目前，我國國有土地使用權出讓方式主要有協議出讓、競價出讓、拍賣出讓和掛牌出讓四種。在這四種方式中，招拍掛是公開競爭的，一般不存在低價出讓國有土地使用權的現象。由于協議出讓中沒有引入競爭機制，誰來使用土地，特別是土地出讓金的確定，存在主觀因素。非法低價（含無償）出讓主要發生在土地協議出讓中，因此規范協議出讓的最低價標準非常重要。從上述規定可以看出，協議出讓國有土地使用權的土地出讓金不得低于協議出讓的最低價，協議出讓的最低價是衡量國有土地使用權是否低價出讓的標準。但在實際工作中，由于出讓土地的類型、用途和土地利用條件的不同，僅靠上述原則確定的最低價標準來衡量是否低價出讓國有土地還遠遠不夠。一方面可操作性不強，土地出讓可能是新增建設用地的直接協議出讓；另一方面可能是原劃撥土地使用權補交土地出讓金；另一方面可能是企業改制涉及的土地出讓。

在不同的情況下，地價的內涵是不同的，土地出讓金的繳納標準也應該有很大的不同。

首先，僅按基準地價的一定比例確定不同用途的協議出讓最低價格標準，不能滿足不同土地條件下土地出讓價格的需要，操作難度大，這使得一些地方公布的協議轉讓最低價格標準形同虛設。其次，具體出讓土地的地價內涵往往與協議出讓土地的最低地價內涵不一致，二者不具有可比性。如果以協議方式確定土地出讓金，可能導致國有土地資產流失，侵害原土地使用者權益。第三，根據《國土資源部關于改革土地估價結果確認和土地資產處置審批辦法的通知》，劃撥土地使用權價款可以作為企業權益計入企業資產。劃撥土地需要轉為有償用地的，按照出讓土地使用權價款與劃撥土地使用權價款的差額計算出讓金，不適用于按上述文件確定的協議轉讓最低價格標準的企業。

協議出讓的最低價不能簡單地按基準地價的一定比例確定，而應根據具體的土地類型和地價內涵進行分類。確定新的建設用地出讓協議的最低價。協議出讓的新增建設用地，取得的土地可以是原地、毛地、成熟地。原土地主要是指已辦理用地審批手續但未進行基礎設施建設和土地平整的土地。征地過程中的土地補償費、安置補助費、稅費等征地費用，由土地使用者支付。地價的核定應為土地增值費，即土地所有權收益和土地凈收益。當然，土地出讓金不同于新增建設用地使用費。土地出讓金是市、縣人民政府土地行政主管部門將土地使用權出讓給土地使用者，土地使用者按照規定標準向國家支付的總價。新增建設用地有償使用費，是指國務院或者省級人民政府在批準農用地轉用、征用時，向以出讓方式取得新增建設用地的市、縣人民政府征收的土地平均純收入。雖然支付主體和性質不同，但國土資源部根據全國城市土地分類、城市土地級別和基準地價級別確定新增建設用地的征收標準，標準的制定方法與征收目的和土地用途相似轉讓費。因此，新建建設用地最低價的確定可以作為依據。

根據《新增建設用地土地使用費征收使用管理辦法》，新增建設用地依法納入有償供地的比例約為60%，以此確定平均純收入征收定額標準。因此，協議出讓最低價的確定可按以下公式計算：協議出讓最低價=新增建設用地數量補償費征收標準為總用地和有建設條件的成熟土地的60%。協議出讓最低價格的確定，可以綜合考慮基準地價和原土地出讓最低價格加上相應的土地開發費。地價是一個有機的整體。按土地構成劃分土地出讓金是片面的，在使用上也有局限性。一般只適用于工業用地，不適用于商住用地。但是，建立新的建設用地（工業用地）出讓的最低價格標準是一種有效途徑。

新增商住用地的，以基準地價為準確定最低協議出讓價格；出讓原地和原地的，從基準地價中扣除相應的平均征地費和開發費價格。企業改制涉及協議確定劃撥土地使用權出讓的最低價格。根據《國土資源部關于改革土地估價結果確認和土地資產處置審批辦法的通知》，企業改制過程中需要將劃撥土地轉為有償土地的，出讓金按照出讓土地使用權價款與劃撥土地使用權價款的差額計算。據此計算的土地出讓金可低于標定地價的40%。對于企業改制涉及的土地出讓金補繳，不能作為衡量國有土地低價出讓的標準。

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