國有控股公司的性質是企業還是機關的問題。從國外的經驗來看，國有控股公司基本上可以分為兩類：一類國有控股公司是完全為了盈利目標而建立的，如淡馬錫控*公司，它們是純粹的經濟實體，基本按《公司法》運作;另一類國有控股公司的組建，其目的就是為了使政府更有效地調控經濟，管理國有企業，實現就業和穩定經濟等社會目標，如意大*伊里公司，這些國有控股公司主要是作為政府調控經濟的工具而出現的，追求盈利等商業目標只是處于從屬的地位，因而具有濃厚的政治色彩，但卻不同于行政機關，它們受國家專門法律和公司章程約束，其地位與一般的私人公司(包括控股公司)也是不可同日而語的。在我國也有一些國有控股公司屬于這一類。本文認為這類國有控股公司的性質，首先是一個適應市場的特殊的國有企業。其次它也有部分的政府的性質。因為，國有控股公司不能完全是一般的適應市場競爭的國有企業，否則它的所有者——國有資產管理部門就無法對它進行有效控制，就會發生“內部人控制”和國有資產流失等問題。因此，為了避免以上這些問題的發生，國有資產管理部門可以采取一些必要的行政手段，這樣才能在必要時讓國有控股公司貫徹政府意圖。但是，國有控股公司也不能成為

組建行業控股公司后，會不會進一步加大國有資產運營代理成本的問題。人們還擔心組建行業控股公司后，進一步加大國有資產運營的代理成本。因為行業控股公司與生產性企業集團不同，它不從事生產經營活動，這實質上是政府與企業之間又加入了一層委托——代理關系。在國家所有權主體因過于抽象而不能有效監督的前提下。代理層次的增多就意味著代理成本的提高和資本運營效率的降低，以及國有資產流失危險的增加。因此，要本著簡化與明晰各個部門角色與功能的原則來進行改革。這一改革的著眼點就是要使行業控股公司真正與政府機構脫鉤，一定要達到精簡政府機構的目的，防止再度出現“翻牌公司”現象。同時要加快有關法律的規定，因此，只要有可能，國家作為所有者的利益將由企業董事舍來代表，而不是通過中介的資產經營管理機構來代表。在抓緊組建國有控股公司的同時，應加快“抓大放小”的改革，組建以國有經濟為主體的大型*業集團，將國有資產經營權直接下放給國有企業集團公司董事會，盡量減少中間的代理環節。

是否用國有控股公司的模式來改組國有企業集團的問題，我國國有企業集團的實際狀況是，多數企業集團是以行政和契約組帶聯結而成的，具有極大的不穩定性，雖然很多成員企業與核心企業在經營上形成了較密切的關系，如聯銷、聯供、協作配套和工藝協作等，由于它們仍屬各級政府的不同部門，集團企業間難以形成以

產權關系為紐帶的利益共同體，難以做到統一規劃、統一投資決策等，企業集團應有的作用難以發揮。因此，對國有企業集團實行資產重組和資本重組，把國有企業集團改造為國有控股公司是十分必要的。在社會主義國有制條件下，國有企業的財產都屬于國家，因此在企業集團中核心企業和其他成員企業自愿的基礎上由所有者授權，將企業集團緊密層成員企業的所有權交給核心企業統一行使。在授權的基礎上，對成員企業進行公司制改造，由核心企業(集團公司)依據其持有的股權，通過股權的行使和選聘的董事貫徹、體現集團公司的意圖，并以持股額為限負有限責任，這就形成了以控股公司為核心，以股權為紐帶的“禍福與共”的利益共同體。經過公司制改造的企業集團的核心就是控股公司，緊密層企業就是控股公司的全資子公司，或控股子公司、參股公司。

應不應該發展規模龐大的綜合性國有控股公司的問題。有一種觀點認為，我國目前不宜組建規模龐大的綜合性國有控股公司，因為綜合性控股公司常常機構臃腫，對工業活動所特有的瞬息萬變的狀況反應遲鈍，容易導致過多的行政干預。這一觀點是本文所不能同意的。根據國外的經驗，綜合性控股公司未必就導致機構臃腫，新*坡淡馬錫控股公司就是明證;另外，綜合性控股公司是否舍招致過多的政府干預，這也得視具體情況而定。雖然，據世界銀行對意大利、贊比亞加納、瑞典、奧地利和巴基斯坦等國家的國有控股公司運作的考察表明，從總體上說，國有綜合性控股公司的經驗是失敗的。它們不但沒有發揮對過多政治干預的緩沖作用，反而成為政治壟斷、干預和控制的強有力工具。在有些情況下，綜合性控股公司的龐大規模本身就產生了不必要的管理層，造成緩慢的官僚主義決策方式。但是，本文認為，國有控股公司是否會出現上述問題，并不在于這種組織本身是好是壞，而在于政府的經濟管理職能轉變程度如何，在于人們對控股公司這種現代市場經濟中的財產組織形式利用得如何。只要利用得當，它是可以避免以上這些問題的。