一、非復議或者訴訟程序下申請強制執行問題

根據《行政處罰法》第四十六條、第五十一條的規定，當事人應當自收到行政處罰決定書之日起15日內到指定的銀行繳納罰款;當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以申請人民法院強制執行。《工商行政管理機關行政處罰程序規定》第七十一條也體現了這一規則。從上述規定可以看出，申請人民法院強制執行的前提條件很簡單，即當事人逾期不履行行政處罰決定。

但是在涉及與司法工作機制相銜接時，《行政處罰法》與《行政訴訟法》之間出現了矛盾。新《行政訴訟法》第九十四條規定：“公民、法人或者其他組織對行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行。”(原《行政訴訟法》與新法基本相同，沒有“具體”兩字)這里增加了一個前提條件，就是必須在法定期間內當事人不提起訴訟。法定起訴期間是當事人知道行政機關作出行政行為之日起6個月(見新《行政訴訟法》第四十六條，原《行政訴訟法》為3個月訴訟期)，也就是說，在法院的工作制度中，并不承認行政機關在當事人逾期不履行處罰決定但又沒有超過法定起訴期限時有權申請人民法院強制執行。在此制度下，人民法院即使不能直接否認行政機關依據《行政處罰法》所享有的權力，但對于是否受理行政機關申請，還是會依據《行政訴訟法》的有關規定處理，畢竟強制執行主要涉及司法工作程序，《行政訴訟法》明顯是司法程序的主要法律，《行政處罰法》則主要是針對行政程序的法律。因此，在2000年施行的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)中仍然體現上述要求，規定行政機關申請人民法院強制執行其具體行政行為，應當自被執行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內提出;不在該法定期限內提出申請的，屬于不符合條件的申請，應當裁定不予受理。

2012年1月《行政強制法》實施，申請法院強制執行已經納入該法調整范疇。該法第五十三條“當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內，依照本章規定申請人民法院強制執行。”此提法與《行政訴訟法》一致，即“當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的”。由于履行行政處罰決定的法定期限(收到處罰決定書之日起15日內)短于提起行政復議的法定期限(知道具體行政行為之日起60日內)，而提起行政復議的法定期限又短于提起行政訴訟的法定期限，因此，本著新法優于舊法、特別法優于普通法的原則，行政機關申請法院強制執行的條件、程序應當統一適用《行政強制法》的規定。當事人在沒有申請行政復議或者訴訟的情況下，行政機關欲申請人民法院強制執行，必須在法定起訴期限屆滿后方可提出。

二、復議或者訴訟期間行政行為是否停止執行問題

《行政復議法》第二十一條“行政復議期間具體行政行為不停止執行”，新《行政訴訟法》第五十八條“訴訟期間，不停止行政行為的執行”(原《行政訴訟法》第四十四條“訴訟期間，不停止具體行政行為的執行”)。《行政處罰法》第四十五條也規定：“當事人對行政處罰行為不服，申請復議或者提起訴訟的，行政處罰不停止執行。”同時，《行政復議法》第三十三條又規定：“申請人逾期不起訴又不履行復議決定的，按照下列規定分別處理：(一)維持具體行政行為的行政復議決定，由作出具體行政行為的行政機關依法強制執行，或者申請人民法院強制執行;(二)變更具體行政行為的行政復議決定，由行政復議機關依法強制執行，或者申請人民法院強制執行。”新《行政訴訟法》第九十四條“公民、法人或者其他組織對行政行為在法定期限內不提出訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民強制執行，或者依法強制執行”(原《行政訴訟法》第六十六條)。《行政復議法》和《行政訴訟法》都是先規定了復議、訴訟期間不停止行政的執行，后又規定了對行政行為在法定期限內不起訴又不履行的，才可以申請人民法院強制執行。對此，應當如何準確理解和把握呢?筆者認為：人民法院執行具體行政行為應當始于行政行為發生法律效力的時間，即只有當事人在法定期間內既不提起訴訟又不履行的，法院才可以強制執行。理由是：

(一)從行為性質上說，具體行政行為已經生效。主要有三方面含義：一是行政行為本身已經具備了發生法律效力的必要要件。二是具備對行政行為發生法律效力具有決定意義的要件。三是生效行政行為應當包括行政主體資格合法、依法已窮盡了行政程序，并已經依法送達當事人等。只有這些要件同時具備，方可以成為生效的具體行政行為。依法窮盡行政程序主要是指行政行為依法應當履行的審批程序已經履行完畢，當事人依法申請行政救濟的程序業已完結等，并不是行政執法決定書送達時就已經生效。

(二)從法學理論上說，執行根據必須已經發生法律效力。執行必須具備以下條件：一是有執行根據，即據以執行的法律文書;二是執行根據已經發生法律效力;三是執行根據有能夠執行的給付內容;四是執行根據依法應由人民法院執行，且接受申請的法院有管轄權;五是負有義務的當事人未履行執行根據所確定的義務;六是有權利人的申請或者法院內部移送。人民法院執行的依據包括自身所作的判決、裁定等在內的任何法律文書都應當具備這六個條件，具體行政行為也不能例外。

(三)從立法本意上說，人民法院只執行發生法律效力的行政行為才符合法律規定。《行政處罰法》第四十五條、《行政復議法》第二十一條、《行政訴訟法》第五十八條規定的均是不停止執行，而并非不停止強制執行。因為具體行政行為作出后，只推定其合法有效，僅具有執行力，相對人可以自己履行，但不必然具有強制執行力。相對人不服而申請復議或起訴，本身就是對該行政行為效力的質疑。《行政復議法》第三十三條、新《行政訴訟法》第九十四條明確規定為強制執行，表明人民法院執行的必須是已經發生法律效力的行政行為，而不是在復議和訴訟過程中的行政行為，因為人民法院的審判活動只遵循自身的司法程序。

(四)從實際操作上說，發生法律效力行政行為才能成為法院的執行根據。行政機關的行政行為作出以后，行政相對人可以依照復議和訴訟不停止執行的原則自動履行。但由于行政相對人可以申請復議或者提起訴訟，致使行政行為中的權利義務尚處于不確定狀態。如果此時開始立案執行，法院便處于既受理行政機關的申請對具體行政行為的給付內容進行強制執行，又受理行政相對人的起訴對具體行政行為的合法性予以審查的境地。一旦行政行為被撤銷或者變更，勢必引起執行回轉，至少會引起執行內容的變更，甚至可能會造成因已執行而將不合法的具體行政行為維持的劣果。這樣，勢必導致審判和執行資源的浪費，對行政機關和人民法院也有不良影響。所以《解釋》第八十六條和第九十四條規定：“行政機關根據行政訴訟法第六十六條的規定申請執行其具體行政行為，應當具備以下條件……具體行政行為已經生效……”，“在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權利人申請人民法院強制執行被訴具體行政行為，人民法院不予執行。”

在此需要強調的是，如果當事人在行政機關申請人民法院強制執行前，有逃避執行，例如隱藏、轉移、買賣、毀損標的物、財產等行為，有可能導致今后行政處罰難以執行的情況，那么行政機關可以根據《解釋》的規定：“行政機關或者具體行政行為確定的權利人申請人民法院強制執行前，有充分理由認為被執行人可能逃避執行的，可以申請人民法院采取財產保全措施。后者申請強制執行的，應當提供相應的財產擔保”，“不及時執行可能對國家、公共利益或者他人合法利益造成不可彌補的損失的，人民法院可以先予執行”。而向人民法院申請先予執行或者財產保全，從而切實保障行政行為的執行。

三、申請強制執行的期限問題

申請強制執行的期限，是行政機關有權請求人民法院依法審理其強制執行申請的時間階段。根據《行政訴訟法》、《行政復議法》、《解釋》及《行政強制法》的相關規定，人民法院在審理行政非訴案件時，行政機關申請執行的期限區分以下幾種情況：

(一)未申請復議或者訴訟情況。如果法律規定當事人可以選擇申請行政復議或者提起行政訴訟，當事人獲知行政決定后，在法律期限內沒有申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有強制執行權的行政機關可以在法定期限屆滿后申請人民法院強制執行。這種情況下的時間計算方法是，以當事人知道作出行政行為之日起的6個月為期滿之日(新《行政訴訟法》第四十六條訴訟期為6個月，原《行政訴訟法》為3個月)，以期滿之日的次日為起點開始的3個月內，沒有行政強制執行權的行政機關可以申請人民法院強制執行。

(二)未告知訴權或者起訴期限情況。如果行政機關作出行政行為時，未告知當事人訴權或者起訴期限的，應以當事人在知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起的6個月為期滿之日，以期滿之日的次日為起點開始的3個月內，沒有行政強制執行權的行政機關可以申請人民法院強制執行。當然，當事人必須在從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起的2年內行使訴權。

(三)當事人不知道行政行為內容情況。如果當事人不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，應以當事人在知道或應當知道該行政行為內容之日起的6個月為期滿之日，以期滿之日的次日為起點開始的3個月內，沒有行政強制執行權的行政機關可以申請人民法院強制執行。當事人行使訴權的時間限制是，對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起不超過20年，其他具體行政行為從作出之日起不超過5年。

(四)不屬于當事人自身的原因超期情況。如果由于不屬于當事人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期間內。因人身自由受到限制而不能提起訴訟的，被限制人身自由的時間不計算在起訴期間內，應以當事人不屬于其自身原因消除或恢復人身自由之日起的6個月為期滿之日，以期滿之日的次日為起點開始的3個月內，沒有行政強制執行權的行政機關可以申請人民法院強制執行。

(五)行政復議終結情況。如果法律規定行政復議是最終的救濟程序，而當事人在法定的60日期限內又沒有申請行政復議的，這種情況下的時間計算方法是，以當事人知道作出具體行政行為之日起的60日為期滿之日，以期滿之日的次日為起點開始的3個月內，沒有強制執行權的行政機關可以申請人民法院強制執行，超過3個月的，人民法院應當依法不予受理。

有人認為，根據《行政強制法》申請法院強制執行的期限不能超過3個月，要不然超過法定起訴期，法院就不受理了。筆者認為，這種認識是片面和錯誤的。當事人確有經濟困難申請延期分期繳納、行政復議或者訴訟中被依法決定停止執行、當事人承諾履行行政行為所確定的義務等，行政強制執行時效應該參照適用訴訟時效中止、中斷的規定。新修訂的《民事訴訟法》改變了以往對強制執行時效的不明規定，作出了“申請強制執行時效的中止、中斷，適用法律有關訴訟時效中止、中斷”的規定。新《行政訴訟法》第九十八條中也規定人民法院審理行政案件，除依照《行政訴訟法》及其《解釋》外，可以參照民事訴訟的有關規定。《解釋》第八十六條也規定，行政機關申請人民法院強制執行的條件之一：被申請人在具體行政行為確定的期限內或者行政機關另行指定的期限內未履行義務。因此，行政強制執行時效屬于消滅時效，其應當參照法律有關訴訟時效中止、中斷的規定。起訴、請求、當事人承諾履行等都是該時效中斷的理由。

四、對加處罰款能否予以申請執行問題

《行政處罰法》第五十一條規定：“當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以采取下列措施：(一)到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的百分之三加處罰款;(二)根據法律規定，將查封、扣押的對物拍賣或者將凍結的存款劃撥抵繳罰款;(三)申請人民法院強制執行。”從字面含義解釋來看，“加處罰款”是指當事人逾期不繳納罰款的，在其原罰款金額的基礎上每日增加百分之三的罰款，并且可以重復計算至當事人繳納罰款時止(《行政強制法》第四十五條規定：加處罰款或者滯納金的數額不得超出金錢給付義務的數額)。很顯然，加處罰款的目的是督促當事人自覺履行繳納罰款的義務，但問題是當事人一直不繳納罰款，沒有強制執行權的行政機關移送法院時，法院能否一并執行。各地法院做法各異，現行法律、司法解釋也沒有作出明確的規定。筆者認為，對加處罰款的執行申請人民法院應當支持。

(一)加處罰款符合行政立法目的。維護、保障和監督行政機關依法行使行政職權是《行政處罰法》和《行政訴訟法》的立法目的之一。加處罰款雖然是法律賦予行政機關進行行政管理的一個重要手段，目前，如果沒有其他措施進行保障的話，這項權力勢必成為“擺設”;如果不賦予行政機關的重復選擇權則勢必難以保障行政決定的最終實現，行政管理將難以為繼。只有人民法院執行加處罰款才能保障和維護行政機關依法行政。

(二)加處罰款是維護行政管理秩序和提高行政效率的重要保障。行政處罰決定一經作出，就具有法律效力，當事人對依法作出的行政處罰決定負有自覺履行和按期履行的義務，當事人逾期不繳納罰款，正是對國家公信力、拘束力、執行力的抗拒和挑戰。行政機關對其實施加處罰款，既是維護行政管理秩序的需要，也是提高行政效率的手段。倘若人民法院不執行加處罰款，那就意味著行政機關眼睜睜地看著當事人違法，也無可奈何。

(三)加處罰款作為執行手段是以罰款形式來督促當事人自覺履行原處罰決定。因為從《行政處罰法》第五十一條“當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以采取下列措施”的字面理解,筆者認為加處罰款是一種執行罰：加處罰款是行政機關在行政強制執行階段采取的一種強制執行措施，即在行政機關作出責令行政相對人給付一定金錢義務的處罰后，行政相對人在指定的期限內沒有自動履行時，以增加行政相對人罰款數額的方式來督促相對人自動履行的執行手段。

(四)加處罰款具備具體行政行為的法律性質。首先，加處罰款是法律授權行為，行政機關根據這一授權對逾期履行者作出的這種加處罰款執行罰行為也應當屬于行政行為。其次，這一行為具備具體行政行為應具備的四要素：一是法律行為要素，即具體行政行為是行政機關對公民、法人或者其他組織作出的行政意思表示;二是特定對象要素，即具體行政行為是對特定的人或事的一次性處理，這表明處理的個別性是具體行政行為的重要特征;三是單方職權性要素，即具體行政行為是行政機關依據國家行政法律以命令形式單方面設定，不需公民、法人或其他組織同意，具有命令性和服從性;四是外部可訴性要素，即具體行政行為是行政機關實現行政職能的外部行為措施，相對人不服的可以申請復議或提起訴訟。對照加處罰款這一行政行為可以看出，該行為是根據法律授權針對特定的怠于履行法定義務者給予懲罰的單方外部職權行為，也具有可訴性，完全符合具體行政行為的法律特征。因此，加處罰款具有具體行政行為的法律性質，加處罰款其實也是行政機關根據法律授權針對特定的當事人作出的行政處罰決定。

綜上，加處罰款作為在原行政處罰基礎上產生的，針對行政相對人新的違法行為(逾期履行法定義務)以執行罰的形式作出的新的處罰決定，在行政機關申請法院執行加處罰款時，只要法院審查認為原處罰行為是合法的，則應當一并裁定并予以執行。

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