處)作為被申請人;根據地方組織法第六十八的的規定：“省、自治區的人民政府在必要的時候，經國務院批準，可以設立若干派出機關。縣、自治縣的人民政府在必要的時候，經省、自治區、直轄市的人民政府批準，可以設立若干區公所，作為它的派出機關。市轄區、不設區的市的人民政府，經上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關?！备鶕@一規定，目前在我國縣級以上地方人民政府設立的派出機關有三種：一是省、自治區政府派出的行政公署、盟;二是縣、自治縣政府設立的區公所;三是市轄區、不設區的市設立的街道辦事處。從派出機關的性質看，它不是一級國家機關，不設與之相應的國家權力機關，但在其所管轄的范圍內對本轄區的經濟、社會、文化、治安等社會生活的方方面面行使著管理權，以自己的名義實施具體行政行為引起了行政復議，自然成為被申請人。二是政府工作部門依法設立的派出機構作為被申請人;當前一些政府工作部門，根據有關法律、法規和規章的規定，設立了一些派出機構，如：公安派出所、稅務所、工商所等。這些派出機構有的依據法律、法規或者規章的規定可以以自己的名義作出具體行政行為。如：《治安管理處罰條例》第三十三條規定，“對違反治安管理行為的處罰，由縣、市公安局公安分局或者相當于縣一級的公安機關裁決。警告、五十元以下罰款，可以由公安派出所裁決?！边@一規定明確了對公民違反治安管理處以警告或者五十元以下罰款時，公安派出所可以以自己的名義實施處罰。像這樣的派出機構有權作出具體行政行為，因而引起了行政復議，自然可以成為行政復議的被申請人。三是法律、法規授權的組織作為被申請人;根據有關法律的規定，具有公共管理職能的組織經過法律、法規的授權，可以行使行政管理權。所謂授權是指：法律、法規將某些行政管理權授予非行政機關的組織行使。經過授權，該組織取得了行政管理的主體資格，可以以自己的名義行使行政管理權，以自己的名義獨立承擔因行使行政管理權而引起的法律后果。授權的產生是由于現有的行政機關和公務員不足以滿足現實行政管理的需要，由法律、法規授權一些組織行使一定的行政管理權，同時規定相應的責任。由于這些組織是以自己的名義作出具體行政行為，那么公民、法人或者其他組織對于這些組織作出的具體行政行為不服，申請復議，這些組織就成為了被申請人。四是以共同的名義作出具體行政行為的兩個以上行政機關作為被申請人;與前面介紹的情況不同的是，作出這個具體行政行為的主體不是一個機關，而是兩個或者兩個以上機關。出現這種情況，可能是地方政府相關部門組織聯合大檢查;也可能是依據幾個部委聯合下發的文件地方多個部門綜合執法;還有政府部門聯合辦公等等，凡是對以兩個或者兩個以上機關的名義作出的具體行政行為不服申請復議的，這兩個或者兩個以上機關就成為被申請人。五是作出具體行政行為的機關被撤銷，繼續行使其職權的行政機關成為被申請人;隨著我國市場經濟的發展，政府職能的轉變，各級政府都面臨著體制改革問題，政府各部門的撤銷重組，個別的分立都時有發生，這種情況的發生帶來了行政管理職能的變化，使一些行政機關由此喪失了主體資格，使其主體資格隨著管理職能的轉移而轉移到其他行政機關。行政機關的主體資格變了，但是，行政機關作出的具體行政行為還客觀存在，對于行政管理相對人來說仍然發生著法律效力，因此，行政管理相對人對這一具體行政行為不服，仍有申請行政復議的權利，這時該行政復議的被申請人就是繼續行使其職權的行政機關。#p#分頁標題#e#

　　本條第五款規定還明確規定申請人、第三人可以委托代理人代為參加行政復議。本法第二十條規定，“行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關負責法制工作機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。”在這種情況下，如果復議申請人或者第三人認為必要，可以委托近親屬或者聘請律師代為參加行政復議，以更好的維護自己的合法權益。需要明確指出的是，行政復議法只規定了申請人和第三人可以委托代理人參加行政復議，而沒有規定被申請人可以委托代理人，所以被申請人是不可以委托代理人參加行政復議的，如果行政復議機關組織情況調查會，向有關人員了解情況，被申請人必須到場，不可以委托律師等代理人。

　　第十一條 申請人申請行政復議，可以書面申請，也可以口頭申請;口頭申請的，行政復議機關應當當場記錄申請人的基本情況、行政復議請求、申請行政復議的主要事實、理由和時間。

　　【釋義】 本條是關于行政復議申請形式的規定。

　　行政復議的申請方式，是公民、法人或者其他組織提出復議要求和表達復議意愿的具體表現形式。依據本條的規定，提出復議申請可以有兩種形式：一種是書面形式，即申請人向行政復議機關提出的據以請求復議機關啟動復議程序的申請文書;另一種是口頭形式，即不向復議機關遞交書面申請，但有明確的意思表示向復議機關申請行政復議。這兩種申請形式的區別是前者是要式的申請形式，后者是非要式的申請形式。從我國多年的行政復議工作實踐看，書面申請形式一直是被普遍認可的復議申請形式，國務院制定的行政復議條例對申請行政復議的只規定了一種形式，即：必須采取書面形式，規定“申請人向行政機關申請復議應當遞交復議申請書”，同時對復議申請書應當載明的內容也作出了明確的規定。應當說復議申請采取書面形式有許多優越性，一是能夠保證復議申請內容明確具體，使復議的理由和復議的請求清晰明了;二是有利于維護行政復議工作的嚴肅性;三是有利于行政復議程序的完整，便于復議機關依據申請人的書面申請對具體行政行為進行調查，作出行政復議決定。正是因為復議申請采取書面形式有許多優越性，因此，可以肯定的說，在今后的行政復議實踐中申請復議采取書面形式的還是會占主導地位。那么行政復議書面申請應當載明哪些內容呢，本法沒有明確規定，根據多年來的行政復議工作實踐，復議申請書大致應當載明下列內容：(一)申請人的姓名、性別、年齡、職業、住址等(法人或者其他組織的名稱、地址、法定代表人的姓名);(二)被申請人的名稱、地址;(三)申請復議的要求和理由;(四)提出復議申請的日期。雖然說以上這四項都是復議申請書的必備內容，但最核心的還是第三項內容，因為它是復議申請的關鍵。關于申請復議的要求，必須寫明對哪個被申請人的何種具體行政行為不服，同時明確復議請求：包括對被申請人錯誤的決定要求撤銷或者變更，對被申請人應當作為而不作為的要求必須盡快作為，給申請人造成損害的要求依法賠償等等。關于申請復議的理由，必須寫明被申請人作出具體行政行為的事實情況和依據;申請人認為被申請人作出具體行政行為的錯誤在于認定事實不準確或是法律依據不合理，同時要從事實和法律的角度加以論證;最后對于依據哪個法律規定申請行政復議也必須明確，并對其他準備提交的材料加以注明。

　　行政復議申請可以口頭提出，這是本法新增加的規定，為什么以法律的形式肯定了行政復議申請的口頭形式呢，主要是為了普通公民申請行政復議、在我國，行政管理浸透到了社會生活的各個方面，實際生活中一些普通百姓不服行政機關的決定想討個說法的為數不少，但有的卻是苦于自己不會寫復議申請書又找不到人幫忙而無法為自己伸張正義?？紤]到我國目前的實際情況，立法者認為，規定相對靈活的復議申請形式有利于行政復議工作的普遍開展，有利于保障行政管理相對人的合法權益，有利于更好地監督行政機關依法行使職權，這同本法的立法宗旨也是一致的。當然，為了保證行政復議工作的順利進行，本法對口頭提出復議的也規定了明確的要求，規定行政復議機關應當當場記錄申請人的基本情況、行政復議請求、申請行政復議的主要事實理由和時間。也就是說，口頭申請行政復議，也必須對復議申請的主要問題—一表達清楚，因為復議申請是復議機關據此決定是否受理并對該具體行政行為進行審查的依據。當然相對于書面申請來說，對口頭申請的要求還是簡單了許多，但是為了保證行政復議程序的完整，使行政復議工作每一步都有案可查，對口頭申請的，法律要求復議機關的工作人員必須要有明確的筆錄，應當當場記錄申請人的基本情況、行政復議請求、申請行政復議的主要事實、理由和時間。#p#分頁標題#e#

　　第十二條 對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。

　　對海關、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領導的行政機關和國家安全機關的具體行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復議。

　　【釋義】 本條是關于不服縣級以上地方各級政府工作部門作出的具體行政行為，如何確定復議管轄問題的規定。

　　對縣級以上地方人民政府工作部門的具體行政行為不服的，申請人是向本級人民政府申請復議，還是向上一級主管部門申請復議?按照多數現行法律的規定，只能向上一級主管部門申請復議。1990年國務院制定的行政復議條例也明確規定，“對縣級以上的地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服申請的復議，由上一級主管部門管轄?！卑凑者@一規定，行政復議要由“條條”管轄。對此，不少群眾有意見，一是，下級主管部門在作出具體行政行為時，往往向上級主管部門事先請示、溝通，如果只能向上一級主管部門申請復議，難以避免部門保護的影響，不利于保護申請人的合法權益;二是，向上一級主管部門申請復議，多數要到異地，往往會給復議申請人帶來不便;三是根據地方組織法的規定，“省、自治區、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統一領導，并且依照法律或者行政法規的規定受國務院主管部門的業務指導或者領導。自治州、縣、自治縣、市、市轄區的人民政府的各工作部門受人民政府統一領導，并且依照法律或者行政法規的規定受上級人民政府主管部門的業務指導或者領導?！睆囊陨系囊幎ú浑y看出，縣級以上地方各級人民政府工作部門是同時受本級人民政府和上級人民政府主管部門雙重領導的，對其作出的具體行政行為不服，兩個機關都有行政復議權?？紤]到這些，國務院于1994年對行政復議條例進行了修改，主要是對復議管轄的規定由以“條條為主”修改為“條條”和“塊塊”都有管轄權，即：“對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服申請的復議，由本級人民政府或者上一級主管部門管轄。但是，法律、法規規定由本級人民政府管轄的，從其規定;法律規定由上一級主管部門管轄的，從其規定。”但是由于現行法律、法規對復議管轄規定由同級人民政府管轄的很少，只有一部集會游行示威法和一個衛星接收設施接收外國衛星傳送電視節目管理辦法，因此，根據絕大多數現行法律、法規的規定，我國目前的行政復議管轄實際上仍以“條條”為主。為了真正實現行政復議的“公正”、“便民”的原則，保護公民、法人及其他組織的合法權益，使公民、法人及其他組織在符合法律規定的前提下可以自愿選擇申請復議的行政機關，經同地方、部門和專家反復研究，達成共識，對行政復議法關于行政復議的管轄問題在行政復議條例規定的基礎上又作出進一步明確的修改，規定：“對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議?！逼渌?、法規關于行政復議管轄問題的規定與本法規定不一致的，服從本法的規定。

　　從目前各單行法律規定的情況看，對行政管理相對人不服縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為向哪個機關申請復議問題，大致有四種規定。第一種明確規定由上一級主管部門管轄，如：《中華人民共和國治安管理處罰條例》第三十九條規定：“被裁決受治安管理處罰的人或者被害人不服公安機關或者鄉(鎮)人民政府裁決的，在接到通知后五日內，可以向上一級公安機關提出申訴，由上一級公安機關在接到申訴后五日內作出裁決;不服上一級公安機關裁決的，可以在接到通知后五日內向當地人民法院提起訴訟”。第二種是明確規定由作出具體行政行為的行政機關的本級人民政府管轄，如：《中華人民共和國游行示威法》第十三條規定：“集會、游行、示威的人對主管機關不許可的決定不服的，可以自接到決定通知之日起三日內，向同級人民政府申請復議，人民政府應當接到申請復議書之日起三日內作出決定”;第三種是籠統規定由上一級行政機關管轄，如：《食品衛生法》第五十條規定：“當事人對行政處罰決定不服的，可以在接到處罰通知之日起十五日內向作出處罰決定的機關的上一級機關申請復議;當事人也可以在接到處罰通知之日起十五日內直接向人民法院起訴”;《行政訴訟法》第三十七條規定：“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機關或者法律、法規規定的行政機關申請復議，對復議不服的，再向人民法院提起訴訟，也可以直接向人民法院提起訴訟”;第四種沒有明確規定向哪個機關申請復議，只規定依法提起行政復議，如：《中華人民共和國執業醫師法》第十五條規定：“受理申請的衛生行政部門對不符合條件不予注冊，應當自收到申請之日起三十日內書面通知申請人，并說明理由。申請人有異議的，可以自收到通知之日起十五日內，依法申請復議或者向人民法院提起訴訟?！庇捎谛轮贫ǖ男姓妥h法對行政復議的管轄明確了“條條”管轄還是由“塊塊”管轄由申請人選擇的原則，同時本法第四十二條又規定：“本法施行前公布的法律有關行政復議的規定與本法的規定不一致的，以本法的規定為準。”所以對出現的單行法律關于復議管轄問題的規定與本法規定不一致的情況，就應當以本法規定為準。也就是說凡是在法律中明確規定只能由上一級主管部門管轄或者只能由本級人民政府管轄的，除符合本條第二款規定的情況外，在復議管轄問題上都是要依照本法規定執行的，申請復議應當由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。#p#分頁標題#e#

　　本法第一款對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，規定了可以由申請人選擇申請行政復議機關，但同時也規定了例外條款，本條第二款明確規定：“對海關、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領導的行政機關和國家安全機關的具體行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復議，但是法律另有規定的除外。”為什么要規定例外條款，主要是考慮到我國行政管理領域的多樣性和復雜性，特別是對于那些實行垂直領導的行政機關，行政管理主要是以“條條”為主的，相關法律、法規、規章的專業性較強，在行政復議管轄問題上如果規定“一刀切”的政策，不符合當前我國行政管理工作的實際，也不利于行政監督工作的有效開展，因此，本法作出了特殊的規定。但需要指出的是，這一特殊規定所適用的范圍第二款已作出了具體的規定，不宜隨意擴大，如：在立法過程中曾有一些同志建議規定，對縣級以上地方人民政府公安部門的行政拘留決定不服的，向上一級公安部門申請行政復議。但考慮到行政拘留涉及公民人身自由，在實施過程中也出現了一些問題，同級人民政府對此應當實施監督，不應只允許向上一級公安部門申請復議，因此，這一意見沒有被采納。在今后行政復議工作實踐中，一定還會有一些部門根據本部門工作的特殊性提出在行政復議問題上給予特殊規定，這些必須依照法律規定的程序進行，任何部門不能違反法律的規定，限制行政管理相對人向其有權提出申請的行政機關申請行政復議。

　　第十三條 對地方各級人民政府的具體行政行為不服的，向上一級地方人民政府申請行政復議。

　　對省、自治區人民政府依法設立的派出機關所屬的縣級人民政府的具體行政行為不服的，向該派出機關申請行政復議。

　　【釋義】 本條是關于不服地方各級人民政府的具體行政行為復議管轄問題的規定。

　　我國地方組織法第五十九條對縣級以上地方各級人民政府行使的職權規定了十項，但從總體上講，地方各級人民政府在行政管理方面主要是以宏觀管理為主，因此，由其親自實施的具體行政行為較之由政府工作部門實施的具體行政行為要少得多。主要有土地、礦產、森林等管理領域。對于縣級以上地方各級人民政府作出的具體行政行為不服，只能向上一級地方人民政府申請復議，因為，地方組織法明確規定，地方人民政府的工作是受同級人民代表大會和上一級國家行政機關監督的，上一級政府的工作部門同下一級人民政府沒有領導關系，所以無權對下一級人民政府作出的具體行政行為進行復議。

　　本條第二款明確規定了對省、自治區人民政府依法設立的派出機關所屬的縣級人民政府的具體行政行為不服的，向該派出機關申請行政復議。這是根據我國的實際情況作出的專門規定。因為，根據一般規定，對縣級人民政府的具體行政行為不服，應當向領導它的上一級人民政府即省、自治區、直轄市、設區的市、州的人民政府申請復議。但是，我國地方組織法明確規定：“省、自治區的人民政府在必要的時候，經國務院批準，可以設立若干派出機關。”這些派出機關(地區行政公署或者盟)在省、自治區的范圍設立，受省、自治區人民政府的委托指導下級國家行政機關工作并負責辦理各項事宜，它不是一級獨立的國家機關，受派出它的機關的領導，同時又代表派出它的機關指導和管理下級行政機關完成行政管理任務。正因為在我國有這樣一個特殊的行政管理方式，所以，對于縣級人民政府作出具體行政行為的復議管轄問題就不能只遵循一個一般規定，應當對特殊問題作出特別規定，對由省、自治區的派出機關(地區行政公署或者盟)指導和管理下的縣級人民政府作出具體行政行為行政管理相對人不服的，行政復議申請應當向派出機關(地區行政公署或者盟)提出。這樣規定符合我國當前的行政管理實際，也符合行政復議的便民原則。#p#分頁標題#e#

　　第十四條 對國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府申請行政復議。對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起訴訟;也可以向國務院申請行政復議，國務院作出的行政復議決定為最終裁決。

　　【釋義】 本條是關于不服國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為復議管轄問題的規定。

　　對國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，按照向上一級行政機關申請復議的原則，理應向國務院復議。但是，考慮到國務院是最高國家行政機關，它主要是制定方針政策的，從全局上處理行政事務，一般不宜、也難以處理大量的具體行政事務。如果規定國務院也要受理復議決定，可能不勝其繁，影響國務院的正常工作。因此，本條規定：對國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府申請行政復議。但是在對本法草案征求意見過程中，常委委員和一些專家、學者也提出了幾點不同意見，一是規定由本機關復議自己作出的具體行政行為，從法律制度上說不夠合理，難以保障行政復議的公正性，也不利于充分保護公民、法人和其他組織的合法權益;二是國務院部門和省級人民政府作出的行政行為一般都涉及行政管理相對人重大利益，由其自己復議本機關作出的具體行政行為，自己作自己的法官，會對行政管理相對人帶來負面影響;第三，由國務院受理行政復議申請，有利于發現和糾正部委和省級政府的違法或者不當的行政行為，加強對國務院部門和省級政府的監督，同時也能在廣大人民群眾中樹立有錯必糾的良好形象，取信于民;第四，行政復議本身就具有層級監督的性質，對國務院部門的具體行政行為應當由國務院來監督，國務院應當適當地承擔行政復議職責;第五，從近期有關行政復議法立法調研的情況看，廣西、廣東、江西等省區近年來均未出現因對省級政府的具體行政行為不服而提起的復議案件，可見行政復議法出臺后也不會出現大量對省級政府作出的具體行政行為不服的復議申請，即使此類復議規定由國務院復議管轄，也不會出現國務院受理復議案件不勝其繁的問題。建議在對國務院部門和省級人民政府作出的具體行政行為申請復議管轄問題的具體操作上作出適當靈活的規定，可采取“或議或審”的方式。為此，本法綜合了各方面的意見明確規定了兩步走的原則，即對國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，應當先向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府申請行政復議。對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起訴訟;也可以向國務院申請行政復議，國務院作出的行政復議決定為終局決定。需要注意的是，這里首先規定了對國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府作出的具體行政行為不服必須先由本機關復議，對該復議仍不服的，作出了可以選擇的規定，即可以選擇向人民法院提起行政訴訟，也可選擇向國務院部門或者省、自治區的上一級行政機關即國務院申請裁決。這一規定的根本目的是為了保證更有效地糾正不當的行政行為，保障公民、法人或者其他組織的合法權益。同時也體現了國務院對下級行政機關實施的具體行政行為負有監督權力和職責，體現了司法對行政權的監督。但必須要注意，這兩條救濟途徑的選擇是擇一的，也就是說，選擇了向人民法院提起行政訴訟，就不得再向國務院申請裁決了;選擇了向國務院申請裁決，就不得再向法院提起行政訴訟，國務院作出的行政復議決定為終局決定。

　　第十五條 對本法第十二條、第十三條、第十四條規定以外的其他行政機關、組織的具體行政行為不服的，按照下列規定申請行政復議;

　　(一)對縣級以上地方人民政府依法設立的派出機關的具體行政行為不服的，向設立該派出機關的人民政府申請行政復議;#p#分頁標題#e#

　　(二)對政府工作部門依法設立的派出機構依據法律、法規或者規章規定，以自己的名義作出的具體行政行為不服的，向設立該派出機構的部門或者該部門的本級地方人民政府申請行政復議;

　　(三)對法律、法規授權的組織的具體行政行為不服的，分別向直接管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門或者國務院部門申請行政復議;

　　(四)對兩個以上行政機關以共同的名義作出的具體行政行為不服的，向其共同上一級行政機關申請行政復議;

　　(五)對被撤銷的行政機關在撤銷前所作出的具體行政行為不服的，向繼續行使其職權的行政機關的上一級行政機關申請行政復議。

　　有前款所列情形之一的，申請人也可以向具體行政行為發生地的縣級地方人民政府提出行政復議申請，由接受申請的縣級地方人民政府依照本法第十八條的規定辦理。

　　【釋義】 本條是關于對不服地方人民政府及政府工作部門以外的其他行政機關、組織作出的具體行政行為復議管轄問題的規定。

　　本法第十二條、第十三條、第十四條分別對申請人不服地方各級人民政府工作部門、地方各級人民政府以及國務院各部門、省、自治區、直轄市人民政府作出的具體行政行為提出復議申請的復議管轄問題作出了規定，本條規定的是對這三條規定以外的其他行政機關、組織的具體行政行為不服，申請復議的管轄問題。本條規定了五種特殊的情況：

　　一、對縣級以上地方人民政府依法設立的派出機關的具體行政行為不服的，向設立該派出機關的人民政府申請行政復議;根據地方組織法第六十八條的規定：“省、自治區的人民政府在必要的時候，經國務院批準，可以設立若干派出機關?？h、自治縣的人民政府在必要的時候，經省、自治區、直轄市的人民政府批準，可以設立若干區公所，作為它的派出機關。市轄區、不設區的市的人民政府，經上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關。”根據這一規定，目前在我國縣級以上地方人民政府設立的派出機關有三種：一是省、自治區政府派出的行政公署盟;二是縣、自治縣政府設立的區公所;三是市轄區、不設區的市設立的街道辦事處。從派出機關的性質看，它不是一級國家機關，不設與之相應的國家權力機關，但在其所管轄的范圍內對本轄區的經濟社會文化治安等社會生活的方方面面行使著管理權。歸納起來這些派出機關有四個特點：第一，它不是一級獨立的行政機關;第二，從屬于派出它的機關，受派出它的機關的領導;第三，派出機關的任務主要是受派出它的機關的委托代表派出它的行政機關，指導和管理下級行政機關完成行政管理任務;第四，地方人民政府設立派出機關是依照法律規定并經上一級人民政府批準的。應當說這些派出機關在社會生活和行政管理工作中，發揮了十分重要的作用。從實際情況看，它們不是一級政府，但受政府委托履行了一級政府的職能，以自己的名義實施具體行政行為引起了行政復議，自然成為被申請人，而管轄這一復議案件的理應是設立它的地方人民政府，從另一個角度講，行政復議工作也是上級行政機關監督下級行政機關的一個重要手段，人民政府對它自己的派出機關有領導和監督的職責，復議管轄由派出它的人民政府負責應當說是即合理又便民。具體的說就是：對行政公署(盟)作出的具體行政行為不服，向派出它的省或者自治區人民政府申請復議，對區公所作出的具體行政行為不服，向派出它的縣或者自治縣人民政府申請復議;對街道辦事處作出的具體行政行為不服，向派出它的市轄區或者不設區的市人民政府申請復議。

　　二、對政府工作部門依法設立的派出機構依據法律、法規或者規章規定，以自己的名義作出的具體行政行為不服的，向設立該派出機構的部門或者該部門的本級地方人民政府申請行政復議;當前一些政府工作部門，根據有關法律、法規和規章的規定，設立了一些派出機構，如：公安派出所、稅務所、工商所等。雖說都是派出機構，但不是都有權力以自己的名義作出具體行政行為，更不是在哪個方面都有權力以自己的名義作出具體行政行為。如：一些市、縣稅務局派出的稅務所，有權以自己的名義行使征稅的職權，但對違反稅收征管的處罰有的稅務所就無權以自己的名義實施了。關于哪些派出機構可以以自己的名義實施具體行政行為，實施何種具體行政行為，必須要有法律、法規或者規章的依據。如：《治安管理外罰條例》第三十三條規定：“對違反治安管理行為的處罰，由縣市公安局公安分局或者相當于縣一級的公安機關裁決。警告五十元以下罰款，可以由公安派出所裁決。”這一規定明確了對公民違反治安管理處以警告或者五十元以下罰款時，公安派出所可以以自己的名義實施處罰，因此引起了行政復議，公安派出所是復議的被申請人。對于這些政府工作部門設立的派出機構作出的具體行政行為引起的復議案件由誰來管轄，一是可以由派出它的政府工作部門管轄，如：對公安派出所作出的具體行政行為提起復議由公安分局管轄，因為公安分局對自己設立的公安派出所有領導和監督權，進行復議管轄義不容辭;二是也可以由該部門的本級人民政府管轄，如：對縣稅務局派出的稅務所作出的具體行政行為提起復議可以由縣人民政府管轄。這一選擇的規定同樣體現了行政復議法的便民、公正的原則。#p#分頁標題#e#

　　三、對法律、法規授權的組織的具體行政行為不服的，分別向直接管轄該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門或者國務院部門申請行政復議。所謂授權是指：法律、法規將某些行政管理權授予非行政機關的組織行使。經過授權，該組織取得了行政管理的主體資格，可以以自己的名義行使行政管理權，以自己的名義獨立承擔因行使行政管理權而引起的法律后果。授權有幾個要件：一是授權主體是特定的國家機關，它以制定法律、行政法規和地方性法規的形式作出授權;二是被授權的行政管理權是共有權力，類似行政拘留這樣的專有權力不能授權;三是應當授權給有公共事務管理職能的組織，被授權的組織應當有一定的管理和承擔責任的能力;四是經授權后被授權組織取得了在某一方面或者某幾方面以自己的名義獨立的行使行政管理權的權力，同時承擔由此引起的法律后果。為什么要授權有關組織行使行政管理權?從行政法理論上講，國家的行政權應當由行政機關和公務員行使，其他組織個人無權對公民法人等實施行政管理。但是，隨著社會的發展，社會生活日趨復雜，國家對社會生活的干預無論是廣度還是深度都在加強，行政管理的范圍也越來越大，行政機關和公務員不可能無限制的增加，為了滿足現實行政管理的需要，一些法律、法規就授權一些有公共事務管理職能的組織來代行一些行政管理權，同時，隨著我國政府職能的轉變，國務院的一些行政部門轉變為企業，組建了全國性的公司，但仍行使著一部分行政管理權。凡此種種，從我國的現實情況看，都有必要由法律、法規明確授權一些組織享有一定的行政管理權，同時規定相應的責任。對于這些組織作出的具體行政行為不服，應當向誰提出復議申請，要看這個組織由誰直接管理，本條規定了三種情況，一是由地方人民政府直接管理的組織，向地方人民政府申請復議，如：市里某一組織是直接從屬于市人民政府的，就由市人民政府進行復議管轄;二是由地方人民政府工作部門直接管理的組織，向地方人民政府工作部門申請復議，如：縣衛生防疫站由縣衛生局直接管理，就由縣衛生局進行復議管轄;三是由國務院部門直接管理的組織，向國務院部門申請復議。

　　四、對兩個或者兩個以上行政機關以共同的名義作出的具體行政行為不服的，向其共同的上一級行政機關申請行政復議;共同的行政行為是指兩個或者兩個以上的行政機關以共同的名義作出的具體行政行為;與前面介紹的情況不同的是，作出這個具體行政行為的主體不是一個機關，而是兩個或者兩個以上。出現這種情況，可能是地方政府相關部門組織聯合大檢查;也可能是依據幾個部委聯合下發的文件地方多個部門綜合執法;還有政府部門聯合辦公等等，但必須注意的是，看這個具體行政行為是一個機關作出的還是兩個或者兩個以上機關作出的，不能只看表面形式，要看最后作出的具體行政行為是誰的名義，有些聯合檢查，各部門調查討論都是在一起，但作出決定是以自己單位的名義，對于這樣的決定不服，行政管理相對人不能將幾個機關都視為行政復議對象，只能對具體作出行政決定的機關申請行政復議。根據本條的規定，對共同行政行為不服的，應當向其共同的上一級機關申請復議。在實踐中可能有這樣幾種情況：一是同一政府兩個或者兩個以上工作部門以共同的名義作出具體行政行為，如：同一個市的公安、消防、工商管理部門在聯合執法過程中以共同的名義作出的具體行政行為，由其共同的上一級行政機關市人民政府進行復議管轄。二是不是同一個地方政府的兩個所屬的工作部門以共同的名義作出的具體行政行為，這還可分兩種情況，第一種情況是，兩個部門隸屬于同一個行政主管部門，如：同一省兩個市的規劃局以共同的名義作出的具體行政行為，由其共同的上一級行政機關省規劃局進行復議管轄;第二種情況是;兩個部門不屬于同一個行政主管部門，如：一個市的物價局和一個縣的工商局以共同的名義作出的具體行政行為，由其共同的上一級行政機關省人民政府進行復議管轄。三是兩個或者兩個以上地方人民政府作出的具體行政行為，如：宣武區政府和崇文區政府作出的具體行政行為，由其共同的上一級北京市人民政府進行復議管轄。#p#分頁標題#e#

　　五、對被撤銷的行政機關在撤銷前所作出的具體行政行為不服的，向繼續行使其職權的行政機關的上一級行政機關申請行政復議;本項規定解決的是行政復議被申請人變更后，行政復議由誰管轄問題。隨著我國市場經濟的發展，政府職能的轉變，各級政府都面臨著體制改革問題，政府各部門的撤銷重組，個別的分立都時有發生，這種情況的發生帶來了行政管理職能的變化，使一些行政機關由此喪失了主體資格，使其主體資格隨著管理職能的轉移而轉移到其他行政機關。這種情況可能是同一政府的兩個職能部門合并;也可能是一個部門被另一個部門吸收成為該機關的一個組成部分;還有的由于行政管理的需要作為一個行政部門一部分分立出來成為一個新的政府部門等等。無論主體資格如何變化，行政機關作出的具體行政行為都是客觀存在的，對于行政管理相對人來說仍然發生著法律效力，因此，行政管理相對人對此具體行政行為不服，仍有申請行政復議的權利。那么這類行政復議由誰來管轄呢?首先要找到這個復議活動中的被申請人是誰，原本應當成為被申請人的行政機關已經撤銷，現在承擔其行政管理職能的那個行政機關就是此項行政復議的被申請人，這個申請人的上一級行政機關即是這個行政復議的復議機關。因此本條規定不服被撤銷的行政機關在被撤銷前所作出的具體行政行為提起復議，由繼續行使其職權的行政機關的上一級行政機關來管轄。

　　此外，本條第二款規定，出現了本條規定的五種特殊情況，除了依照前面介紹的辦法來申請行政復議外，申請人也可以向具體行政行為發生地的縣級地方人民政府申請復議，由接受申請的縣級地方人民政府依照本法第十八條的規定辦理。根據本法第十八條規定，接受申請的地方人民政府在自接到申請的七日內，應當轉送有關行政復議機關，并告知申請人，接受轉送的機關應當對申請人的申請進行審查，作出是否受理的決定。這一規定也充分體現了行政復議法的便民原則。

　　第十六條 公民、法人或者其他組織申請行政復議，行政復議機關已經依法受理的，或者法律、法規規定應當先向行政復議機關申請行政復議、對行政復議決定不服再向人民法院提起訴訟的，在法定行政復議期限內不得向人民法院提起行政訴訟。

　　公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，人民法院已經依法受理的，不得申請行政復議。

　　【釋義】 本條是關于公民、法人或者其他組織如何處理行政復議和行政訴訟的關系的規定。

　　行政復議和行政訴訟是解決行政爭議的兩種不同法律制度，兩者都是由不服具體行政行為的行政管理相對人提出。由于兩者都為了解決行政爭議，而又用兩種不同的法律途徑去解決，這就不可避免地會發生沖突，即行政爭議一旦發生，不服具體行政行為的行政管理相對人到底采取哪種方式來解決行政爭議。這就涉及到申請復議與提起行政訴訟的關系。根據我國現行法律的規定，對這兩者的關系有兩種規定，一是自由選擇制度，即行政管理相對人可以選擇解決行政爭議的方式，可以申請復議，也可以申請訴訟。二是復議前置制度，即行政管理相對人能否提起行政訴訟，是以是否經過復議為前提的，只有經過復議，對復議決定不服才能提起訴訟。

　　本條第一款規定的是行政復議程序正式啟動后，在法定的行政復議期限內，行政復議申請人不得再向人民法院提起行政訴訟的問題。這一規定包括了兩種情況，一種情況是申請人可以自由選擇時申請復議和提起行政訴訟的關系，在通常情況下，依照法律、法規的規定，行政管理相對人對行政機關作出的具體行政行為不服，可以采取兩種救濟手段，一是向復議機關申請復議，二是向法院提起行政訴訟，如：《礦山安全法》第四十五條規定：“當事人對行政處罰決定不服，可以在接到處罰決定通知之日起十五日內向作出處罰決定的機關的上一級機關申請復議;當事人也可以在接到處罰決定書通知之日起十五日內直接向人民法院起訴?！痹谶@種情況下，如果行政管理相對人選擇了向行政復議機關申請行政復議，行政復議機關已經依法受理的，在法定行政復議期限內不得申請行政訴訟。第二種情況是對復議前置情況下申請復議和提起行政訴訟的關系，根據法律、法規的規定行政管理相對人對行政機關作出的具體行政行為不服，必須先向行政復議機關申請復議，不允許未經過行政復議程序直接向人民法院提起行政訴訟，只有對行政復議決定不服，才能到法院提起行政訴訟，如：《稅收征收管理法》第五十六條規定：“納稅人、義務人、納稅擔保人同稅務機關在納稅上發生爭議時，必須先依照法律、行政法規的規定繳納或者解繳稅款及滯納金，然后可以在收到稅務機關填發的繳款憑證之日起六十日內向上一級稅務機關申請復議。上一級稅務機關應當自接到復議申請之日起六十日內作出復議決定。對復議決定不服的，可以在接到復議決定書之日起十五日內向人民法院起訴?！痹谶@里行政復議程序是提起該行政訴訟案件的必經程序。在復議前置的情況下，行政管理相對人必須先向行政復議機關申請行政復議，只有出現了以下三種情況，申請人才可以向人民法院提起行政訴訟。一是行政復議機關明確告知不予受理;二是復議機關作出了行政復議決定，申請人不服;三是已超過了法定的行政復議期限。#p#分頁標題#e#

　　什么是“行政復議機關已經受理”，什么是“法定行政復議期限”呢?本法第十七條對行政機關受理行政復議問題作出了規定：“行政復議機關接到行政復議申請后，應當在五日內進行審查，對不符合本法規定的行政復議申請，由行政復議機關決定不予受理，并書面告知申請人;對符合本法規定，但是不屬于本機關受理的行政復議申請，應當告知申請人向有關行政復議機關提出。除前款規定外，行政復議申請自行政復議機關內負責法制工作的機構收到之日起即為受理?！睆倪@一規定不難看出，申請人向行政復議機關提出復議申請，如果在申請提出的五日內(法律規定的復議機關對復議申請進行審查的法定期限)，沒有接到復議機關不予受理的書面通知，也沒有被告知該復議申請不屬于該復議機關受理的復議事項，需再向其他行政復議機關提出復議申請，申請人就有理由認為行政復議機關已經受理。關于行政復議期限，本法第三十一條也明確地規定：“行政復議機關應當自受理申請之日起六十日內作出行政復議決定;但是法律規定行政復議期限少于六十日的除外。情況復雜，不能在規定期限內作出行政復議決定的，經行政復議機關的負責人批準，可以適當延長，并告知申請人和被申請人;但是延長期限最多不超過三十日。”根據行政程序的一般原則，行政程序往往要先于司法程序，行政程序正在進行時，司法程序不能介人。如果行政復議機關已經受理了該復議申請，在這一規定的行政復議期限內，申請人不得向人民法院提起行政訴訟。

　　本條第二款規定的是行政管理相對人向人民法院提起行政訴訟并已受理的，不得再申請行政復議的問題?！缎姓V訟法》第三十七條規定：“