山東省東營市中級人民法院

行政裁定書

　　（2005）東行終字第64號

　　上訴人（原審原告）東營市豪邁制衣有限公司。

　　法定代表人張萱坤，董事長。

　　委托代理人丁方銳，該公司經理。

　　委托代理人孫瑞璽，山東達洋律師事務所律師。

　　被上訴人（原審被告）東營市勞動和社會保障局。

　　法定代表人劉汝彬，局長。

　　委托代理人孫懷亮，男，1962年10月16日生，漢族，東營市農村社會保險事業管理處主任。

　　委托代理人吳興軍，男，1976年8月10日生，漢族，東營市勞動和社會保障局副主任科員。

　　被上訴人（原審被告）東營市發展和改革委員會。

　　法定代表人閆樹信，主任。

　　委托代理人姜正廣，男，1963年5月10日生，漢族，東營市發展和改革委員會科長。

　　東營區人民法院就東營市豪邁制衣有限公司不服東營市勞動和社會保障局、東營市發展和改革委員會作出的《關于對東營市豪邁制衣有限公司安置原市服裝公司職工情況的認定意見》（以下簡稱《認定意見》），于2005年9月14日作出了（2005）東行初字第43號行政裁定，上訴人東營市豪邁制衣有限公司對該裁定不服，向本院提起上訴，本院于2005年10月20日受理了本案，于2005年11月3日依法公開開庭審理了本案。上訴人東營市豪邁制衣有限公司委托代理人丁方銳、孫瑞璽，被上訴人東營市勞動和社會保障局委托代理人吳興軍；被上訴人東營市發展和改革委員會委托代理人姜正廣到庭參加了訴訟，本案現已審理終結。

　　案經一審法院審理認為，二被上訴人聯合作出的《處理意見》，一是說明職工上訪的理由；二是對上訴人就職工安置等情況進行了調查。雖然該《處理意見》加蓋了單位公章，但從該《處理意見》的內容上看，對原告的權利義務不產生實際影響，故原告對該《處理意見》不服提起訴訟，不屬于行政訴訟的受案范圍。根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第（六）項、第四十四條第一款第（一）項之規定，一審裁定：駁回原告的起訴。

　　上訴人東營市豪邁制衣有限公司不服一審裁定，上訴稱，一、一審法院認定事實錯誤。一審法院認定：“二被上訴人聯合作出的《認定意見》），一是說明職工上訪的理由；二是上訴人就職工安置情況進行調查。雖然該意見加蓋了單位公章，從該意見的內容上看，對上訴人的權利義務不產生實際的影響”，屬于認定事實錯誤。1、一審判決認定二被上訴人聯合作出的《認定意見》只是一種調查行為，沒有結論性的認定。但從《認定意見》的內容上不難看出，二被上訴人在《認定意見》中有明確的認定：第一、認定上訴人對75名職工未接收；第二、認定雙方簽訂的勞動合同是無效的；第三、認定上訴人沒有為職工繳納各項社會保險。這些內容不僅是一種調查行為，而是二被上訴人對上訴人是否安置職工這一行為，依職權進行的行政確認行為。調查行為是確認行為的前提，確認行為是調查行為的結果。一審判決以《認定意見》僅是調查行為，而對認定行為視為不見，屬認定事實錯誤。2、二被上訴人作出的《認定意見》給上訴人造成了實際的影響，而這種影響已經發生。東營仲裁委員會于2005年5月9日作出的（2005）東仲裁字第25號裁決，完全依據二被上訴人作出的《認定意見》為裁決依據，裁決上訴人支付土地出讓金223萬元，該裁決已發生法律效力，東營市國土資源局也已經申請法院強制執行。如該《認定意見》對上訴人不產生實際影響，上訴人不會起訴二被上訴人。3、二被上訴人作出的《處理意見》應當屬于行政訴訟的受案范圍。第一、二被上訴人的行為對上訴人的權利義務產生了實際影響，應當屬于具體行政行為；第二、在一審中，二被上訴人自認其行為屬于行政事實行為。行政事實行為也是行政行為。因此，該案件屬于行政訴訟的受案范圍。二、一審法院程序不合法。一審法院只對《認定意見》是否屬于具體行政行為進行查證，但對《認定意見》是否有事實、程序和法律依據沒有進行審查，剝奪了上訴人舉證、質證和辯論的權利。因此，一審法院程序違法。三、一審法院認定事實錯誤，裁定駁回上訴人的起訴是錯誤的。綜上所述，一審法院認定事實錯誤，程序違法、適用法律錯誤，請求二審法院撤銷一審裁定，支持上訴人的訴訟請求。

　　被上訴人東營市勞動和社會保障局答辯稱，一、二被上訴人作出的《認定意見》是一種不具有任何法律意義的事實行為，不屬于行政訴訟的受案范圍，故一審認定事實清楚。1、二被上訴人作出的《認定意見》的行為是受市政府委托，對原市服裝公司職工上訪反映上訴人未履行安置職工義務的問題進行的一種調查行為，屬內部行為，該《認定意見》是作為一種內部公文呈報給市政府，僅供市政府下一步處理原市服裝公司職工上訪問題作參考。因此，二被上訴人的行為完全是行政機關系統內部的工作行為，這種行政機關系統內部的工作行為，不屬于法院審理的范圍；2、該《處理意見》只是一種傾向性的意見，對外不具有任何法律效力。該《處理意見》內容涉及了上訴人，但該《認定意見》不具有任何法律效力。因此，該《處理意見》對上訴人的權利義務不產生實際的影響。行政機關的事實行為與行政機關的行政行為的顯著區別是：一是前者與行政機關行使行政管理職權無關，后者與行政機關行使行政管理職權有關。二是前者不產生法律效力，后者產生法律效力。3、《認定意見》對上訴人的權利義務不產生實際影響。《認定意見》是對上訴人就職工安置情況進行調查后得出的結論性意見，該《認定意見》在法律上并無實際意義。至于東營市仲裁委裁決上訴人支付土地出讓金，這并不是《認定意見》的影響，而是仲裁裁決的影響。4、《認定意見》屬事實行為，不具有任何法律效力，上訴人請求撤銷也屬不當。只有具有法律效力的行政行為才存在撤銷的問題。事實行為不具有法律效力。因此，不存在撤銷的問題。5、行政機關的事實行為不屬于行政訴訟的受案范圍。上訴人稱二被上訴人自認該行為屬于行政事實行為不屬實，二被上訴人只承認被上訴人的行為是一種不具有任何法律效力的事實行為，而不是行政事實行為。事實行為與行政事實行為是有區別的，上訴人認為行政事實行為也屬于行政行為無法律依據。二、一審程序合法。《認定意見》不屬于具體行政行為，上訴人的訴請事項不屬于行政審判權限范圍。因此，一審法院對《認定意見》的事實及法律依據無審查的必要，也是符合法律規定的。三、一審適用法律正確。綜上所述，一審裁定認定事實清楚、程序合法、適用法律正確。請求二審法院駁回上訴，維持原判。被上訴人東營市發展和改革委員會的答辯意見同被上訴人東營市勞動和社會保障局的答辯意見。

　　二審中，被上訴人東營市勞動和社會保障局認為，被上訴人的行為是受市政府安排的內部調查行為，該《認定意見》只作為內部意見，且該《認定意見》并不是最后意見，故上訴人起訴的《認定意見》并不是最終的《認定意見》。被上訴人的《認定意見》不具有法律效力，不屬于行政行為。所以上訴人的訴請不屬于行政訴訟的受案范圍。被上訴人是受市政府委托進行的一種調查行為，并不是行使行政管理職權。因此，該行為與行使行政職權沒有任何關系，故該《處理意見》不屬于行政訴訟受案范圍。

　　被上訴人東營市發展和改革委員會認為，上訴人職工上訪的主要原因是上訴人沒有安置職工；被上訴人沒有任何管理權限，只是服從市政府的安排參與調查，且該《認定意見》是行政機關內部的行為，故不屬于行政訴訟的受案范圍。

　　上訴人對二被上訴人發表的意見提出異議，認為，1、二被上訴人并沒有在法律規定的時間內提交答辯狀；2、上訴人沒有全部宣讀《認定意見》的內容；3、該《認定意見》中說明了上訴人未安置職工的主要理由及職工反映的問題，該行為屬于行政行為。上訴人提交的東營市仲裁委員會（2005）東仲裁字第25號裁決書，可以證實二被上訴人稱該《處理意見》是一個內部行為，不是行政事實行為，不具有任何法律效力的觀點是不成立的。

　　同時，上訴人提交了以下證據：

　　1、東營市仲裁委員會（2005）東仲裁字第25號裁決書復印件一份；

　　2、東營市中級人民法院（2005）東中執字第92號執行通知書復印件一份；

　　3 、東營市中級人民法院（2005）東民二初字第33號民事裁決書復印件一份；

　　4、《中華人民共和國行政訴訟法》第11條、12條；

　　5、《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋第1條；

　　6、最高人民法院關于規范行政案件案由的通知法發［2004］2號。

　　以上1-6號證據，證明由于被上訴人出具的《處理意見》導致東營市仲裁委員會裁決上訴人敗訴，給上訴人造成了實際的影響；該證據也證明本案訴爭的行政行為屬于行政案件受案范圍；且該《認定意見》加蓋了東營市勞動和社會保障局的公章，公章就是法人章，如是內部行為是不需要加蓋公章的；被上訴人的《認定意見》給上訴人造成了嚴重的損害。因此，本案屬于行政訴訟的受案范圍。

　　二被上訴人對上訴人提交的證據發表意見：

　　對1號證據的真實性無異議。但對其證明目的有異議，被上訴人的《處理意見》對上訴人的權利義務沒有造成影響，且該《處理意見》是一個事實意見而不是法律意見，并不認為仲裁機關采納了該《處理意見》就有了法律效力。因此，上訴人依據《處理意見》對其造成影響是不成立的，故上訴人的訴訟請求不屬于行政訴訟受案范圍；對2號、3號證據的真實性無異議，對其證明目的同1號證據；6號證據與本案沒有關聯性；4號、5號證據屬于法律規定。總之，被上訴人作出的《處理意見》是行政機關的一個內部行為，上訴人認為加蓋公章就代表是外部行為是沒有法律依據的。

　　上訴人對二被上訴人的質證意見發表辯駁意見，認為，上訴人提交的1-3號證據，已證明該《處理意見》已經對上訴人的權利義務產生了嚴重的影響。且該《處理意見》加蓋單位公章就是一個行政行為，就應該負法律責任。因此，該案屬于行政訴訟的受案范圍。

　　本案認定事實：二被上訴人根據市政府的安排，對上訴人安置職工的情況進行了調查。2004年10月 26日，二被上訴人作出了該《認定意見》，認定：1、上訴人沒有全部接受原市服裝公司職工；2、上訴人沒有全部安排原市服裝公司職工上班；3、上訴人沒有全面履行勞動法規定的各項義務。為此，上訴人以該《認定意見》侵犯其合法權益為由，向法院提起行政訴訟。

　　本院認為，本案中，二被上訴人按照市政府的要求，根據原市服裝公司職工上訪反映上訴人未履行安置職工義務的情況進行調查后作出的《認定意見》，已經東營市仲裁委員會進行審查，作為證據在（2005）東仲裁字第25號裁決書中采用，但該《認定意見》是對職工上訪問題的調查行為，不屬于二被上訴人依特定職權作出的行政確認行為，該《認定意見》本身對上訴人的權利義務并不產生實際影響，故上訴人對該《認定意見》不服提起訴訟，不屬于行政訴訟的受案范圍。對上訴人提出的是否對《認定意見》的事實和適用法律依據進行審查的問題，本院認為，該《認定意見》既然不屬于行政訴訟受案范圍，對其提出的事實和適用法律依據已無審查必要。上訴人的上訴理由不能成立，上訴請求不予支持。原審裁定認定事實清楚、適用法律正確、程序合法。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項之規定，裁定如下：

　　駁回上訴，維持原裁定。

　　二審案件受理費50元，由上訴人負擔。

　　本裁定為終審裁定。

　　審　判　長　　宋繼業

　　審　判　員　　侯麗萍

　　審　判　員　　張曉麗

　　二00五年十一月十一日

　　書　記　員　　邵金芳