第一節(jié)為什么需要強制性資產(chǎn)評估

在什么情況下，交易雙方需要請第三方為交易標的定價

在自由交易的情形下，商議價格無疑是交易雙方的權(quán)利。是否需要請第三方提供一個參考價格，以及是否采納第三方提供的參考價格，完全應(yīng)由交易雙方自主決定。對交易當(dāng)事人而言，沒有人能夠代替他們定價，他們也不會允許第三方插手定價過程。因為，第三方不承擔(dān)該筆交易的風(fēng)險。所以對上面問題的回答是，如果最終承擔(dān)全部交易風(fēng)險的人能夠參加定價，那么，無論在什么情況下都沒有必要由第三方代替他們制定交易價格。

在這個意義上，資產(chǎn)評估雖然名為“定價”，但它不可能代替交易雙方制定價格，而只能為交易雙方提供參考價格。是否進行資產(chǎn)評估和是否參考評估價仍然是交易雙方的固有權(quán)利。

然而，國有資產(chǎn)有所不同。涉及國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)交易，所有者(全民)一概無法參加具體的定價過程，而國有資產(chǎn)的實際控制者又不可能承擔(dān)交易的全部風(fēng)險，因此，所有者肯定不會將定價權(quán)完全交給實際控制者。國家監(jiān)督國有資產(chǎn)交易的價格是否合理公允，必須有一個參考價。這就需要有一個“中介機構(gòu)”來提供公允的資產(chǎn)評估價格。同樣道理，所有者也不可能針對每一項具體交易決定是否進行資產(chǎn)評估。因此，最省事的辦法是規(guī)定國有資產(chǎn)交易一律進行資產(chǎn)評估。強制性資產(chǎn)評估實際上是國家試圖監(jiān)控國有資產(chǎn)實際控制者定價行為的一種手段，體現(xiàn)了國家所有權(quán)對國有資產(chǎn)的控制企圖。

在個人所有權(quán)場合，無論個人所有者親自還是委托代理人談判定價，是否通過資產(chǎn)評估尋求一個參考價，個人所有者會視具體情況自主決定，根本無須法律強制。當(dāng)然，這里也會存在委托代理問題。譬如，上市公司與其控制股東之間進行關(guān)聯(lián)交易，公司小股東無法參與或影響定價過程。但是，法律沒有必要為保護小股東而強制規(guī)定關(guān)聯(lián)交易必須進行資產(chǎn)評估。只要小股東能夠方便地獲得關(guān)于定價過程的信息(包括定價是否經(jīng)無利害關(guān)系人批準、相關(guān)市場價格以及資產(chǎn)評估價格的信息)，以及方便地轉(zhuǎn)讓股票，小股東就能夠視具體情勢，防避風(fēng)險。國家所有權(quán)無法作到的恰恰就是，由所有者視每筆交易的具體情況自主決定是否進行資產(chǎn)評估。因此，強制規(guī)定國有資產(chǎn)交易一律進行資產(chǎn)評估具有法律上的合理性，因為這看起來是一種能夠節(jié)約監(jiān)管費用的捷徑。

國務(wù)院于1991年頒布的“國有資產(chǎn)評估管理辦法”規(guī)定，以下國有資產(chǎn)交易必須進行資產(chǎn)評估：(1)資產(chǎn)拍賣、轉(zhuǎn)讓;(2)企業(yè)兼并、出售、聯(lián)營、股份經(jīng)營;(3)與外國公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟組織或者個人開辦中外合資經(jīng)營企業(yè)或者中外合作經(jīng)營企業(yè);(4)企業(yè)清算;等(第3條)。2001年財政部“國有資產(chǎn)評估管理若干問題的規(guī)定”修訂了強制資產(chǎn)評估的事由，規(guī)定國有資產(chǎn)占有單位發(fā)生以下情形時須進行資產(chǎn)評估：(1)改組為有限公司或股份公司;(2)以非貨幣資產(chǎn)對外投資;(3)合并、分立、清算;(4)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、置換、拍賣;(5)資產(chǎn)租賃給非國有單位;(6)確定涉訟資產(chǎn)價值;等(第3條)。

為了保證評估機構(gòu)和其評估結(jié)果的可靠性，評估機構(gòu)的資格認定、評估結(jié)果的審查同樣被納入國家監(jiān)管的范圍。國務(wù)院“國有資產(chǎn)評估管理辦法”(1991)規(guī)定，可委托的評估機構(gòu)必須是持有省級以上政府主管部門頒發(fā)的“國有資產(chǎn)評估資格證書”的資產(chǎn)評估公司、會計師事務(wù)所、審計事務(wù)所、財務(wù)咨詢公司(第9條)。其次，進行國有資產(chǎn)評估的單位在經(jīng)本單位主管部門審查同意后，須向同級國有資產(chǎn)管理行政主管部門“申請立項”，批準后方可進行資產(chǎn)評估(第12～16條)。再次，評估結(jié)果還須經(jīng)資產(chǎn)所在單位主管部門審查同意、報國有資產(chǎn)管理行政主管部門“驗證確認”后，才發(fā)生法律效力(第18～21條)。這一系列審查批準程序的目的是，監(jiān)督國有資產(chǎn)實際控制者的委托評估行為，以免造成“國有資產(chǎn)流失”。層層設(shè)置的審批程序表明，國家力圖做一個認真的、負責(zé)任的所有者代表。

當(dāng)然，國家的監(jiān)控方法總歸是有限的，不外乎“審批”、“審核”、“核準”、“審查”等等，無論使用什么名詞，總之是要經(jīng)過主管部門的“許可”。由此，圍繞國有資產(chǎn)評估產(chǎn)生了一個龐大而復(fù)雜的審批權(quán)體系。

第二節(jié)圍繞國有資產(chǎn)評估的審批權(quán)體系

首先是執(zhí)照審批權(quán)，即頒發(fā)執(zhí)照的權(quán)力。該審批權(quán)包含兩個方面，一是審批從業(yè)人員的執(zhí)照，[1]二是審批評估機構(gòu)的執(zhí)照。[2]執(zhí)照審批權(quán)是一項可以無限細分的權(quán)力，因為每一個主管部門都可能規(guī)定其主管范圍內(nèi)的資產(chǎn)評估執(zhí)照由其審批頒發(fā)。例如，土地管理部門、建設(shè)管理部門分別規(guī)定本部門主管“土地估價師”和“房地產(chǎn)估價師”的執(zhí)照審批權(quán)，工商管理部門主張商標評估執(zhí)照頒發(fā)權(quán)，專利管理部門主張專利評估執(zhí)照審批權(quán)，等等，不一而足。

每一個主管部門的執(zhí)照審批權(quán)都會包括或自然派生出以下權(quán)力：

1.組織從業(yè)資格考試?！白再Y產(chǎn)評估師”的資格考試由人事部和財政部門(國有資產(chǎn)管理部門)、中國注冊會計師協(xié)會組織;[3]“房地產(chǎn)估價師”的全國統(tǒng)一資格考試由建設(shè)部和人事部門組織：“土地估價師”資格考試現(xiàn)由國土資源部和中國土地估價師協(xié)會組織。[4]無論哪種資格考試都附帶著由組織者編寫教材、考試輔導(dǎo)書籍和組織考前輔導(dǎo)班的專有權(quán)，這當(dāng)然是絕大多數(shù)應(yīng)考人員必須消費的項目。[5]

2.組織從業(yè)人員培訓(xùn)。執(zhí)業(yè)人員的執(zhí)照通常有一個有效期限(例如三年)，期滿后要繼續(xù)執(zhí)業(yè)者必須申請“再次注冊”，條件之一是經(jīng)過業(yè)務(wù)培訓(xùn)。[6]根據(jù)國家國有資產(chǎn)管理局1993年的規(guī)定，一定比例的評估人員經(jīng)省以上國有資產(chǎn)管理行政主管部門認可的專業(yè)培訓(xùn)，是評估機構(gòu)申請資產(chǎn)評估執(zhí)照的必要條件。[7]國家國有資產(chǎn)管理局和中國證監(jiān)會規(guī)定，取得證券業(yè)務(wù)資產(chǎn)評估許可證的評估機構(gòu)，其專業(yè)人員每年必須接受不少于一周的專業(yè)培訓(xùn)。[8]1998年建設(shè)部規(guī)定，房地產(chǎn)估價師注冊有效期滿，辦理執(zhí)照續(xù)期的必備條件是，申請人在注冊有效期內(nèi)參加中國房地產(chǎn)估價師學(xué)會或者其指定機構(gòu)組織的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，達到“繼續(xù)教育標準”。[9]

3.對評估機構(gòu)的年檢。例如，國家國有資產(chǎn)管理局規(guī)定，國家和地方國有資產(chǎn)管理局分別對其頒發(fā)執(zhí)照的機構(gòu)進行年檢，國家國有資產(chǎn)管理局對各地檢查情況進行抽查，年檢合格的方可繼續(xù)從事資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)。[10]

其次是評估立項審批權(quán)。占有國有資產(chǎn)的單位，在發(fā)生法定情形須進行資產(chǎn)評估時，首先應(yīng)當(dāng)申報資產(chǎn)評估立項。立項申請書應(yīng)經(jīng)該單位主管部門簽署意見后，報國有資產(chǎn)管理行政主管部門。國資部門批準立項的“通知書”是資產(chǎn)占有單位委托資產(chǎn)評估機構(gòu)開始評估的前提條件。

再次是評估結(jié)果確認權(quán)。國有資產(chǎn)占有單位收到資產(chǎn)評估報告書后，須提出“資產(chǎn)評估結(jié)果確認申請報告”，連同評估報告書及有關(guān)資料，經(jīng)上級主管部門簽署意見后，報批準立項的國有資產(chǎn)管理行政主管部門確認。國有資產(chǎn)管理行政主管部門從形式(例如資產(chǎn)評估機構(gòu)是否有評估資格、評估過程是否合法)和實質(zhì)內(nèi)容(例如評估方法是否科學(xué)、評估價值是否合理)兩個方面審核驗證資產(chǎn)評估報告。符合要求的，由負責(zé)審批的國有資產(chǎn)管理行政主管部門下達“確認通知書”;不符合要求的，分別情況做出“修改、重評或不予確認”的決定。未經(jīng)行政“確認”的資產(chǎn)評估顯然是沒有法律效力的;經(jīng)確認的“資產(chǎn)評估價值”是國有資產(chǎn)經(jīng)營和產(chǎn)權(quán)變動的底價或作價的依據(jù)。[11]盡管主管部門對評估結(jié)果的“確認”屬于實質(zhì)性審查，但主管部門從不認為本部門應(yīng)對不實評估承擔(dān)法律責(zé)任。例如，國家國資局明文規(guī)定，資產(chǎn)評估機構(gòu)應(yīng)對其評估結(jié)果的客觀、公正、真實性承擔(dān)法律責(zé)任。[12]

最后是監(jiān)察處罰權(quán)。主管某系統(tǒng)內(nèi)國有資產(chǎn)評估的國家機關(guān)，有權(quán)監(jiān)督國有資產(chǎn)占有單位的資產(chǎn)評估行為，認為不符合評估規(guī)則的可宣布評估無效;對違反規(guī)則的評估機構(gòu)有警告、沒收違法收入、罰款和吊銷執(zhí)照等處罰權(quán);對主管資產(chǎn)評估的國家機關(guān)工作人員的瀆職行為有行政處分權(quán)。[13]監(jiān)察處罰權(quán)是保障其他審批權(quán)的法律強制力的有力武器。

2001年2月國土資源部宣布取消土地估價結(jié)果確認制度。[14]同年12月，財政部宣布取消政府部門對國有資產(chǎn)評估的立項和確認審批制度，實行核準制和備案制，并強調(diào)，評估報告的法律責(zé)任應(yīng)由簽字的注冊資產(chǎn)評估師及所在評估機構(gòu)共同承擔(dān)。[15]主管部門放棄審批權(quán)固然與國務(wù)院倡導(dǎo)的減少審批事項，強化監(jiān)督管理的時尚有關(guān)，但本文作者認為，更重要的原因應(yīng)該是評估資格審批部門已經(jīng)意識到虛假資產(chǎn)評估可能給他們帶來始料不及的法律風(fēng)險。實際上，早在1998年，財政部就著手將確認程序由實質(zhì)審查向形式審查轉(zhuǎn)變，以減少主管部門的法律責(zé)任。[16]同時，財政部明確規(guī)定了資產(chǎn)評估委托方、評估機構(gòu)和注冊資產(chǎn)評估師的法律責(zé)任，惟獨沒有規(guī)定確認機關(guān)的法律責(zé)任。[17]可見，由實質(zhì)審查向形式審查的轉(zhuǎn)變，主要目的是避免承擔(dān)法律責(zé)任。當(dāng)前，虛假資產(chǎn)評估的丑聞越來越多地被揭露出來，越來越受到公眾的關(guān)注和譴責(zé)，有關(guān)國家機關(guān)對虛假資產(chǎn)評估的查處也越來越嚴格。[18]盡管國資管理部門的規(guī)章將不實資產(chǎn)評估的法律責(zé)任完全施加于資產(chǎn)評估機構(gòu)，但是，經(jīng)國資管理部門“立項”審批和實質(zhì)審查(“確認”)的資產(chǎn)評估報告仍然出現(xiàn)虛假問題，實在是于理不通。況且，“國有資產(chǎn)評估管理辦法施行細則”僅僅是部門規(guī)章而已，未必能使國資管理部門豁免法律責(zé)任。所以，擺脫法律風(fēng)險的最好辦法就是放棄哪些容易招致法律責(zé)任的審批權(quán)。

上述審批權(quán)體系組成了一個非常嚴密的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，目的是確保資產(chǎn)評估結(jié)果的公正和客觀，從而防止國有資產(chǎn)流失。但是，無論這個體系多么嚴密，無論主管部門是否進行實質(zhì)審查，一個基本的事實仍然是：審批權(quán)的運行很大程度上影響著國有資產(chǎn)的交易價格，但行使審批權(quán)的任何一個個人都無須對國有資產(chǎn)交易承擔(dān)最終風(fēng)險。

第三節(jié)審批權(quán)的爭奪與瓜分

權(quán)力意味著什么?我們很難一般性地回答這個問題。但權(quán)力總是人們奮力追逐和爭奪的目標，卻是眾所周知的事實。主管資產(chǎn)評估意味著掌握上述種種審批權(quán)。如果主管官員富有想象力，審批權(quán)當(dāng)然還會更多更大。事實的確如此。審批權(quán)似乎天生具有“一生二，二生三”的無限增生能力。關(guān)于國有資產(chǎn)評估的審批權(quán)就在不同的主管部門扎根蔓延，構(gòu)成了一個個牢固的制度壁壘。不僅如此，產(chǎn)生自國有資產(chǎn)評估的審批權(quán)很快就把權(quán)力觸角伸到國有資產(chǎn)管理體制之外，由一種單純的對國有資產(chǎn)的控制權(quán)演化為覆蓋整個經(jīng)濟生活的一般性管制權(quán)。[19]

據(jù)統(tǒng)計，自1993年以來，已有十四個部門以本部門、本專業(yè)的特殊性為由，制定部門規(guī)章，各自搞一套相對獨立的評估方法。[20]譬如，國有資產(chǎn)管理部門、土地管理部門、城市建設(shè)管理部門、科學(xué)技術(shù)部門、林業(yè)部門、農(nóng)業(yè)部門等多個部門，都各自為政，努力確立和擴張以本部門為中心的審批權(quán)。1993年，國家國有資產(chǎn)管理局的一則“緊急通知”指出：1992年以來一些部門和地方違反國務(wù)院“國有資產(chǎn)評估管理辦法”的規(guī)定，自行制定資產(chǎn)評估管理辦法，擅自審批資產(chǎn)評估執(zhí)照，以行業(yè)或系統(tǒng)劃分，層層設(shè)置評估機構(gòu)，自行確認資產(chǎn)評估結(jié)果;許多國有資產(chǎn)占有單位在產(chǎn)權(quán)變動時，違反國務(wù)院“國有資產(chǎn)評估管理辦法”，不依法進行評估，評估結(jié)果也不經(jīng)國有資產(chǎn)管理部門確認。[21]

但是，誰也無法控制這個局面。資產(chǎn)評估審批權(quán)引發(fā)了部門之間的割據(jù)和爭斗：

1.國有資產(chǎn)的評估

國有資產(chǎn)評估由國有資產(chǎn)管理部門主管。強制性資產(chǎn)評估培育和滋養(yǎng)了“資產(chǎn)評估”這樣一個行業(yè)以及這個行業(yè)的監(jiān)管者?！皣匈Y產(chǎn)”的含義籠統(tǒng)而寬泛，動產(chǎn)、不動產(chǎn)，有形資產(chǎn)、無形資產(chǎn)，都可能是國有資產(chǎn)。這就為日后國有資產(chǎn)管理部門與其他主管部門爭奪評估主管權(quán)(審批權(quán))埋下伏筆。1998年，原國有資產(chǎn)管理局在機構(gòu)改革中被撤并，其審批權(quán)由財政部接管。

2.土地使用權(quán)的價格評估

土地使用權(quán)的價格由什么機構(gòu)評估?由哪個部門主管執(zhí)照頒發(fā)和結(jié)果確認?

關(guān)于誰評估的問題，國家土地管理局和國家體改委于1992年7月9日聯(lián)合發(fā)文規(guī)定，改組或新設(shè)股份制企業(yè)時，土地使用權(quán)的價格由縣級以上人民政府的土地管理部門組織評估，報縣級以上人民政府審核批準后，可以作為核定的土地資產(chǎn)金額。[22]然而，同年7月18日，國家國有資產(chǎn)管理局發(fā)布的“國有資產(chǎn)評估管理辦法實行細則”第21條卻規(guī)定：國有土地使用權(quán)價值的評估和國有房產(chǎn)價值的評估，都應(yīng)納入國務(wù)院“國有資產(chǎn)評估管理辦法”的管理范圍。也就是說，從事國有土地使用權(quán)和國有房產(chǎn)價值評估的評估機構(gòu)，其執(zhí)照的審批以及評估的立項和確認均須由國有資產(chǎn)管理部門而不是土地管理部門主管。[23]

1994年5月23日，國家土地管理局對國家國資局的上述規(guī)定作出反應(yīng)。國家土地管理局指出：國務(wù)院“國有資產(chǎn)評估管理辦法”第5條和第37條分別規(guī)定，“全國或特定行業(yè)的國有資產(chǎn)評估，由國務(wù)院決定”，“有關(guān)自然資源有償使用、開采的評估辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定”。土地屬于資源性資產(chǎn)，故不屬于“國有資產(chǎn)評估管理辦法”所規(guī)范的對象。國家國資局頒發(fā)的“國有資產(chǎn)評估管理辦法實施細則”第21條的規(guī)定屬于部門規(guī)定，不能作為土地資產(chǎn)評估管理的法律依據(jù)，更不能據(jù)此否定國家土地管理局制訂的有關(guān)規(guī)章。國家土地管理局的法律依據(jù)是：國務(wù)院批準的國家土地管理局“三定”方案，要求土地管理部門“會同有關(guān)部門進行土地估價工作，制訂土地定級估價標準”：“城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例”規(guī)定，“縣級以上人民政府土地管理部門依法對土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、終止進行監(jiān)督檢查”;國家國有資產(chǎn)管理局與國家土地管理局聯(lián)合下發(fā)的“關(guān)于國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記中有關(guān)土地產(chǎn)權(quán)登記工作的通知”中也明確規(guī)定，“土地管理部門應(yīng)加快地籍調(diào)查，土地估價、登記工作。”國家土地管理局的結(jié)論是，土地管理部門是土地資產(chǎn)評估的主管部門，土地估價機構(gòu)資格認證和涉及政府行為的土地資產(chǎn)評估立項、成果確認須由土地管理部門負責(zé)。[24]同年12月3日，國家土地管理局聯(lián)合國家體改委頒布“股份有限公司土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定”，以更高級別的規(guī)范文件維護自己的審批權(quán)。其中規(guī)定，改建或新設(shè)公司時，國有土地使用權(quán)的地價評估結(jié)果經(jīng)縣級或市級人民政府土地管理部門初審后，按以下程序報批確認：由國務(wù)院授權(quán)部門批準設(shè)立的公司，地價評估結(jié)果向國家土地管理局申請確認;由省級人民政府批準設(shè)立的公司，地價評估結(jié)果向省級人民政府土地管理部門申請確認(第3、6條)。

此舉迅即引來國家國資局的反擊。1995年1月29日，國家國有資產(chǎn)管理局發(fā)文嚴正指出：迄今為止，在全國人民代表大會、國務(wù)院制定的所有法律法規(guī)文件中，從未授權(quán)土地管理部門負責(zé)國有企業(yè)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、作價出資和入股、出租時的資產(chǎn)評估管理工作。土地管理部門以及其他部門和地方制定的與國務(wù)院“國有資產(chǎn)評估管理辦法”精神相違背的政策規(guī)定均無法律效力。國有資產(chǎn)占有單位設(shè)立股份有限公司、有限責(zé)任公司、中外合資合作企業(yè)，進行企業(yè)兼并、清算，以及將資產(chǎn)作價入股或出資、轉(zhuǎn)讓等，都必須聘請由國有資產(chǎn)管理行政主管部門授予資格的資產(chǎn)評估機構(gòu)對所涉及的全部資產(chǎn)進行評估;……必須由具有前述資格的資產(chǎn)評估機構(gòu)的在冊人員具體負責(zé)評估土地使用權(quán)、房屋建筑物、機器設(shè)備等每一類資產(chǎn);必須由國有資產(chǎn)管理行政主管部門辦理資產(chǎn)評估立項和評估結(jié)果的確認，包括土地使用權(quán)在內(nèi)的企業(yè)資產(chǎn)的評估結(jié)果，經(jīng)國有資產(chǎn)管理行政主管部門確認后，作為資產(chǎn)定價的依據(jù)。凡不符合規(guī)定的資產(chǎn)評估一律無效。[25]

同年12月29日，國家土地管理局又針鋒相對地回擊道：做好地價管理與土地估價工作是土地管理部門的法定職能。國務(wù)院批準的“三定”方案中規(guī)定國家土地管理局“主管全國土地的調(diào)查、統(tǒng)計、定級、登記、發(fā)證工作。會同有關(guān)部門進行土地估價工作。制訂土地定級、估價標準”。改建或新設(shè)為股份有限公司或有限責(zé)任公司的地價評估和確認，應(yīng)按國家土地管理局、國家體改委頒布的“股份有限公司土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定”(1994)要求，由國家土地管理局備案認證的A級土地估價機構(gòu)進行評估，在申請估價結(jié)果確認時，還需同時提交企業(yè)改制批準文件、土地資產(chǎn)處置方案、股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計方案和其他資產(chǎn)評估概要、資產(chǎn)負債表等材料。[26]

國有資產(chǎn)管理部門和土地管理部門的“文件大戰(zhàn)”現(xiàn)暫告一段落。土地管理部門的審批權(quán)得到了肯定，或者說，國資管理部門在土地評估審批權(quán)的“爭霸戰(zhàn)”中暫時失利。當(dāng)前，在國有企業(yè)的股份制改造中，土地資產(chǎn)必須由具有“土地估價資格”的評估機構(gòu)評估，由土地管理部門確認評估結(jié)果;其他資產(chǎn)則由國有資產(chǎn)管理部門頒發(fā)執(zhí)照的資產(chǎn)評估機構(gòu)承擔(dān)評估，結(jié)果由國資部門確認。

3.房地產(chǎn)評估資格

1993年，國家國有資產(chǎn)管理局規(guī)定，房地產(chǎn)評估事務(wù)所、地價評估事務(wù)所等專業(yè)性評估機構(gòu)從事國有土地使用權(quán)和國有房產(chǎn)等資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)，應(yīng)向國有資產(chǎn)管理行政主管部門申請評估資格并領(lǐng)取資產(chǎn)評估資格證書。[27]而1995年，國家土地管理局卻規(guī)定，土地管理部門主要負責(zé)土地價格評估機構(gòu)和土地估價人員的資格認證及其業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理工作;房產(chǎn)估價機構(gòu)和房產(chǎn)估價人員的資格認證，則由建設(shè)部門負責(zé)。[28]1998年，建設(shè)部更明確地規(guī)定：國務(wù)院建設(shè)行政主管部門負責(zé)全國房地產(chǎn)估價師的注冊管理工作。省、自治區(qū)人民政府建設(shè)行政主管部門、直轄市人民政府房地產(chǎn)行政主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)房地產(chǎn)估價師的注冊管理工作。房地產(chǎn)估價師執(zhí)業(yè)資格注冊和管理應(yīng)當(dāng)接受國務(wù)院人事行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府人事行政主管部門的檢查和監(jiān)督。[29]

4.證券業(yè)務(wù)的資產(chǎn)評估

對股票公開發(fā)行、上市交易的企業(yè)資產(chǎn)進行評估和開展與證券業(yè)務(wù)有關(guān)的資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)，須獲得國家國有資產(chǎn)管理局、中國證監(jiān)會的特別許可。申請從事證券業(yè)務(wù)的資產(chǎn)評估機構(gòu)須首先向所在省、自治區(qū)、直轄市(或受托的計劃單列市)的國有資產(chǎn)管理部門提出申請，經(jīng)審查同意并簽章后，上報國家國有資產(chǎn)管理局進行審核。中央所屬欲從事證券業(yè)務(wù)資產(chǎn)評估的機構(gòu)直接向國家國有資產(chǎn)管理局申請，并由國家國有資產(chǎn)管理局進行審核。國家國有資產(chǎn)管理局審核同意后，會同證監(jiān)會對申請機構(gòu)的證券評估資格進行聯(lián)合確認，并由國家國有資產(chǎn)管理局和證監(jiān)會聯(lián)合頒發(fā)“證券業(yè)務(wù)資產(chǎn)評估許可證”，同時向社會公告。[30]自1997年起，主管部門停止審批證券類資格的評估機構(gòu)。[31]停止審批人為制造了“執(zhí)照短缺”。而“執(zhí)照短缺”又使主管部門的審批權(quán)實際上轉(zhuǎn)移至已擁有證券業(yè)評估執(zhí)照的評估機構(gòu)手中，變成后者坐享其成的“資本”。在實踐中，沒有證券業(yè)評估執(zhí)照的評估機構(gòu)給上市公司做完資產(chǎn)評估之后，須將業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)交給有證券業(yè)評估執(zhí)照的評估機構(gòu)，后者一般不做現(xiàn)場調(diào)查，對評估報告進行文字“審核”后蓋章，就能獲得30%以上的“業(yè)務(wù)提成”。[32]

5.采礦權(quán)評估

國家出資勘查所形成的探礦權(quán)、采礦權(quán)，在轉(zhuǎn)讓時必須進行評估。探礦權(quán)、采礦權(quán)評估資格由國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門會同國務(wù)院國有資產(chǎn)管理部門聯(lián)合認定。評估結(jié)果由國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門確認。[33]

6.專利評估

國有資產(chǎn)管理部門和專利主管部門聯(lián)合審批“專利資產(chǎn)專職評估機構(gòu)”的執(zhí)照。[34]

7.商標評估

國家工商行政管理局有權(quán)頒發(fā)“商標評估機構(gòu)”執(zhí)照。對屬于國有資產(chǎn)的商標進行評估的，還應(yīng)當(dāng)取得國有資產(chǎn)管理部門頒發(fā)的資產(chǎn)評估資格證書?！癧35]

第四節(jié)審批權(quán)的濫用和失控

一“掛靠”與“脫鉤”

擁有到執(zhí)照審批權(quán)的主管部門優(yōu)先考慮的，可能不是如何防止國有資產(chǎn)流失，而是如何運用審批權(quán)為本部門和內(nèi)部人員牟利。對它們來說，最有效率的辦法莫過于自己給自己頒發(fā)執(zhí)照，自己給自己審批立項和確認評估結(jié)果。資產(chǎn)評估主管部門的辦法是，親自舉辦資產(chǎn)評估機構(gòu)，或者為“掛靠”于自己的資產(chǎn)評估機構(gòu)優(yōu)先頒發(fā)執(zhí)照，優(yōu)先立項和確認評估結(jié)果。1999年之前，我國幾乎所有的資產(chǎn)評估機構(gòu)都是各政府主管部門組建的。各主管部門都將本系統(tǒng)內(nèi)企業(yè)的資產(chǎn)評估項目指定給屬下的評估機構(gòu)。于是，主管部門成為屬下評估機構(gòu)的“保護傘”和業(yè)務(wù)源，評估機構(gòu)則成為主管部門的人員安置場所和“小金庫”的資金來源。[36]主管部門當(dāng)然還可以通過控制甚至封閉行業(yè)準入通道，幫助已持有執(zhí)照的評估機構(gòu)限制甚至消滅新的競爭對手，從而保障后者獲得穩(wěn)定收入，例如證券評估行業(yè)。評估機構(gòu)有錢賺，主管部門的“小金庫”就不會枯竭。

1993年不過是資產(chǎn)評估行業(yè)剛剛興起的時候，當(dāng)年年檢時，國家國資局就指出，“對黨政機關(guān)(包括資產(chǎn)評估機構(gòu)管理部門)所舉辦的評估機構(gòu)，一律按中央有關(guān)規(guī)定實行脫鉤;在評估機構(gòu)中兼職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，也一律按中央規(guī)定保留一頭，不準兼職。凡不符合此要求的，在今年(1993年-本文作者注)7月1日后要停業(yè)整頓?！盵37]

很顯然，國家國資局的“整頓”并未產(chǎn)生實效?！罢D”之后，黨政機關(guān)辦“評估”又卷土重來。1999年“脫鉤”問題被舊事重提。這次的主管部門是財政部。財政部在“關(guān)于資產(chǎn)評估機構(gòu)改制有關(guān)程序的通知”(1999)中要求：為保證資產(chǎn)評估機構(gòu)“脫鉤”的質(zhì)量，防止“走過場”，財政部將于1999年10月份對各地評估機構(gòu)的“脫鉤”改制工作進行檢查;凡發(fā)現(xiàn)“假脫”、“不脫”或“明脫暗不脫”等欺上瞞下行為的資產(chǎn)評估機構(gòu)，一律不再授予資產(chǎn)評估資格;掛靠財政、國資系統(tǒng)的資產(chǎn)評估機構(gòu)要率先徹底“脫鉤”。

本文作者2002年7月的調(diào)查表明，虛假脫鉤普遍存在。原因在于，評估機構(gòu)主要依靠主管部門提供業(yè)務(wù)，離開主管部門的庇護，它們難以生存，先“脫鉤”和真“脫鉤”者在競爭中必定處于不利地位。所以評估機構(gòu)競相延遲“脫鉤”或者來個“假脫鉤”。而且由于人員難以安置，“脫鉤”困難重重。[38]但無論真假，“脫鉤”顯然又是一次財富分配的機會。因為，“脫鉤”的主要內(nèi)容是人員安置、資產(chǎn)評估、財務(wù)脫鉤和風(fēng)險責(zé)任處置等，而這些事情都由“脫鉤工作領(lǐng)導(dǎo)小組”(由原機構(gòu)法定代表人負責(zé)，其成員為原機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子及職工代表)與被掛靠單位協(xié)商辦理。[39]

二更嚴重的濫用和失控

如果說自我頒發(fā)執(zhí)照是一種比較間接的以權(quán)謀私行為的話，那么，我們還可以列舉出更嚴重的、直接攫取國有資產(chǎn)的濫用審批權(quán)現(xiàn)象。這些現(xiàn)象引申出的問題是，原本用來防范國有資產(chǎn)流失的層層審批權(quán)會為什么如此普遍地蛻變?yōu)閷嶋H控制者的掠奪手段，為什么反而成了國有資產(chǎn)流失的一條主渠道?

1.與國資管理部門有關(guān)的紅光案

在**公司上市過程中，**資產(chǎn)評估事務(wù)所收取10萬元評估費后，應(yīng)**公司的要求，對一份1992年的資產(chǎn)評估報告做了修改，補入一些土地價值，使**公司的總資產(chǎn)增加。成都市國有資產(chǎn)管理局在1997年采取倒簽文件的手法，對**公司偽造的1992年的評估報告予以確認。這份文件被列入上市申報材料。作為回報，成都市國有資產(chǎn)管理局得到7356元咨詢費和餐飲費。1997年6月**公司上市，籌資4.1億元。1998年10月，**資產(chǎn)評估事務(wù)所受到中國證監(jiān)會處罰，沒收非法所得10萬元，罰款20萬元，暫停從事證券業(yè)務(wù)3年。但成都市國有資產(chǎn)管理局未承擔(dān)任何責(zé)任。[40]

2.關(guān)于國土管理部門

關(guān)于國土管理部門，新聞媒體近期披露的幾宗貪腐大案是：(1)2000年，四川省新津縣國土局原局長楊*倫貪污案(貪污83萬元)。[41](2)2001年，邢臺市土地管理局干部集體貪腐大案。[42](3)2001年，原深圳市規(guī)劃國土局副局長龐*鴻涉嫌收受賄賂人民幣550萬元、港幣184萬元。[43](4)2001年，浙江省舟山市土地管理局原局長徐*來貪污受賄案(約142萬余元)。[44]

2000年，國土資源部不得不承認，國土資源管理部門行使土地、礦產(chǎn)、海洋等資源、資產(chǎn)的行政審批、處置、確認、登記、發(fā)證和查處違法違紀案件等多項權(quán)力，“容易滋生權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象，違法犯罪的案件時有發(fā)生?！背Ｒ姷膸追N濫用權(quán)力行為是：(1)暗箱操作，個人私自決定土地使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)、海域使用權(quán)價格和罰金額度;(2)私自設(shè)立收費項目和收費標準;(3)截留挪用資金，應(yīng)上繳的土地收益和礦產(chǎn)資源補償費不及時上繳，應(yīng)下?lián)艿慕?jīng)費不及時撥付;(4)開辦從事資源開發(fā)經(jīng)營的企業(yè)(如房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè))和中介機構(gòu);等等。[45]

第五節(jié)強制性資產(chǎn)評估能保障國有資產(chǎn)安全嗎

強制性資產(chǎn)評估的初衷是，通過“社會中介機構(gòu)”的評估為國有資產(chǎn)交易尋求客觀公允的價格，從而保證國家對國有資產(chǎn)交易的有效控制，防范國有資產(chǎn)流失。為此，國家主管部門依法審批評估機構(gòu)的執(zhí)業(yè)資格，制定評估機構(gòu)的收費標準，監(jiān)管評估程序，甚至對評估結(jié)果進行實質(zhì)性審查。這足以表明，主管部門有充分的權(quán)力和機會去識破和糾正任何一個虛假評估。

然而事實正好相反，虛假評估泛濫不絕，愈演愈烈。[46]我們不禁要問：政府主管部門的審批和監(jiān)管為什么無法確保評估的客觀公允?

首要原因是，主管部門的審批權(quán)主要被用于自我牟利。一方面，他們親自舉辦評估機構(gòu)，或者擔(dān)任“后臺老板”，自己監(jiān)管自己顯然是不可能的。只要主管部門擁有執(zhí)照審批權(quán)，這個問題就無法徹底解決。另一方面，主管部門更青睞那些能夠直接“創(chuàng)收”的權(quán)力，譬如編書、辦班、組織考試等等。除這些合法“創(chuàng)收”活動外，有些主管官員還貪污受賄。事實上，主管部門和官員的主要時間和精力并未用于監(jiān)管。這一切的關(guān)鍵在于，主管官員無須承擔(dān)國有資產(chǎn)交易的最終風(fēng)險，他們沒有動力負責(zé)任地監(jiān)管國有資產(chǎn)評估。要讓他們負責(zé)任，就必須另外安排一批人監(jiān)管和約束他們。顯然，這又是一個令人絕望的看不到盡頭的“監(jiān)督鏈”。

其次，法律設(shè)計的監(jiān)管機制客觀上鼓勵了虛假評估。譬如，國有資產(chǎn)管理部門為評估行業(yè)制定了“收費辦法”。根據(jù)1992年國家物價局和國家國有資產(chǎn)管理局制定的“資產(chǎn)評估收費管理暫行辦法”，評估機構(gòu)應(yīng)當(dāng)以受評資產(chǎn)的評估價格為基礎(chǔ)，劃分收費檔次，按照該“收費辦法”規(guī)定的“差額計費率”分檔計算收費額，各檔相加算定服務(wù)費用。按照該“收費辦法”，受評資產(chǎn)的評估價格越高服務(wù)費用就越高。這就在客觀上鼓勵了評估機構(gòu)高估資產(chǎn)價格以獲取高額服務(wù)費。按照該“收費辦法”，評估服務(wù)費只有上限而無下限，這又鼓勵了評估機構(gòu)在競爭激烈時以壓低服務(wù)收費的方式爭取客戶。而壓低收費必然導(dǎo)致評估機構(gòu)壓縮和簡略評估程序以降低成本，最終導(dǎo)致評估質(zhì)量下滑。[47]

不當(dāng)監(jiān)管和審批權(quán)濫用一旦結(jié)合起來，問題就更為嚴重。由于評估機構(gòu)大都有政府背景，只接受本系統(tǒng)內(nèi)的業(yè)務(wù)，彼此井水不犯河水，因此數(shù)量迅速膨脹。數(shù)量過多導(dǎo)致惡性競爭。為了爭搶業(yè)務(wù)，大多數(shù)評估公司不惜將收費一降再降。收費低的只到法定標準的一、二折，高的也不過七、八折，最普遍的情況下，評估公司只能收到標準價格的一半。另一個競爭手段是給“回扣”。為了拉到業(yè)務(wù)，許多評估公司除了一再壓低收費，還要向客戶的工作人員支付相當(dāng)數(shù)量的“回扣”。為了爭奪業(yè)務(wù)，評估公司不得不屈就客戶的意思，大做虛假評估。[48]毫無疑問，資產(chǎn)評估主管部門審批權(quán)的濫用和失控實乃虛假評估泛濫的真正根源。

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