筆者認(rèn)為,以是否直接涉及相對(duì)人權(quán)利為標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分“外部程序”和“內(nèi)部程序”固然有其合理性,但將不直接涉及相對(duì)人權(quán)利的程序步驟都?xì)w入由行政機(jī)關(guān)自行控制的范疇則有失偏頗。
行政處罰一般程序區(qū)別于簡(jiǎn)易程序的特點(diǎn)在于:一、調(diào)查程序與決定程序相分離。在簡(jiǎn)易程序中,當(dāng)場(chǎng)認(rèn)定違法事實(shí),并當(dāng)場(chǎng)作出處罰,調(diào)查程序和決定程序合為一體;在一般程序中,由于案件事實(shí)較為復(fù)雜,不能當(dāng)場(chǎng)認(rèn)定違法事實(shí),并在調(diào)查中經(jīng)常需要采取直接發(fā)動(dòng)公權(quán)力的強(qiáng)制措施,因而,一般程序中的“調(diào)查”被塑造成為一個(gè)與“決定”相分離的獨(dú)立程序,在“調(diào)查終結(jié)”之后再進(jìn)入決定程序。二、調(diào)查權(quán)限與決定權(quán)限相分離。在簡(jiǎn)易程序中,調(diào)查權(quán)限和決定權(quán)限都在于現(xiàn)場(chǎng)的執(zhí)法人員;而在一般程序中,現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人員僅有調(diào)查權(quán)限,作出行政決定的權(quán)限則在于機(jī)關(guān)首長(zhǎng)。
無(wú)論在簡(jiǎn)易程序還是一般程序中,相對(duì)人的程序權(quán)利都是相同的。行政處罰法之所以作出“簡(jiǎn)易程序”和“一般程序”的分化,并在一般程序中規(guī)定“調(diào)查”和“決定”的程序分立及職能分離,是考慮到與處罰對(duì)相對(duì)人權(quán)益的侵害程度相適應(yīng),采用程序分立和職能分離的程序設(shè)計(jì)更有利于對(duì)相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)。易言之,一般程序中“調(diào)查”與“決定”在程序和職能上的分離,究其本質(zhì)仍是一種通過(guò)機(jī)關(guān)內(nèi)部的功能分化和相互制約,促進(jìn)行政行為更為審慎和公正的程序保障機(jī)制。因此,這種程序和職能的分離是否得到實(shí)現(xiàn),也應(yīng)當(dāng)屬于法院司法審查的范圍,疏于遵循法律相關(guān)規(guī)定的,仍應(yīng)被認(rèn)定為程序違法。
由于行政處罰法對(duì)一般程序的規(guī)定較為原則,在實(shí)踐中,一般程序的具體程序步驟往往規(guī)定在行業(yè)主管部門規(guī)章或地方政府規(guī)章之中。嚴(yán)格而言,在法律規(guī)定的限度之內(nèi),規(guī)章對(duì)行政程序的細(xì)化規(guī)定對(duì)受其約束的行政機(jī)關(guān)具有與法律同等的效力,違反規(guī)章對(duì)內(nèi)部程序的規(guī)定同樣屬于違反法定程序。如暫不對(duì)內(nèi)部程序作嚴(yán)格審查,將規(guī)章對(duì)內(nèi)部程序的規(guī)定留給行政機(jī)關(guān)自身掌控,則對(duì)內(nèi)部程序的司法審查應(yīng)達(dá)到行政處罰法第三十六條和第三十八條的底線要求,即審查行政機(jī)關(guān)是否履行了立案程序以及在作出處罰時(shí)是否實(shí)行了最低限度的程序分立和職能分離。由于第三十八條規(guī)定“調(diào)查終結(jié),行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查,根據(jù)不同情況,分別作出如下決定”,因而,行政卷宗中是否具有表明案件調(diào)查終結(jié)及調(diào)查結(jié)果的文書,是否具有機(jī)關(guān)首長(zhǎng)對(duì)行政決定的審批文書,應(yīng)當(dāng)成為司法審查的內(nèi)容,上述文書的缺失應(yīng)被視為“違反法定程序”。
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張亞亮,畢業(yè)于甘肅政法學(xué)院,就職于北京大成(蘭州)律師事務(wù)所。現(xiàn)為甘肅省律師協(xié)會(huì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)專業(yè)委員會(huì)委員,北京大成(蘭州)律師事務(wù)所知識(shí)產(chǎn)權(quán)專業(yè)組負(fù)責(zé)人。該律師執(zhí)業(yè)以來(lái)專注于對(duì)商標(biāo)、專利、著作、計(jì)算機(jī)軟件、不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)以及反壟斷等法律法規(guī)的研究,在執(zhí)業(yè)中辦理過(guò)大量知識(shí)產(chǎn)權(quán)(專利、商標(biāo)、商業(yè)秘密、不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng))訴訟業(yè)務(wù)以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)類侵權(quán)非訟業(yè)務(wù)。除此之外,對(duì)公司并購(gòu)重組、投融資、房地產(chǎn)等法律糾紛處理有著非常豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),更有大量的業(yè)績(jī)支撐。
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