核心提示 廣受關(guān)注的“兩規(guī)”措施，在兩份文件出臺后被進一步規(guī)范。中央紀委的“7號文件”與中央辦公廳的“28號文件”帶來三大變化：“兩規(guī)”實施主體被限制在縣處級及以上紀檢機關(guān)，審批程序更為嚴格，并首次對“兩規(guī)”時限做出約束。今年4月召開的全國紀檢監(jiān)察案件審理工作座談會傳出的信息是，今年的首要任務(wù)是防止錯案發(fā)生，“牢固樹立保障黨員和行政監(jiān)察對象合法權(quán)利的意識。”

　　本報記者 羅昌平 實習生 張洪凱 北京報道

　　4月下旬的一天，老古（化名）趕往省城長沙，就手頭一案件向省紀委辦理“兩規(guī)”備案手續(xù)。

　　老古是湖南某縣紀委的官員，配合今年的反商業(yè)賄賂風暴，他所在的辦案組需啟動“兩規(guī)”程序。而在以往，老古只需向地級市紀委書記（或分管副書記）報批，而不會涉及省紀委。

　　這一變化，源自2005年5月底相繼出臺的兩份文件：一份是中央紀委辦公廳下發(fā)的“[2005]7號”文件，另一份是中央辦公廳下發(fā)的“[2005] 28號”文件，主題均是“完善查辦案件協(xié)調(diào)機制，進一步改進和規(guī)范‘兩規(guī)’措施”。

　　盡管上述文件是一年前下發(fā)的，但直至今年1月中旬，各省紀委才陸續(xù)向隸屬單位轉(zhuǎn)發(fā)上述文件。各市紀委再次轉(zhuǎn)發(fā)，則已是今年2月之后的事情。

　　隨后的4月6日，在一湖之隔的江城武漢，全國紀檢監(jiān)察案件審理工作座談會低調(diào)召開。“復查大計，公正第一”。中央紀委副書記劉峰巖在會上說，今年首要任務(wù)就是防止錯案發(fā)生，“牢固樹立保障黨員和行政監(jiān)察對象合法權(quán)利的意識。”

　　三大改變

　　“我們半年前就開始禁用‘兩規(guī)’了。”5月初，中南大學一位紀檢人員告訴記者。

　　去年11月中旬，在教育部的一次直屬高校紀檢監(jiān)察會議上，教育部黨組成員、中央紀委駐教育部紀檢組組長田淑蘭強調(diào)，部屬高校不得使用“兩規(guī)”。

　　位于長沙的中南大學，是教育部直屬的全國重點綜合性大學。按上述紀檢人員的說法，今年學校如采取“兩規(guī)”，需由中央紀委駐教育部紀檢組或湖南省紀委出面實施。

　　今年3月，教育部官方網(wǎng)站公布了中央紀委的“7號文件”，全文6300余字，共分七章。其中有關(guān)“兩規(guī)”的內(nèi)容隸屬第四章第三節(jié)，約800字。

　　“7號文件”規(guī)定，凡“兩規(guī)”對象必須是黨員，且符合下列條件之一：已掌握其嚴重違紀事實及證據(jù)，具備給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分的條件，但仍有重要問題需要深入調(diào)查的；涉嫌嚴重違紀的黨員有串通行為，或有逃匿可能，或有隱匿、銷毀證據(jù)以及其他妨礙案件調(diào)查行為的；重要涉案黨員不如實提供情況并涉嫌嚴重違紀的。

　　有十多年紀檢工作經(jīng)驗的老古介紹，“7號文件”在延續(xù)了之前的相關(guān)規(guī)定外，最大變化有三：“兩規(guī)”實施主體、審批程序以及時限。

　　中紀委政策法規(guī)室一官員介紹，目前可行使“兩規(guī)”者僅為縣處級及以上紀檢機關(guān)。

　　在“7號文件”實施后，不少企、事業(yè)單位已禁用“兩規(guī)”。

　　審批程序被進一步強化。

　　如，紀檢機關(guān)在實施“兩規(guī)”前，縣處級需經(jīng)市局級向省部級備案，市局級需向省部級備案，省部級則需向中紀委備案。

　　除此，“7號文件”和“28號文件”首次對“兩規(guī)”時限做出約束，即“不得超過案件調(diào)查時限”。如延期則面臨更嚴格的審批程序。

　　據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》，案件調(diào)查時限為三個月，必要時可延長一個月。案情重大或復雜的案件，在延長期內(nèi)仍不能查結(jié)的，可報經(jīng)立案機關(guān)批準后延長調(diào)查時間。

　　屢次規(guī)范

　　去年6月22日，也就是“7號文件”下發(fā)不久，全國紀檢監(jiān)察案件檢查業(yè)務(wù)培訓班在北戴河開班。

　　據(jù)《中國紀檢監(jiān)察報》消息，中央紀委副書記張惠新在開班典禮強調(diào)，“7號文件”為當前和今后一個時期紀檢監(jiān)察機關(guān)查辦案件工作的指導性文件，“嚴格依紀依法辦案，必須在國家法律、法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)正確運用政策，不得違反法定權(quán)限和程序。”#p#分頁標題#e#

　　中央紀委北戴河培訓中心副主任李永忠表示，此后該中心組織多次黨內(nèi)討論，內(nèi)容正是圍繞“兩規(guī)”的功效、缺陷以及如何修正等。

　　“兩規(guī)”措施，最早見于國務(wù)院1990年12月9日頒布的《行政監(jiān)察條例》，其具體內(nèi)容是：監(jiān)察機關(guān)在案件調(diào)查中有權(quán)“責令有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點就監(jiān)察事項涉及的問題做出解釋和說明”。

　　在媒體的公開報道中，“兩規(guī)”一般被稱為“雙規(guī)”。

　　紀檢機關(guān)實施的“兩規(guī)”，則來源于1994年5月1日起施行的《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》第二十八條第三款，內(nèi)容與《行政監(jiān)察條例》一致。

　　《行政監(jiān)察條例》于1997年5月9日廢止，同日經(jīng)全國人大通過的《行政監(jiān)察法》規(guī)定：監(jiān)察機關(guān)有權(quán)“責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點對調(diào)查事項涉及的問題做出解釋和說明”。

　　由此形成的“兩指”。

　　不過，由于中央紀委和監(jiān)察部早在20世紀初期合署辦公，加之紀檢部門高出監(jiān)察機關(guān)半級，故“兩指”的使用逐步被“兩規(guī)”所取代。

　　南京市白下區(qū)紀委的童衛(wèi)清撰文指出，在特定歷史背景下，“兩規(guī)”以一種不盡完善卻十分有效的面目誕生，具有強大威懾力。他建議，在“兩規(guī)”使用上，應(yīng)進一步嚴格控制使用對象、使用程序和時限，以逐步和我國現(xiàn)行的法律規(guī)定就時間方面接軌。

　　李永忠曾有過6年地方案件檢查室主任的工作經(jīng)驗，履新北戴河之前系中央紀委研究室辦公室主任。據(jù)其介紹，在此前的1998年6月至2001年9月間，中央紀委、監(jiān)察部相繼出臺了四個規(guī)范性文件，對“兩規(guī)”、“兩指”措施做了進一步規(guī)范和完善。

　　在“7號文件”出臺之前的2001年9月28日，中央紀委下發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范使用“兩規(guī)”措施的通知》，其突破在于：“兩規(guī)”對象必須是中共黨員；場所必須能確保安全，“一般應(yīng)選在具有安全防范條件的平房或者樓房的一層。”

　　五項權(quán)利

　　今年1月11日，陜西省紀委下發(fā)“陜紀發(fā)[2006]2號”文件，要求各市紀委及隸屬部門認真貫徹中央紀委的“7號文件”。

　　這份長約3200字的文件，分四個章節(jié)。部分內(nèi)容被認為“頗有人情味”，比如，在不影響辦案的情況下，被“兩規(guī)”者可允許和家屬通信、通電話甚至會面。

　　2月10日出版的《華商報》稱，該文件強調(diào)要在嚴遵黨紀國法的前提下保障被查者的合法權(quán)利，并給予生活上的關(guān)心和照顧，患有疾病的要及時提供治療，適當安排健身活動。

　　事實上，中央紀委在“7號文件”中也明文規(guī)定，要維護被查者的申辯權(quán)、申訴權(quán)、人身權(quán)、知情權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。

　　“7號文件”稱，“尊重被調(diào)查人的人格，堅持文明辦案。

　　不得以諷刺、挖苦等方式對被調(diào)查人進行人格侮辱。不得對被調(diào)查人打罵、體罰或變相體罰。不得非法進入被調(diào)查人的住宅進行調(diào)查取證等活動。保障被調(diào)查人的休息權(quán)利。尊重被調(diào)查人的民族習俗。“

　　在財產(chǎn)權(quán)保護方面，“正確區(qū)分合法財產(chǎn)與非法所得，對與違紀行為無關(guān)的財產(chǎn)，不得扣留、封存；已扣留、封存的，應(yīng)及時退還；造成損害的，應(yīng)按規(guī)定給予相應(yīng)的賠償。

　　此外，保護檢舉人、控告人、證人、被調(diào)查處理人親屬和其他有關(guān)人員的合法權(quán)利。

　　“中國反腐敗戰(zhàn)略正在發(fā)生一些符合時代要求的新動向。”今年年初出版的《瞭望新聞周刊》發(fā)表文章稱。

　　該報道援引中央紀委有關(guān)人士稱，新動向可概括為五個方面：在打擊腐敗分子的過程中更加關(guān)注人權(quán)；推進反腐敗政策的法制化；預防腐敗與推進改革相結(jié)合；在打擊高官腐敗的同時高度關(guān)注基層腐敗；廣泛動員社會力量參與反腐敗斗爭。

　　據(jù)了解，按中央紀委的統(tǒng)一部署，保障人權(quán)的理念將在下一步的反腐敗斗爭中繼續(xù)加強和完善。隨著反腐敗斗爭的穩(wěn)步推進，紀檢機關(guān)將慎用或不用“兩規(guī)”措施，中央已在研究制定規(guī)范使用“兩規(guī)”的新規(guī)定。#p#分頁標題#e#

　　在外界看來，當“兩規(guī)”手段再次收權(quán)之后，一定程度上約束了紀檢機關(guān)的辦案。不過，中央紀委在“7號文件”開篇和第一章，用了長約600字的篇幅要求各級加大反腐力度，“防止執(zhí)紀執(zhí)法失之于寬、失之于軟”。

　　陜西省紀委下發(fā)的“陜紀發(fā)[2006]2號”文件，第四章用了500余字闡述“保持查辦案件工作力度”，要求“以查辦發(fā)生在領(lǐng)導機關(guān)和領(lǐng)導干部中違反黨紀的案件為重點，堅決查辦嚴重侵害群眾利益的案件……決不姑息，決不手軟”。

　　與此同時，上述兩份文件均要求重點切實落實“兩規(guī)”安全責任制。其中，各級紀檢機關(guān)主要負責人負總責，“對在‘兩規(guī)’期間發(fā)生安全事故的，將嚴肅追究有關(guān)責任人的責任，直至追究領(lǐng)導責任。”

　　公審模式

　　2005年4月5日下午，浙江省杭州市下城區(qū)政府大樓，來自全國31個省區(qū)市的市級紀檢監(jiān)察機關(guān)的審理室主任云集一堂，觀摩了一場黨紀案件的公開審理。

　　當日15時10分，280個座位的會議室座無虛席，而公審現(xiàn)場就設(shè)在主席臺上。

　　會場布置有著明顯的法庭訴辯機制——紅色幕布正中央懸掛著一面黨旗，旗下中心位置為主審員，由下城區(qū)紀委案件審理室主任魏海濤擔任；主席臺左側(cè)為調(diào)查人，系下城區(qū)紀委檢查室主任高鳴；右側(cè)則是被審查者賈軍，以及他的“助辯人”王炳虎。

　　“助辯人”的角色有些類似于一般刑事案件中為被告進行辯護的律師，與律師直接接受本人或其家屬的委托不同，王炳虎是通過賈軍所在街道黨工委介紹認識的，由于即將退休并經(jīng)組織推薦，他對自己當助辯人并無后顧之憂。

　　為了淡化法庭色彩，上述人員未統(tǒng)一著裝，僅在胸前佩戴黨徽，說話也有意回避法庭用語。

　　48歲的賈軍時任華東村保衛(wèi)科副科長。2005年1月25日晚上，他因涉賭被杭州市公安局巡特警支隊查獲。此次警方一舉抓了25人，其中黨員7名，查獲賭資5.8萬元。

　　此案經(jīng)警方治安行政處罰后移交至下城區(qū)紀委，對涉案黨員進行黨紀處分。由于事實定性方面有一定分歧，被浙江省紀委選中作為觀摩案件。

　　中央紀委法規(guī)室一位官員介紹，早在2001年，浙江省臺州市玉環(huán)縣率先試水黨紀案件“公開審理”，由于此舉使紀檢機關(guān)“封閉式辦案”有了透明度，受到高層重視。

　　在2003年8月召開的全國紀檢監(jiān)察案件審理工作會議上，中央紀委副書記劉峰巖在工作報告中提出：“要在繼續(xù)做好紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部公開審理、申訴聽證等項試點工作的同時，及時總結(jié)試點經(jīng)驗，積極穩(wěn)妥地推進。”

　　而“7號文件”第五章第一節(jié)中，也提出：“逐步試行案件公開審理制度。重視為被調(diào)查人提供黨紀政紀和相關(guān)政策的咨詢渠道。”

　　中央紀委有關(guān)人士介紹，目前全國超過20個省已推行黨紀案件公審試點，僅浙江省探索出來的公審模式就包括“會審式”、“助辯式”、“申辯式”、“聽證式”等六種。