為貫徹全國金融工作會議精神，進一步完善和加強我國金融機構的內控機制，有效防范金融風險，維護正常的金融秩序，現就金融機構的內部控制建設提出如下意見：

　　一、金融機構內部控制建設的指導思想和目標。今后一個時期我國金融機構內部控制建設的指導思想是：按照黨的十五大和全國金融工作會議精神，統一認識，強化管理，盡快建立健全金融機構的內部控制機制，為防范金融風險、維護金融秩序，保證我國金融業穩健發展作出積極貢獻。

　　完善和加強我國金融機構內部控制的目標是：各金融機構要切實提高對內部控制必要性和重要性的認識，在全面清理現行管理制度和業務規章的基礎上，結合自身實際，借鑒國際經驗，按照《金融機構內部控制指導原則》的要求，抓緊整章建制，用一到兩年的時間，形成一套責權分明、平衡制約、規章健全、運作有序的內部控制機制，把經營風險降到最低限度，使違規經營和大案要案有明顯下降。爭取在本世紀末下世紀初，建立起與社會主義市場經濟相適應的現代金融企業制度，使我國金融機構在經營管理和內部控制方面基本與國際接軌。

　　二、采取切實措施，抓緊整章建制工作。各金融機構從現在開始，必須成立專門班子，由一把手直接負責，按照有關金融法律、法規和《金融機構內部控制指導原則》的要求，對本單位的各項內部管理制度和業務規章、機構和崗位設置、決策與管理系統以及議事規則和程序等方面進行一次認真檢查清理，找出問題和差距。在此基礎上，該建立的建立，該補充的補充，該廢止的廢止，該調整的調整，這項工作必須在 1998年內完成，并向人民銀行提交系統的總結報告。各金融機構要結合自身實際，制定出本單位清理整頓的措施步驟和具體時間表，于1998年1月20日前報人民銀行。其中，非銀行金融機構由各分行監管的，報人民銀行各省、自治區、直轄市分行，由總行直接監管的，直接報總行。人民銀行將對落實情況進行監督檢查，對措施不力，沒有按時完成，或做表面文章的要在金融系統通報。

　　三、堅持穩健經營的發展方針，強化統一法人制度。金融機構的經營狀況和管理能力如何，關鍵在于一級法人制度是否得到有效貫徹，各金融機構都要制定經營管理責任制，明確總部在系統經營管理中所擔負的責任和承擔的義務，實行集約化經營，端正經營思想，優化資產負債結構，提高資產質量，增強資本實力。要采取具體措施和步驟，對那些管理亂、問題多、效益差，在管理和控制上確實力不從心的分支機構，該撤的撤，該并的并。要建立健全以安全性、流動性、效益性為中心的內部管理考核指標。必須按照市場經濟原則調整分支機構和營業網點。

　　各金融機構的總行或總公司要抓緊研究制定加強對整個系統進行有效管理和控制的具體辦法和措施，以增強整體控制能力，防止系統失控。總部作為一級法人必須肩負起駕馭整個體系的責任，成為一個高效的指揮、控制中心。建立一套包括系統授權授信和人事管理在內的完善的系統管理制度，確保總部對分支機構的人事、資金和重要業務運作進行有效的監督管理和控制。今后分支機構再發生嚴重風險和違法違規問題、造成重大損失的，要依法追究總部的責任。其中涉及集團總公司的，還要追究集團總公司的責任。

　　四、完善治理結構，健全內部制約機制。要建立起與社會主義市場經濟體制相適應的現代金融企業決策程序和制度，保證決策的民主性和科學性，增強透明度；建立董事會、監事會、信貸審查委員會、資產負債管理委員會以及必要的決策咨詢機構，明確各自的職責權限，健全議事規則，完善監督機制，絕不允許少數人獨斷專行。

　　各金融機構要實行內部控制責任制，由一把手負全責，建立獨立和超脫于業務經營之外的內部控制委員會，充分發揮監督職能。要科學地設置內部組織結構，按照相互協調和平衡制約的原則，合理配置業務部門、管理部門和監督監控部門，特別要保證對要害部位和重要崗位有充分的制約和監督。

　　必須實行重要業務崗位的干部異地交流、崗位輪換和離任稽核制度。

　　五、建立內部風險評估和監測制度。各金融機構在學習國外業務操作技能和引進金融產品的同時，也要研究借鑒其相應的風險防范和控制方法。不僅要有審貸分離、承保與理賠分離等制約制度和程序，而且還要結合自身實際和業務特點，抓緊建立重要業務風險評價制度，目前先在資金交易、證券交易、信貸等產生問題比較多的業務中推行。對每筆貸款、拆借、投資、外匯交易以及業務活動涉及的不同的交易對象、部門、行業、地區和國家，在開展業務之前，都應當先測定風險指標或比率。對業務發生后的風險狀況也要進行跟蹤監測。金融機構的管理層要能夠隨時掌握自己所面臨的風險狀況，能夠及時調整政策，采取相應措施，規避或控制可能出現的風險損失。

　　六、依法合規經營，嚴格照章操作。各金融機構必須把依法合規經營放在頭等重要的位置。今后金融機構開展各項業務必須有相應的“崗位工作手冊”和“業務指導書”，明確操作規則、程序和各項具體要求，各職能部門、崗位和人員都必須照章操作業務，不允許反程序運作或省略程序運作，不允許任何人獨立地完成一個交易活動的全過程而不受到監控和制約。特別是在會計財務、業務經營和計算機管理等方面要有一整套嚴格的操作流程和管理規定。

　　要樹立內控優先的思想，所有的業務活動都必須有相應的內控制度和措施。對各項規章制度的執行情況要進行經常性的監督檢查，并且要制度化、規范化。

　　七、強化內部稽核。各金融機構要建立健全內部稽核制度，必須設立專門的內部稽核部門，目前還沒有獨立稽核部門的金融機構必須在1998年上半年之前完成部門設置工作。要明確內部稽核部門的職責和權限，內設稽核部門應直接接受法定代表人的領導，并直接向董事會或法定代表人負責，分支機構的內部稽核部門在業務上由總行或總公司內部稽核部門統一垂直領導，以保證內部稽核的獨立性和超脫地位。

　　從1998年開始，國有商業銀行、交通銀行和中保集團對分支機構的內部稽核每年至少進行一次，其他商業銀行和非銀行金融機構每年至少進行兩次，并直接向董事會或法定代表人報告工作。

　　要保證隊伍素質和數量，嚴格內部稽核人員的任職條件，把品行端正、業務精、能力強的干部充實到稽核隊伍中來，爭取用兩年的時間，使內部稽核審計人員占機構總人數比例達到2％以上。要給內部稽核部門和稽核人員提供良好的工作條件，針對稽核工作特殊性，研究制定專門的獎懲辦法。

　　八、加強職業道德教育，嚴肅金融法紀。各金融機構的負責人必須充分認識從業人員的品行和素質在有效內部控制中的至關重要性，要大力加強對職工的思想政治和法制教育，深入開展精神文明建設和“四講一服務”活動，做好對員工的崗位培訓和考核，從1998年開始，各金融機構每年要對從業人員進行15天以上的離崗業務和風險培訓，以增強金融從業人員的風險意識、法制意識、紀律意識和責任意識。

　　各金融機構要參照有關金融法規，建立對違法違規和違章操作的紀律處分制度，加大對有關責任人的查處力度，問題嚴重的必須清除出金融行業，絕不允許調個位置或“易地為官”。

　　九、人民銀行要進一步做好對金融機構內部控制建設的指導和監督工作。人民銀行要采取多種方式，對各金融機構負責人就內部控制的有關政策和要求進行培訓和宣傳，幫助金融機構管理層自覺增強內部控制和風險防范意識。在批準新機構或新業務時，繼續堅持把內控制度是否健全以及該項業務是否有制約監督機制作為前提條件。今后金融機構開辦新業務必須先將有關章程或制度報人民銀行，經批準后方可實行。金融機構制定的各項內部管理制度和業務規章、辦法必須報人民銀行備案，對不符合金融法規和內部控制要求的，人民銀行有權責成糾正。從1998年起，內部稽核審計部門的負責人的任命必須事先報人民銀行備案，對品行差，不懂業務，或有違法違規記錄的，人民銀行有否決權。

　　明確金融機構必須聘請經人民銀行資格審查的外部審計機構對金融機構的常規報表和賬目進行審計，對金融機構業務經營和內控情況作出客觀評價，并向人民銀行報送審計結果。經營人身保險業務的保險公司于1998年起必須聘用經金融監管部門認可的精算人員，并建立精算報告制度。人民銀行要制定《金融機構內部控制評價辦法》，在日常的監督管理活動中，必須將金融機構的內部控制制度的建立和執行情況作為首要內容，通過現場稽核檢查、走訪、磋商、質詢等多種形式對金融機構內部稽核工作和內部控制情況進行經常性的指導、檢查、督促和規勸，對內部控制不健全、存在漏洞多、問題多的金融機構，要追究一把手的責任，并限制其業務范圍和機構設置，對因內部控制不力造成重大損失的，要依法嚴肅處理。

1997年12月30日