湖北省人民政府關于促進資源枯竭城市可持續發展的實施意見 　　鄂政發[2010]45號 　　各市、州、縣人民政府，省政府各部門： 　　為貫徹落實《國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》(國發[2007]38號)精神，結合我省實際，現就促進資源枯竭城市可持續發展提出如下意見。 　　一、指導思想、基本原則和工作目標 　　(一)指導思想。全面貫徹落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的戰略思想，以切實改善民生、維護社會穩定為根本目標，以深化改革、擴大開放和自主創新為動力，不斷完善資源開發補償機制和可持續發展機制，加強統籌規劃和分類指導，突出工作主線，充分利用資源枯竭形成的倒逼機制，大力推進產業結構轉型升級和經濟發展方式轉變，培育壯大各具特色的接續替代產業，切實解決就業、環境保護等問題，促進資源枯竭城市由資源依賴型向創新驅動型轉變，實現經濟社會全面、協調和可持續發展。 　　(二)基本原則。一是堅持深化改革，擴大開放。建立健全資源開發補償機制和可持續發展機制，積極引進外部資金、技術和人才，拓展資源枯竭城市發展空間。二是堅持以人為本，統籌規劃。著力解決關系人民群眾切身利益的實際問題，實現資源產業與非資源產業、城區與礦區、農村與城市、經濟與社會、人與自然的協調發展。三是堅持遠近結合，標本兼治。著眼于解決資源枯竭城市存在的深層次矛盾和問題，抓緊構建長效發展機制，同時加快資源枯竭城市經濟轉型，解決好民生問題。四是堅持政府調控與市場導向相結合。充分發揮市場配置資源的基礎性作用，激發各類市場主體的內在活力，制定并完善政策，積極進行引導和支持。 　　(三)工作目標。2012年前，資源枯竭城市基本完成傳統支柱產業的延伸拓展和接續替代產業的合理布局，初步形成多元發展的產業格局，基本解決資源枯竭帶來的突出矛盾和問題，歷史遺留的沉陷區和棚戶區得到治理和基本控制。2015年前，資源枯竭城市傳統支柱產業形成完整的產業鏈，接續替代產業形成規模，占GDP比重比2009年上升10個百分點，礦區和城市生態環境明顯改善，初步建立起資源開發補償機制，經濟社會步入可持續發展軌道。 　　二、深入推進體制機制創新 　　(四)大力發展多種所有制經濟。資源枯竭城市要以產權制度改革為核心，繼續深化國有企業改革，積極推行投資主體多元化，按照建立現代企業制度的要求，完善法人治理結構。進一步打破地區、行業、所有制限制，優化資源配置，推進兼并重組。積極推進主輔分離、輔業改制和分離企業辦社會、廠辦大集體改革，切實減輕企業負擔。大力發展非公有制經濟，積極培育和發展民營企業，落實中央在融資、財稅、市場準入等方面的各項政策,創造促進非公有制經濟加快發展的公平競爭環境。進一步加大對內對外開放的力度，打破地區封鎖和市場分割，積極吸引區外、境外的各類生產要素參與資源枯竭城市轉型。 　　(五)完善資源開發補償機制。資源開發企業是資源補償、生態環境保護與修復的責任主體。按照“誰開發、誰保護，誰受益、誰補償，誰污染、誰治理，誰破壞、誰修復”的原則，改進和完善資源開發的生態補償機制。嚴格執行并不斷完善《湖北省礦山地質環境恢復治理備用金管理辦法》(省政府令[2007]298號)，各地要按照“企業所有、專戶儲存、政府監管、專款專用”的原則，加強備用金的監管，確保備用金用于礦區生態環境恢復治理。 　　(六)完善資源性產品價格形成機制。省財政、國土部門要科學制定資源性產品成本的財務核算辦法，把礦業權取得、資源開采、環境治理、生態修復、安全設施投入、基礎設施建設、企業退出和轉產等費用列入資源性產品的成本構成。推進礦產資源的有償使用，新設礦業權要全面實行招拍掛制度，形成能夠反映資源稀缺程度、市場供求關系、環境治理與修復成本的資源性產品價格形成機制。 　　(七)科學編制資源枯竭城市轉型規劃。資源枯竭城市人民政府要以科學發展觀為指導，按照國家及省級經濟和社會發展總體規劃、主體功能區規劃的要求，與相關專項規劃和區域規劃充分銜接，深刻剖析轉型的基礎和環境，突出區位優勢和特色，把轉型規劃編制成為統領地方發展的總體戰略規劃。采取有效措施，充分征求社會公眾的意見，認真聽取本級人民代表大會、政治協商會議的意見，把轉型規劃編制作為凝聚人心、謀求共識的重要方式。轉型規劃要經過科學論證，明確發展戰略，量化主要目標，突出重點任務，政策措施要具備可操作性。轉型規劃期限原則上到2015年，可展望到2020年。 　　三、培育壯大接續替代產業 　　(八)大力發展接續替代產業。資源枯竭城市要積極應對金融危機，貫徹落實《湖北省十個重點產業調整和振興實施方案》(鄂政發[2009]34號)，以市場為導向，以企業為主體，培育壯大接續替代產業，著力推進產業結構優化升級，降低對資源的依賴度，大力發展循環經濟，促進發展方式轉變。鼓勵資源枯竭城市增強園區開發功能，打造招商引資平臺，優化產業布局，發展信息、新材料、新能源、新醫藥等高新技術產業和節能環保產業。 　　(九)改造提升傳統優勢產業。資源枯竭城市要出臺對龍頭企業轉型、產業鏈延伸及關鍵環節建設的專項支持政策。充分挖掘和發揮現有工業基礎優勢，提高企業自主創新能力和技術裝備水平，加快運用新技術、新工藝改造提升傳統優勢產業，提高資源利用效率和清潔生產水平。積極支持和鼓勵資源型企業發展精深加工，拉長產業鏈條。推進資源枯竭城市現有工業企業在增產不增污和完成節能減排目標的基礎上，進一步優化技術工藝，淘汰落后產能，調整產業和產品結構，發展國家鼓勵的優質、高效、無污染產品。鼓勵資源枯竭城市發展紡織服裝等勞動密集型產業。 　　(十)建立現代產業體系。按照資源衰竭程度，分輕重緩急，統籌考慮資源型產業剩余生產能力轉移，積極調整產業結構，結合比較優勢適度多元化發展，構建現代產業體系。支持資源枯竭城市實施城鄉一體化戰略，加快發展現代農業，提高土地產出率、資源利用率和勞動生產率;積極開發利用農業資源，發展農副產品深加工，延長農業產業鏈條，提高農業的產業化水平和市場化程度。突出發展文化旅游和現代物流兩大重點領域，因地制宜的發展工業旅游、生態旅游產業和建設區域性物流中心。大力發展生產性服務業，積極發展面向民生的服務業，加快發展農村服務業。積極探索連鎖經營、物流配送等現代流通方式，用現代流通、大規模流通帶動現代生產。 　　四、加強環境保護和生態修復 　　(十一)搞好區域生態環境的綜合治理。按照“誰治理、誰受益”的原則，引導各類市場主體參與生態環境綜合治理，加快污染整治和生態修復工程建設。堅守“三個不大于”，即可再生資源的實際利用率不能大于再生率，不可再生資源的實際利用率不能大于代替它們的可再生資源的利用率，各類污染物的排放率不能大于自凈或治理速率。嚴格實行污染物總量控制、排污許可、限期治理和環境影響評價等環境管理制度;嚴格環境準入，一律不得審批不符合節能環保標準的項目;嚴格節能降耗減排目標責任制，堅決依法關閉嚴重浪費資源和污染環境的企業。完善環境和地質災害監測預警體系與環境監察體系，建立健全突發性重大環境和地質災害事件預防與應急處理機制。 　　(十二)改善資源枯竭城市人居環境。資源枯竭城市要把生態建設和環境保護投入納入公共財政支出的重點，按照可持續發展要求，科學制定并嚴格實施城鄉規劃，加大基礎設施建設力度，增強和完善城市功能，創造宜居環境。加快完善污水處理、垃圾無害化處理等有顯著環境效益的市政公用設施，加快重點污染企業的搬遷以及舊城區和城中村改造步伐，推進以城區綠化為主要內容的城市生態建設。 　　(十三)加強礦山的生態環境保護。科學規劃礦山資源的開發，制訂相關標準和規范，依法開展規劃環評，嚴格項目環評審批。資源開采前必須進行生態破壞和經濟損失專項評估，對可能造成嚴重生態破壞和重大經濟損失的，應禁止開采;經評估可以開采的，應編制環境影響報告、制定水土保持方案、土地復墾實施方案、礦山環境保護與綜合治理方案，并報有關部門審批。各地、各有關部門要加強對資源開采活動的環境監理，切實預防環境污染和生態破壞。同步治理礦區“三廢”和地質災害，防止土地荒漠化、水土流失和水資源破壞。加強采空區、大型礦坑對地質結構、地下水造成危害的基礎性研究，研究制定治理辦法。省級地質災害和礦山地質環境恢復治理資金在安排上對資源枯竭城市給予傾斜。 　　(十四)積極開展礦山土地復墾。根據土地利用總體規劃、礦產資源總體規劃、礦山環境綜合治理和保護規劃以及土地開發整理專項規劃，合理安排土地開發整理項目、城市地質項目，并向資源枯竭城市傾斜，安排的土地開發整理項目以土地復墾類型為主。做好土地復墾規劃和計劃，從征收的土地復墾費中列支專項資金，加大礦山廢棄土地的復墾力度。省級土地開發復墾、高產農田建設資金優先安排資源枯竭城市。 　　(十五)大力推進礦產資源綜合利用。推廣先進適用的開采技術、工藝和設備，提高礦山回采率、選礦和冶煉回收率及勞動生產率，減少物質能源消耗和污染物排放。加強資源綜合勘查和評價，開發利用好各種共伴生資源，逐步實現尾礦有價元素的回收再利用。有關部門要制定專門的管理辦法，礦山企業須對共伴生資源和尾礦、廢棄物中的重要有價元素回收再利用。積極推動資源枯竭城市發展循環經濟，大力推廣清潔生產技術，組織開展循環經濟試點，擴大循環經濟規模。 　　五、著力解決就業等突出社會問題 　　(十六)努力為失業人員和新增勞動力就業創造條件。資源枯竭城市要堅持就業優先的原則，把擴大就業作為經濟社會發展的優先目標。在解決好歷史遺留問題的同時，重點完善就業政策體系和制度保障，按照國家和省關于加強就業再就業工作的一系列部署，認真貫徹落實各項就業扶持政策。充分發揮人力資源市場和職業介紹機構的作用，為勞動力轉移就業提供服務。支持資源枯竭城市利用現有中高等職業技術學校或就業訓練中心，建立就業實訓基地，加強對城市下崗職工、新增勞動力和農村剩余勞動力的培訓。鼓勵自主創業和企業吸納就業，促進創業帶動就業，對下崗失業人員從事個體經營及吸納下崗失業人員符合條件的企業，按規定享受有關優惠政策。 　　(十七)積極推進棚戶區改造。資源枯竭城市要將符合政策的棚戶區改造與廉租住房、經濟適用房建設相結合，統籌規劃，同步實施。切實加強改造后住宅區的管理和服務工作，鞏固改造成果。對棚戶區改造安置的困難戶，地方政府及企業要給予適當補助，確保讓最需要安置的弱勢群體、困難群眾得到妥善安置。對難以實現商業開發的棚戶區改造，各級財政要給予適當支持，重點用于新建小區內部和連接市政公共設施的供排水、供暖、供氣、供電、道路的外部基礎設施，以及配套學校、醫院的建設。 　　(十八)進一步完善和落實各項社會保險和救助制度。進一步完善基本養老、失業、基本醫療等社會保險制度，依法做好各類人員參加社會保險工作，擴大覆蓋面，落實參保人員社會保險待遇，積極籌措資金解決關閉破產企業退休人員和困難企業職工參加醫療保險的問題。完善社會救助制度，對符合條件的貧困人群按規定及時給予救助。防止在企業破產、改制過程中發生侵害人民群眾合法權益的事件，努力維護社會穩定。 　　六、加強資源勘查和礦業權管理 　　(十九)加強對礦區周邊及深部礦業權的管理。進一步完善湖北省礦產資源總體規劃和勘查規劃，編制區域規劃、礦區規劃和礦業權設置方案。現有大中型礦山的深部及其外圍的資源勘查，原則上以協議出讓方式由現有大中型礦山企業取得礦業權并進行礦產資源勘查。制訂合理的開采計劃，加強對優勢礦產資源開采總量的控制。進一步做好危機礦山接替資源找礦工作，制定資源枯竭城市危機礦山接替資源勘查規劃。加大礦業企業接替資源普查支持力度，鼓勵大中型危機礦山企業開展“圈邊探底”的勘查工作，引導礦業企業出資完成詳查和勘探，增強危機礦山的資源保障能力。 　　(二十)加強新礦區勘探與開發的管理。進一步推進地質礦產勘查機制創新，完善勘查風險投資制度和勘查基金管理運行機制。將大中型礦山外圍和危機礦山接續替代資源勘查納入各級地勘基金項目予以重點扶持，促進找礦新突破，提供更多資源支撐。對于新發現礦區，優先支持資源枯竭城市的礦業企業開發。市際之間的異地資源開發，由省人民政府協調。市內的異地資源開發，由市人民政府協調。支持優勢企業走出去，勘查開發區外、境外資源。 　　七、加強技術和人力資源平臺建設 　　(二十一)建設產業轉型技術和人力資源支撐平臺。有效整合技術研發資源，突破資源枯竭城市可持續發展的技術“瓶頸”制約。加強資源枯竭城市企業技術中心建設，加快以企業為主體的自主創新體系建設。推動大學、科研院所以產學研聯合開發、技術轉讓和技術入股等方式參與資源枯竭城市經濟轉型，建立一批開放式、流動性和虛擬化產業技術研發與轉移平臺。積極引進產業轉型急需的國外先進生產技術，重點抓好消化吸收及“二次創新”。積極吸引外部高端智力為轉型發展建言獻策，支持研發人才帶技術成果到資源枯竭城市創辦企業。省直有關部門和資源枯竭城市人民政府選派優秀干部雙向掛職任職，培養和吸引一批復合型、專業型、技能型、實用型技術人才和大學畢業生到資源枯竭城市工作。 　　八、加大政策支持力度 　　(二十二)加強對國家財力性轉移支付資金的監督管理。要按照“科學規劃、細化預算、嚴格審計”的原則認真落實好國家財力性轉移支付政策，加強對國家財力性轉移支付資金的監管。由市財政部門會同發改部門依據轉型規劃制訂資金使用具體工作方案，提出資金投向和重點項目建議，經本級人民政府初審，報省財政廳、省發展改革委審批后，由市財政部門編制預算執行。省審計廳負責每年對資源枯竭城市轉移支付資金進行專項審計，確保資金用于轉型，提高資金使用效率。資源枯竭城市將資金使用情況每半年上報省資源枯竭城市可持續發展領導小組辦公室。 　　(二十三)積極爭取國家扶持政策。省直有關部門要按照我省資源枯竭城市可持續發展目標，在農林牧水、城市建設、環境治理、交通、旅游、煤礦安全、重大裝備自主化建設、重點產業調整振興、發展接續替代產業和吸納就業、提高自主創新能力及高技術產業發展、沉陷區治理與棚戶區改造、廠辦大集體改革、分離企業辦社會等領域，繼續做好向國家有關部門爭取支持政策、國債、一般性和專項轉移支付等工作。 　　(二十四)加大省級政策扶持力度。省直有關部門通過積極整合現有與資源枯竭城市轉型工作有關的各類資金，提高財政資金使用效率，推動資源枯竭城市可持續發展。在社會保障、生態治理、人居環境和基礎設施建設等公共投資方面和規劃重大產業項目布局上優先考慮資源枯竭城市可持續發展需要，完善配套條件，簡化程序，加快審批。 　　(二十五)進一步提升資源枯竭城市投融資能力。積極推進我省資源枯竭城市與國家開發銀行簽署金融合作協議。加強銀企對接，鼓勵金融機構加大對資源枯竭城市轉型項目的支持力度。支持資源枯竭城市加快發展金融租賃、擔保和再擔保服務，進一步加強對中小企業的金融支持，鼓勵和支持資源枯竭城市利用世行、亞行貸款及國外資本參與經濟轉型和發展接續替代產業。 　　九、建立完善任務責任制度 　　(二十六)資源枯竭城市的可持續發展工作由省人民政府負總責。省人民政府已發文成立資源枯竭城市可持續發展工作領導小組(鄂政辦發[2009]81號)，省發展改革委、省經濟和信息化委、省教育廳、省科技廳、省財政廳、省人力資源和社會保障廳、省國土資源廳、省環境保護廳、省住房和城鄉建設廳、省交通運輸廳、省水利廳、省農業廳、省商務廳、省文化廳、人民銀行武漢分行、省國資委、武漢海關、省國稅局、省地稅局、省林業局、省銀監局等部門為成員單位，統籌研究和解決資源枯竭城市可持續發展重大問題和突出矛盾，協調配合制訂產業、財政、金融、稅收、土地、礦產、教育、社會保障、環保、基礎設施建設等相關支持政策。領導小組辦公室設在省發展改革委，具體負責相關組織、協調和推進工作。 　　(二十七)市人民政府是資源枯竭城市可持續發展的第一責任人。資源枯竭城市人民政府要對轉型規劃的主要目標和重點任務進行分解，明確責任主體，提出細致周密、操作性強的具體方案并組織實施，確保轉型規劃落實到位。深層次整合城市內外發展資源，加強資源枯竭城市各有關部門的協調配合，建立協商機制，共同推進資源枯竭城市可持續發展。黃石、潛江、大冶等市的轉型工作要和武漢城市圈“兩型”社會綜改試驗區建設緊密結合起來，統籌城鄉發展，拓展城市和產業發展空間，主動承接產業轉移，著力提升企業自主創新能力和產業技術能級，打通與武漢市的產業關聯，延伸產業鏈，形成產業集聚。鐘祥市的轉型工作要和鄂西生態旅游文化圈建設緊密結合起來，以旅游、生態健康產業為核心，集中建設一批生態鎮和生態健康產業園。 　　(二十八)資源型企業是落實可持續發展工作的主體。資源型企業要加強深化改革，加快自主創新，強化資源節約和環境保護意識，切實承擔起環境治理恢復和接續替代產業發展的責任。經濟效益較好的企業要及時主動地解決遺留問題，還清歷史欠賬，為資源的進一步開發和培育接續替代產業奠定基礎;具備條件的企業要積極挖掘現有資源潛力，并積極謀劃和開發異地后備資源，為資源枯竭時轉產做好充分的準備。 　　(二十九)建立資源枯竭城市轉型的科學考核機制。建立切實可行的評估體系，對經濟轉型、環境整治與生態保護、健全社會保障體系、解決失業問題、消除貧困、棚戶區搬遷改造、沉陷區治理等各項任務的完成情況和轉移支付資金的使用情況，定期進行考核，作為今后一段時期資源枯竭城市各級人民政府考核的重要依據，將資源枯竭城市轉型納入科學發展軌道。資源枯竭城市各級人民政府和有關部門要充分認識促進資源枯竭城市可持續發展工作的重要性、緊迫性和艱巨性，抓緊研究和制定相關政策措施，加大落實力度，努力開創資源枯竭城市全面、協調和可持續發展的新局面。 　　二○一○年七月五日