國有控股公司的性質(zhì)是企業(yè)還是機關(guān)的問題。從國外的經(jīng)驗來看，國有控股公司基本上可以分為兩類：一類國有控股公司是完全為了盈利目標(biāo)而建立的，如淡馬錫控*公司，它們是純粹的經(jīng)濟實體，基本按《公司法》運作;另一類國有控股公司的組建，其目的就是為了使政府更有效地調(diào)控經(jīng)濟，管理國有企業(yè)，實現(xiàn)就業(yè)和穩(wěn)定經(jīng)濟等社會目標(biāo)，如意大*伊里公司，這些國有控股公司主要是作為政府調(diào)控經(jīng)濟的工具而出現(xiàn)的，追求盈利等商業(yè)目標(biāo)只是處于從屬的地位，因而具有濃厚的政治色彩，但卻不同于行政機關(guān)，它們受國家專門法律和公司章程約束，其地位與一般的私人公司(包括控股公司)也是不可同日而語的。在我國也有一些國有控股公司屬于這一類。本文認(rèn)為這類國有控股公司的性質(zhì)，首先是一個適應(yīng)市場的特殊的國有企業(yè)。其次它也有部分的政府的性質(zhì)。因為，國有控股公司不能完全是一般的適應(yīng)市場競爭的國有企業(yè)，否則它的所有者——國有資產(chǎn)管理部門就無法對它進行有效控制，就會發(fā)生“內(nèi)部人控制”和國有資產(chǎn)流失等問題。因此，為了避免以上這些問題的發(fā)生，國有資產(chǎn)管理部門可以采取一些必要的行政手段，這樣才能在必要時讓國有控股公司貫徹政府意圖。但是，國有控股公司也不能成為

組建行業(yè)控股公司后，會不會進一步加大國有資產(chǎn)運營代理成本的問題。人們還擔(dān)心組建行業(yè)控股公司后，進一步加大國有資產(chǎn)運營的代理成本。因為行業(yè)控股公司與生產(chǎn)性企業(yè)集團不同，它不從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，這實質(zhì)上是政府與企業(yè)之間又加入了一層委托——代理關(guān)系。在國家所有權(quán)主體因過于抽象而不能有效監(jiān)督的前提下。代理層次的增多就意味著代理成本的提高和資本運營效率的降低，以及國有資產(chǎn)流失危險的增加。因此，要本著簡化與明晰各個部門角色與功能的原則來進行改革。這一改革的著眼點就是要使行業(yè)控股公司真正與政府機構(gòu)脫鉤，一定要達到精簡政府機構(gòu)的目的，防止再度出現(xiàn)“翻牌公司”現(xiàn)象。同時要加快有關(guān)法律的規(guī)定，因此，只要有可能，國家作為所有者的利益將由企業(yè)董事舍來代表，而不是通過中介的資產(chǎn)經(jīng)營管理機構(gòu)來代表。在抓緊組建國有控股公司的同時，應(yīng)加快“抓大放小”的改革，組建以國有經(jīng)濟為主體的大型*業(yè)集團，將國有資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)直接下放給國有企業(yè)集團公司董事會，盡量減少中間的代理環(huán)節(jié)。

是否用國有控股公司的模式來改組國有企業(yè)集團的問題，我國國有企業(yè)集團的實際狀況是，多數(shù)企業(yè)集團是以行政和契約組帶聯(lián)結(jié)而成的，具有極大的不穩(wěn)定性，雖然很多成員企業(yè)與核心企業(yè)在經(jīng)營上形成了較密切的關(guān)系，如聯(lián)銷、聯(lián)供、協(xié)作配套和工藝協(xié)作等，由于它們?nèi)詫俑骷壵牟煌块T，集團企業(yè)間難以形成以

產(chǎn)權(quán)關(guān)系為紐帶的利益共同體，難以做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一投資決策等，企業(yè)集團應(yīng)有的作用難以發(fā)揮。因此，對國有企業(yè)集團實行資產(chǎn)重組和資本重組，把國有企業(yè)集團改造為國有控股公司是十分必要的。在社會主義國有制條件下，國有企業(yè)的財產(chǎn)都屬于國家，因此在企業(yè)集團中核心企業(yè)和其他成員企業(yè)自愿的基礎(chǔ)上由所有者授權(quán)，將企業(yè)集團緊密層成員企業(yè)的所有權(quán)交給核心企業(yè)統(tǒng)一行使。在授權(quán)的基礎(chǔ)上，對成員企業(yè)進行公司制改造，由核心企業(yè)(集團公司)依據(jù)其持有的股權(quán)，通過股權(quán)的行使和選聘的董事貫徹、體現(xiàn)集團公司的意圖，并以持股額為限負(fù)有限責(zé)任，這就形成了以控股公司為核心，以股權(quán)為紐帶的“禍福與共”的利益共同體。經(jīng)過公司制改造的企業(yè)集團的核心就是控股公司，緊密層企業(yè)就是控股公司的全資子公司，或控股子公司、參股公司。

應(yīng)不應(yīng)該發(fā)展規(guī)模龐大的綜合性國有控股公司的問題。有一種觀點認(rèn)為，我國目前不宜組建規(guī)模龐大的綜合性國有控股公司，因為綜合性控股公司常常機構(gòu)臃腫，對工業(yè)活動所特有的瞬息萬變的狀況反應(yīng)遲鈍，容易導(dǎo)致過多的行政干預(yù)。這一觀點是本文所不能同意的。根據(jù)國外的經(jīng)驗，綜合性控股公司未必就導(dǎo)致機構(gòu)臃腫，新*坡淡馬錫控股公司就是明證;另外，綜合性控股公司是否舍招致過多的政府干預(yù)，這也得視具體情況而定。雖然，據(jù)世界銀行對意大利、贊比亞加納、瑞典、奧地利和巴基斯坦等國家的國有控股公司運作的考察表明，從總體上說，國有綜合性控股公司的經(jīng)驗是失敗的。它們不但沒有發(fā)揮對過多政治干預(yù)的緩沖作用，反而成為政治壟斷、干預(yù)和控制的強有力工具。在有些情況下，綜合性控股公司的龐大規(guī)模本身就產(chǎn)生了不必要的管理層，造成緩慢的官僚主義決策方式。但是，本文認(rèn)為，國有控股公司是否會出現(xiàn)上述問題，并不在于這種組織本身是好是壞，而在于政府的經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)變程度如何，在于人們對控股公司這種現(xiàn)代市場經(jīng)濟中的財產(chǎn)組織形式利用得如何。只要利用得當(dāng)，它是可以避免以上這些問題的。