筆者認(rèn)為，以是否直接涉及相對人權(quán)利為標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分“外部程序”和“內(nèi)部程序”固然有其合理性，但將不直接涉及相對人權(quán)利的程序步驟都?xì)w入由行政機關(guān)自行控制的范疇則有失偏頗。

行政處罰一般程序區(qū)別于簡易程序的特點在于：一、調(diào)查程序與決定程序相分離。在簡易程序中，當(dāng)場認(rèn)定違法事實，并當(dāng)場作出處罰，調(diào)查程序和決定程序合為一體;在一般程序中，由于案件事實較為復(fù)雜，不能當(dāng)場認(rèn)定違法事實，并在調(diào)查中經(jīng)常需要采取直接發(fā)動公權(quán)力的強制措施，因而，一般程序中的“調(diào)查”被塑造成為一個與“決定”相分離的獨立程序，在“調(diào)查終結(jié)”之后再進(jìn)入決定程序。二、調(diào)查權(quán)限與決定權(quán)限相分離。在簡易程序中，調(diào)查權(quán)限和決定權(quán)限都在于現(xiàn)場的執(zhí)法人員;而在一般程序中，現(xiàn)場執(zhí)法人員僅有調(diào)查權(quán)限，作出行政決定的權(quán)限則在于機關(guān)首長。

無論在簡易程序還是一般程序中，相對人的程序權(quán)利都是相同的。行政處罰法之所以作出“簡易程序”和“一般程序”的分化，并在一般程序中規(guī)定“調(diào)查”和“決定”的程序分立及職能分離，是考慮到與處罰對相對人權(quán)益的侵害程度相適應(yīng)，采用程序分立和職能分離的程序設(shè)計更有利于對相對人權(quán)益的保護(hù)。易言之，一般程序中“調(diào)查”與“決定”在程序和職能上的分離，究其本質(zhì)仍是一種通過機關(guān)內(nèi)部的功能分化和相互制約，促進(jìn)行政行為更為審慎和公正的程序保障機制。因此，這種程序和職能的分離是否得到實現(xiàn)，也應(yīng)當(dāng)屬于法院司法審查的范圍，疏于遵循法律相關(guān)規(guī)定的，仍應(yīng)被認(rèn)定為程序違法。

由于行政處罰法對一般程序的規(guī)定較為原則，在實踐中，一般程序的具體程序步驟往往規(guī)定在行業(yè)主管部門規(guī)章或地方政府規(guī)章之中。嚴(yán)格而言，在法律規(guī)定的限度之內(nèi)，規(guī)章對行政程序的細(xì)化規(guī)定對受其約束的行政機關(guān)具有與法律同等的效力，違反規(guī)章對內(nèi)部程序的規(guī)定同樣屬于違反法定程序。如暫不對內(nèi)部程序作嚴(yán)格審查，將規(guī)章對內(nèi)部程序的規(guī)定留給行政機關(guān)自身掌控，則對內(nèi)部程序的司法審查應(yīng)達(dá)到行政處罰法第三十六條和第三十八條的底線要求，即審查行政機關(guān)是否履行了立案程序以及在作出處罰時是否實行了最低限度的程序分立和職能分離。由于第三十八條規(guī)定“調(diào)查終結(jié)，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況，分別作出如下決定”，因而，行政卷宗中是否具有表明案件調(diào)查終結(jié)及調(diào)查結(jié)果的文書，是否具有機關(guān)首長對行政決定的審批文書，應(yīng)當(dāng)成為司法審查的內(nèi)容，上述文書的缺失應(yīng)被視為“違反法定程序”。