帶設計方案土地出讓方式

近年來，部分城市先后開展了土地帶方案出讓的試點探索。所謂帶方案出讓，即土地出讓前，政府將城市設計、建設工程方案、功能運營、基礎設施建設要求等相關條件予以明確，作為土地出讓的前提條件，納入土地出讓合同;受讓人在取得土地后，必須按照合同約定的條款進行施工建設和經營，落實相關的條件和要求。根據所帶方案的不同，土地帶方案出讓可分為帶城市設計方案、帶建設工程設計方案、帶基礎設施條件、帶功能運營要求四種類型。帶方案出讓，可以有效提升城市建設品質，提高土地利用綜合效益，但是在推進過程中也遇到一些問題。帶方案出讓存在哪些問題?◇方案編制規(guī)范待完善◇出讓規(guī)則欠嚴謹◇監(jiān)管機制尚缺乏在目前已經實施的四類方案中，僅有部分城市對城市設計方案的編制有規(guī)范性的文件指導，對于帶運營管理和基礎設施方案的編制工作，相關的編制指南還不完善。主要表現在：方案的編制主體不明確，方案深度標準不統(tǒng)一，方案的指標要求過嚴，方案的編制方法不夠科學等。同時，現有的出讓規(guī)則需要進一步明確。部分城市的出讓人可能利用帶方案出讓的特性，故意設置苛刻的限制性門檻，規(guī)避公開競爭，變相圈定前期招商對象。目前出讓人在為帶方案地塊選擇出讓方式時，隨意性比較大。由此帶來兩個問題：由于出讓方式不合理，導致最后沒有找到最佳的受讓企業(yè)，結果難以落實地塊所帶的方案;一些出讓人選擇以招標方式供地時，通過設置評標資格變相限制競爭，使意向企業(yè)獲得拿地優(yōu)勢，妨礙了土地出讓的公平、公正性。對于帶建設工程設計方案出讓的地塊，部分城市按照現行審批流程和工作規(guī)則，建筑方案必須經過規(guī)劃部門審核后才能入市出讓，但是對于由政府部門主導編制的建設方案，在還沒有明確受讓人的情況下，有關部門一般是不予審批的，由此給這類地塊的出讓帶來一定麻煩。另外，缺乏有效的監(jiān)管機制。帶方案出讓的地塊往往附加一些限制條件，由于這些條件缺乏明確的目標和定量考核標準，即使寫入出讓合同中，往往會因為目標不明確而難以實施。方案中有些出讓要求是在出讓前由多個相關職能部門提出的，但在后續(xù)監(jiān)管過程中，由于所對應的職能部門缺位，結果往往導致這些要求難以有效落實。在地塊出讓后，有些項目即使發(fā)現其沒有按照所帶方案的要求開發(fā)運營，但在出讓時由于沒有相應的處罰措施，使得出讓人難以有效監(jiān)管。帶方案出讓如何編制方案?◇目標是要實現“三個結合”◇要根據各自特點因地制宜◇完善工作機制實行科學編制針對帶方案出讓中遇到的問題，在總結部分城市帶方案出讓工作經驗的基礎上，提出以下建議。在制定方案時，首先應明確目標定位。總體來說，帶方案出讓的目標是要實現“三個結合”：一是要著力實現出讓地塊的經濟、環(huán)境和社會效益有機結合;二是要著力實現出讓地塊的近期效益與遠期效益結合;三是要著力實現出讓地塊的局部效益與整體效益結合。在選擇方案時，要根據各自特點，因地制宜。帶城市設計方案出讓雖然有利于提升地區(qū)總體功能，落實規(guī)劃要求，但是其實施往往受制于部分地區(qū)尚未編制城市設計規(guī)劃方案。這種方案適用于：屬于城市的重點地區(qū)、重要景觀地段，如公共活動中心區(qū)、歷史風貌保護區(qū)、重要風景區(qū)等;出讓地塊面積較大的，能夠進行整體城市設計，并便于后續(xù)分期實施的;位于城鄉(xiāng)一體化、產城融合的區(qū)域;所在區(qū)域的地下公建設施需要整體開發(fā)的。帶建設工程設計方案出讓雖然有利于確保建筑施工的整體安全，保障區(qū)域景觀和諧，但是也存在前期在編制建筑方案時，政府投入大，花費成本高等缺點。這種方案適用于：與重大基礎設施緊密結合的地塊，且對基礎設施的投入使用時間和整體建筑的施工安全要求較高，如地鐵上蓋、交通樞紐等;對建筑的景觀設計要求較高的地塊，如地標性建筑等;地上、地下部分分別開發(fā)出讓的。帶基礎設施條件出讓雖然有利于更好地推進區(qū)域整體開發(fā)，解決基礎配套設施不足的問題，但并不是所有地塊都缺乏基礎設施，而且?guī)ЩA設施出讓還會增加受讓企業(yè)的負擔，企業(yè)可能會為了盈利而降低基礎設施的建設質量。這種方案適用于：出讓地塊所在區(qū)域缺乏公建配套設施的，特別是大型居住社區(qū)，以及公建配套設施不完善的遠郊居住區(qū)等;出讓地塊所在地政府缺乏相應的基礎設施建設資金的。帶功能運營方案出讓雖有利于出讓人獲得出讓地塊的長期效益，提高區(qū)域綜合效益，但是過高的功能要求也會限制了公平競爭，容易形成變相的定向出讓。另外，項目的功能運營還受制于受讓企業(yè)未來發(fā)展的不確定性，容易造成一定的風險。這種方案適用于：地塊所在區(qū)域具有清晰的功能定位，且出讓地塊對實現功能定位具有引領作用。在編制方案時，要完善工作機制，實行科學編制。一是在編制思路上，方案的編制必須符合市場機制的運行規(guī)則，按照“利益均衡、便于管理、有利操作”的原則實施。地塊所帶的方案必須實現政府公共利益和企業(yè)自身利益的“共贏”。同時，在方案編制過程中出讓人所提出的指標要求不宜過多，應給受讓企業(yè)一定的發(fā)揮空間，以適應外部形勢變化。二是在編制主體和方法上，建議以出讓人為主體進行編制，并采取“開門編規(guī)劃”的辦法，適當吸引有關企業(yè)和公眾共同參與。三是在編制深度上，根據方案的不同，建議實行差別化的管理方法，并明確強制性指標和建議性指標。帶方案出讓如何健全出讓規(guī)則?◇加強對方案的合規(guī)性和合理性審查◇加強對方案的公示與解讀◇根據各個方案特點選擇合適的交易方式在做好方案的同時，更要健全出讓規(guī)則，規(guī)范帶方案地塊的出讓行為。在地塊出讓前，應加強對方案的合規(guī)性和合理性審查。較之常規(guī)的出讓地塊，帶方案出讓的地塊在出讓前還應加強以下內容的審核：方案是否經過相關部門的確認，如城市設計方案和建設工程設計須經過規(guī)委會或者規(guī)劃部門確認，帶基礎設施條件方案和帶功能運營方案須經過相關職能部門認可;圖表要求和文字要求是否匹配;是否存在以限定性條件為名，變相指定意向受讓人，妨礙市場公平競爭等內容。在入市公告前，應加強對方案的公示與解讀。對帶方案出讓地塊出讓人可在地塊出讓前召開方案解讀會，主動向社會公眾解讀所帶方案、出讓流程以及后續(xù)監(jiān)管等內容，公開相關信息。在出讓方式的選擇上，建議根據各個方案的特點，按照公開、公平原則以及地塊近期出讓價格和遠期收益相結合的原則，選擇合適的交易方式，具體為：帶城市設計與帶功能運營方案出讓地塊，建議采用招標的方式出讓。理由是：一方面，采用招標方式，既有利于選出合適的受讓人，也有利于實現土地價值的最大化，也就是通常所說的“好中選優(yōu)”。另一方面，帶附加圖則和功能運營出讓的地塊往往需要受讓人具備較高的項目設計和開發(fā)建設能力，需要選擇“好人家”。因此建議，這兩種類型的地塊選擇招標的方式出讓，以實現預期目標。帶建設工程設計與帶基礎設施方案地塊，建議選用掛牌方式出讓。理由是：帶建設工程設計和帶基礎設施條件地塊，受讓人往往僅需對所帶設計方案或相關標準進行簡單深化后，即可開工建設，對于受讓人的建設經驗和能力要求并不高。因此，帶建設工程設計與帶基礎設施條件方案的地塊可通過掛牌競價方式，通過完全市場化方式選擇合適的受讓人。帶方案出讓如何加強監(jiān)管?◇“誰提出、誰監(jiān)管”◇重點監(jiān)管強制性指標◇監(jiān)管方式也要注重“三結合”在土地帶方案成功出讓后，還應明確監(jiān)管職責，強化帶方案出讓后的履約管理。在監(jiān)管主體上，建議按照“誰提出、誰監(jiān)管”的原則，對于方案中各職能部門所提出的要求，相關職能部門應按照各自職責做好監(jiān)管工作。在監(jiān)管內容上，建議重點監(jiān)管強制性指標。對于帶方案出讓中的強制性指標，應作為后續(xù)監(jiān)管的重點對象，做好監(jiān)控，及時預警，發(fā)現違約情況應及時處置。在監(jiān)管方式上，應注意以下幾點：結合方案審核以及竣工驗收，加強對城市設計、建設工程設計和帶基礎設施條件出讓的地塊進行監(jiān)管;結合履約保證金制度和誠信體系建設，加強對功能營運方案中持續(xù)性的、長期管理的要求進行監(jiān)管;結合土地利用績效評估，加強對于不符合建設和運營要求的項目進行處罰。

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