全國人大常委會法工委行政法室處長　黃薇

護照是公民出入國境和在國外證明國籍和身份的證件。隨著改革開放的深入發展和人民生活水平的提高，越來越多的人走出國門去留學、探親、旅游、工作等等。在這樣的形勢下，護照正日益走近我們的生活，成為許多人不可缺少的一種證件。十屆全國人大常委會第二十一次會議于4月29日審議通過了護照法，這標志著我國的護照管理工作已經邁進了法制化的軌道。以下從立法的必要性、立法精神和主要內容三個方面對這部法律作一介紹：

一、關于立法的必要性
我國現行的護照申請、簽發和管理的依據，主要是1985年11月頒發的公民出境入境管理法和1980年5月國務院批準的護照簽證條例。隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的建立，我國對外交往和人員交流日益增多，出入國境的公民數量大幅度上升，護照的頒發數量也之成倍增長。2004年我國頒發各類護照以及旅行證、出入境通行證等護照代用證件已達到480萬本，比改革開放前平均每年頒發1．7萬本的護照數量增長了280多倍。同時，有關違反護照管理的違法犯罪行為也相應增加。在這種情況下，現行的護照管理法律法規已不能完全適應護照管理工作的實際需要，亟需制定專門的法律對護照的種類和申請程序及法律責任等加以規范。

二、關于本法的立法精神
護照法的立法精神就是維持現行護照管理體制，進一步規范護照的申請、簽發和管理，更好地保障我國公民出入國境的權益，貫徹“以人為本”的立法理念：
（一）維持現行護照管理體制。我國現行的護照管理體制已形成多年，做法是護照種類分為三類四種，即外交護照、公務護照和普通護照，其中普通護照又分為因公普通護照和因私普通護照。在管理上，外交部負責簽發外交護照、公務護照和因公普通護照，公安部負責簽發因私普通護照。為了解決普通護照由外交部、公安部兩個部門分別管理的問題，在國務院提交的護照法草案中，將因公普通護照從普通護照的范圍中調整到公務護照的范圍，改稱為“公務普通護照”，并具體規定了外交護照、公務護照和公務普通護照的簽發范圍。在研究修改的過程中，有的同志提出意見，一是，把“公務普通護照”單獨規定出來與“護照分為外交護照、公務護照和普通護照”的規定不一致；二是，對外交護照和公務護照的簽發范圍如何規定為好，建議再作斟酌。經過反復研究，考慮到我國至今已同58個國家簽訂了互免外交、公務簽證的雙邊協議，其中22個國家對我國發放的“因公普通護照”給予豁免簽證的待遇，維持多年形成的現行做法，有利于我國的對外交往。因此，護照法原則上維持了現行的護照管理體制，同時明確規定了“護照分為普通護照、外交護照和公務護照”三個種類。另一方面，鑒于在外交護照和公務護照的簽發范圍方面，情況還會變化，實際需要也較復雜，因此從立法技術上作了適當處理，即：對外交護照、公務護照的簽發范圍，以及“公務普通護照”的問題，不在條文中具體列明，而是授權外交部作規定，這樣規定比較靈活，也為將來的發展留下了空間。
（二）貫徹“以人為本”的立法理念，保護公民權益。近些年來，隨著公民出國人數的激增，普通護照的簽發數量成倍增長，2004年簽發的因私普通護照已達到300多萬本，大大超過了外交護照和公務護照的數量，成為護照的主體。為了保障公民出入國境的權益，護照法對公民申請普通護照的權利義務，護照簽發機關的權利義務，以及公民在普通護照申請方面的權利救濟渠道等作了明確規定。同時，在條文順序上先規定了“普通護照”，再規定“外交護照”和“公務護照”，這樣處理，使貼近廣大群眾的普通護照的主體地位更加突出，彰顯了“以人為本”的立法精神。

三、關于本法規定的主要內容
（一）普通護照的申請、簽發
公民因到國外定居、探親、學習、就業、旅行、從事商務活動等非公務原因出國的，需要向戶籍所在地的縣級以上地方人民政府公安機關出入境管理機構申請普通護照。普通護照屬于一種行政許可，申領普通護照是公民的法律權利，依法簽發普通護照也是行政機關的法定義務。護照法對普通護照的申請、簽發程序作了具體規定：（1）在申請方面，公民需提交本人的居民身份證、戶口簿、近期免冠照片以及申請事由的相關材料，其中國家工作人員還應當按照國家有關規定提交相關證明文件。（2）在簽發方面，簽發機關應當在收到申請材料之日起15日內簽發，在偏遠地區或者交通不便的地區或者因特殊情況，經簽發機關負責人批準，簽發時間可以延長至三十日；對不符合規定不予簽發的，簽發機關應當書面說明理由，并告知申請人權利救濟的渠道，即申請人如果認為簽發機關應當受理而不予受理，或者無正當理由不在法定期限內簽發的，有權依法申請行政復議和提起行政訴訟。
（二）普通護照的有效期
根據國務院1996年發布的公民出境入境管理法實施細則的規定，普通護照的有效期為五年，可以延期二次，每次不超過五年。此次護照法對上述規定作了兩處修改：
一是，對不同年齡段公民的護照有效期作了區分，其中十六周歲以上的公民，考慮到已經成年，個人容貌特征方面不會發生大的變化，因此將其護照有效期規定得長一些，定為十年，這樣可以有效節約各方面的資源，減輕因護照更換給公民帶來的經濟負擔。但對十六周歲以下的未成年人，則繼續沿用了原五年有效期的規定。這里要說明的是，之所以將護照的有效期定為“十年”或者“五年”，一個重要的考慮是與我國已經批準加入的《國際民用航空公約》相銜接，該公約在附件9中明確規定，當頒發旅游或商務旅行的護照時，各締約國通常應該規定此種護照的有效期至少為五年，考慮到證件的耐用性有限和護照持有者的面貌會隨時間變化，建議有效期不超過十年。
二是，刪除了護照有效期可以延長的規定。這主要是考慮到《國際民用航空公約》明確規定各締約國不得延長其機讀旅行證件的有效期(護照屬于該公約規定的國際旅行證件)，因此護照法也作了與之相銜接的規定。
（三）加強和規范護照管理
為進一步加強和規范護照管理，護照法作了以下有針對性的規定：一是，護照具備視讀、機讀功能和防偽性能。護照簽發機關及其工作人員對因制作、簽發護照而知悉的公民個人信息，應當予以保密；二是除人民法院、人民檢察院、公安機關、國家安全機關和行政監察機關因辦理案件需要，可以依法扣押當事人的護照外，任何組織和個人不能非法扣押護照，也不得偽造、變造、轉讓、故意損毀護照；三是對于有護照法第十三條、第十四條規定情形的申請人，簽發機關不予簽發或者在法定期限內不予簽發護照。
（四）旅行證和出入境通行證
短期出國的公民在國外遺失了護照，或者護照被盜，以及發生損毀不能使用等情形時，根據護照法的規定，該公民可以向我國駐外使館、領館或者外交部委托的其他駐外機構申請旅行證，作為護照的替代證件回國；而當公民從事邊境貿易、邊境旅游服務或者參加邊境旅游時，則應向公安部委托的縣級以上地方人民政府公安機關出入境管理機構申請出入境通行證。從性質上說，旅行證和出入境通行證是護照的替代證件，在特定的情況下發揮著護照的作用，但究其本質，它們并不是護照，如果與護照并列規定在條文中，會與有關護照種類的規定不一致。因此經過研究，護照法將有關旅行證和出入境通行證的規定從立法技術上作了調整，合并為兩條原則性的規定，即護照法第二十三條、第二十四條。這里要提到的是，對違反有關旅行證和出入境通行證管理規定的行為，如偽造、變造旅行證、出入境通行證，或者弄虛作假騙取旅行證、出入境通行證等，要由公安機關依據護照法有關違反護照管理規定的相關條款進行處罰。
（五）海員證
海員證是公民以海員身份出入國境和在國外船舶上從事工作的一種職業證件。公民出境入境管理法規定，海員因執行任務出境，由港務監督局或者港務監督局授權的港務監督辦理出境證件。根據這一規定，海員證對于從事海員這一特定職業的人群來說，也是一種重要的出入境證件。在立法的過程中，對是否將海員證規定在護照法中，有不同的意見：一種意見認為，我國是航運大國，也是海員輸出大國。目前有關國際公約對海員證在特定情況下具有證明國籍與身份的性質已有規定，如果本法對海員證沒有相應的規定，不利于方便海員出境執行勞務，不利于我國航運經濟的發展；另一種意見認為，海員證只是一種職業證件，從性質上說不屬于護照，不應規定在護照法中。經過反復研究，認為海員證雖然從性質上來看不屬于護照，但對于特定的人群，在特定的情況下也具有護照的作用，在國際公約已經有相應規定的情況下，國內法也應當對海員證作出規定。因此，護照法第二十五條對海員證作出了原則性的規定：“公民以海員身份出入國境和在國外船舶上從事工作的，應當向交通部委托的海事管理機構申請中華人民共和國海員證”。
（六）法律責任
護照法對違反護照管理規定的行為，明確規定了法律責任，包括兩個方面：
一是對行政管理相對人的法律責任。對于公民來說，既有依法申請護照的權利，同時也有遵守護照法律規定的義務。護照法對弄虛作假騙取護照的，為他人提供偽造、變造護照，或者出售護照的，以及持用偽造、變造的護照或者冒用他人護照出入國（邊）境等違反護照管理的行為，明確規定了法律責任，依情節輕重由公安機關給予行政處罰或者依照出入境管理的法律規定予以處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任；非法護照及其印制設備由公安機關收繳。
二是對護照簽發機關工作人員的法律責任。對于護照簽發機關工作人員在辦理護照的過程中，出現的應當受理而不予受理，不在法定期限內簽發，或者超出規定標準收取費用，以及泄露公民個人信息，索取或者收受賄賂、濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等的違法行為，要依法給予處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

來源：中國人大網 2006年04月29日