????一、《通知》出臺(tái)的背景

????房地產(chǎn)的執(zhí)行，一直是執(zhí)行工作中的老大難問題，難在三點(diǎn)：一是適用法律難。我國(guó)民事訴訟法以及后來出臺(tái)的執(zhí)行規(guī)定，均沒有對(duì)涉及房地產(chǎn)的執(zhí)行作出具體的規(guī)定，造成實(shí)踐中各地法院在查封和處理房地產(chǎn)時(shí)做法不一，常常發(fā)生相同條件的個(gè)案處理結(jié)果卻相異，損害了法律的嚴(yán)肅性和統(tǒng)一性。二是要求協(xié)助執(zhí)行難。人民法院執(zhí)行房地產(chǎn)案件，須由房地產(chǎn)管理部門及時(shí)協(xié)助，并協(xié)調(diào)一致地工作。但有的房地產(chǎn)登記管理部門基于種種因素的影響，或拒不履行人民法院要求協(xié)助執(zhí)行的通知；或?qū)θ嗣穹ㄔ翰榉獾姆康禺a(chǎn)擅自解封，違規(guī)辦理過戶手續(xù)；或在協(xié)助執(zhí)行時(shí)向人民法院收取名目繁多的費(fèi)用；或找出種種借口推委拖延，給人民法院的執(zhí)行工作設(shè)置了一些障礙。三是房地產(chǎn)變現(xiàn)難。依我國(guó)現(xiàn)行獨(dú)特的土地政策，可供交易的土地范圍極小，只有通過出讓方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)才能進(jìn)入市場(chǎng)交易，集體所有的土地禁止交易，這就給涉及集體土地的不動(dòng)產(chǎn)的變現(xiàn)帶來困難。即使在能夠上市交易的土地中，行政主管部門出于部門利益的驅(qū)動(dòng)，也往往使人民法院變價(jià)處理房地產(chǎn)難以順利進(jìn)行。比如，有些地方規(guī)定，人民法院對(duì)房地產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估、拍賣，必須委托國(guó)土資源、房地產(chǎn)管理部門指定的評(píng)估、拍賣機(jī)構(gòu)進(jìn)行，否則就不給辦理過戶手續(xù)。基于上述幾點(diǎn)，地方各級(jí)人民法院紛紛要求最高人民法院與有關(guān)政府部門協(xié)調(diào)，對(duì)人民法院執(zhí)行房地產(chǎn)過程中所遇到的有關(guān)問題進(jìn)行明確規(guī)范。同時(shí)，國(guó)土資源和房地產(chǎn)管理部門也反映，人民法院在查封和處理房地產(chǎn)時(shí)，存在法律手續(xù)不全，確認(rèn)房地產(chǎn)權(quán)屬失準(zhǔn)，甚至隨意對(duì)房地產(chǎn)登記管理部門及人員進(jìn)行罰款、拘留，也要求與最高人民法院聯(lián)合發(fā)文就執(zhí)行和協(xié)助執(zhí)行房地產(chǎn)問題作出具體規(guī)定。

????自1999年起最高人民法院執(zhí)行工作辦公室便開始啟動(dòng)與建設(shè)部的聯(lián)合發(fā)文工作，其間，經(jīng)過反復(fù)調(diào)查研究，于2003年8月開始與國(guó)土資源部和建設(shè)部磋商聯(lián)合發(fā)文工作。經(jīng)過三方的緊密配合，《通知》草案幾易其稿，終于于今年1月成文定稿。

????此次最高人民法院之所以采取與有關(guān)部門共同下發(fā)規(guī)范性文件而沒有采取司法解釋的形式，主要有兩點(diǎn)考慮：（一）房地產(chǎn)的查封和處理，牽涉到很多政策性的問題，人民法院的很多工作，都需要政府部門的配合和支持，與有關(guān)政府部門聯(lián)合發(fā)文，有利于執(zhí)行工作的順利開展。（二）由于土地管理法正處于修訂階段，土地流轉(zhuǎn)法律制度將面臨重大調(diào)整。如果采取司法解釋的形式，將可能與法律相沖突，不利于司法解釋的相對(duì)穩(wěn)定。而采取規(guī)范性文件的形式，有利于在法律修訂后，即時(shí)進(jìn)行調(diào)整，更具有靈活性。

????二、《通知》涉及的主要程序性規(guī)定和制度創(chuàng)新

????《通知》共分30條，較為全面地規(guī)范了執(zhí)行和協(xié)助執(zhí)行房地產(chǎn)的主體行為；尤其對(duì)房地產(chǎn)的查封、預(yù)查封、以及查封沖突時(shí)的輪候等房地產(chǎn)執(zhí)行制度作了創(chuàng)新性的規(guī)定。

????（一）人民法院執(zhí)行房地產(chǎn)時(shí)應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)

????針對(duì)司法實(shí)踐中，有的人民法院僅僅出具協(xié)助執(zhí)行通知書而不附相關(guān)法律文書就要求協(xié)助執(zhí)行的情況，《通知》第二條規(guī)定，人民法院在要求國(guó)土資源、房地產(chǎn)管理部門協(xié)助查詢、查封、預(yù)查封、強(qiáng)制過戶等事項(xiàng)時(shí)，必須履行以下義務(wù)：#p#分頁標(biāo)題#e#

????1.表明身份。執(zhí)行人員代表國(guó)家行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，必須表明自己的合法身份。因此，執(zhí)行人員要求國(guó)土資源、房地產(chǎn)管理部門履行協(xié)助執(zhí)行義務(wù)必須出示本人工作證和執(zhí)行公務(wù)證。

????2.出具必備的法律文書。在要求國(guó)土資源、房地產(chǎn)管理部門履行協(xié)助執(zhí)行義務(wù)時(shí)，除查詢房地產(chǎn)權(quán)屬情況時(shí)只需出具協(xié)助查詢通知書即可外，在采取查封、預(yù)查封等強(qiáng)制執(zhí)行措施時(shí)，必須出具查封、預(yù)查封裁定書及協(xié)助執(zhí)行通知書。

????3.履行其他義務(wù)。人民法院在執(zhí)行個(gè)案中，應(yīng)當(dāng)針對(duì)特殊情況，及時(shí)出具相應(yīng)的資料、證書。依《通知》第七條、第八條規(guī)定，在對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利人和登記名義人不一致的房地產(chǎn)進(jìn)行查封時(shí)，凡登記名義人承認(rèn)其并非真正權(quán)利人、登記房地產(chǎn)實(shí)際屬于被執(zhí)行人的，人民法院應(yīng)當(dāng)出具登記名義人簽名的書面聲明；凡被執(zhí)行人因繼承、判決或者強(qiáng)制執(zhí)行取得，但尚未辦理過戶登記的房地產(chǎn)，人民法院應(yīng)當(dāng)提交被執(zhí)行人取得該財(cái)產(chǎn)的有效證明或者法律文書。

????4.支付必要的協(xié)助執(zhí)行費(fèi)用。依《通知》第一條規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)向協(xié)助執(zhí)行部門支付復(fù)制材料所必須的工本費(fèi)。

????（二）關(guān)于國(guó)土資源、房地產(chǎn)管理部門的協(xié)助義務(wù)

????針對(duì)人民法院在執(zhí)行房地產(chǎn)過程中，行政管理部門協(xié)助執(zhí)行存在的問題，《通知》就相關(guān)執(zhí)行程序中協(xié)助執(zhí)行人的義務(wù)，作了明確規(guī)定：

????1.重申國(guó)土資源、房地產(chǎn)管理部門必須依法履行協(xié)助執(zhí)行義務(wù)。《通知》第一條明確規(guī)定“人民法院在辦理案件時(shí)，需要國(guó)土資源、房地產(chǎn)管理部門協(xié)助執(zhí)行的，國(guó)土資源、房地產(chǎn)管理部門應(yīng)當(dāng)按照人民法院的生效法律文書和協(xié)助執(zhí)行通知書辦理協(xié)助執(zhí)行事項(xiàng)。”

????2.對(duì)協(xié)助執(zhí)行事項(xiàng)，除復(fù)制材料所必須的工本費(fèi)外，不得向人民法院收取其他費(fèi)用。考慮到國(guó)土資源、房地產(chǎn)管理部門的辦公經(jīng)費(fèi)中并不包括履行協(xié)助執(zhí)行義務(wù)時(shí)復(fù)制材料的工本費(fèi)，依《通知》第一條規(guī)定，允許國(guó)土資源、房地產(chǎn)管理部門向人民法院收取復(fù)制有關(guān)材料所需要的工本費(fèi)用，除此之外的任何其他費(fèi)用諸如所謂的查詢費(fèi)、協(xié)助執(zhí)行費(fèi)等，不得收取，人民法院也有權(quán)拒絕。

????3.不對(duì)人民法院的法律文書進(jìn)行實(shí)體審查。針對(duì)有的協(xié)助執(zhí)行義務(wù)機(jī)關(guān)常常以人民法院的法律文書存在錯(cuò)誤為由，拒絕辦理協(xié)助執(zhí)行事項(xiàng)的情況，《通知》第三條明確規(guī)定，國(guó)土資源、房地產(chǎn)管理部門不對(duì)人民法院的生效法律文書和協(xié)助執(zhí)行通知書進(jìn)行實(shí)體審查。如果認(rèn)為人民法院查封、預(yù)查封或者處理的土地、房產(chǎn)權(quán)屬確有錯(cuò)誤，可以向人民法院提出審查建議，但不得停止辦理協(xié)助執(zhí)行事項(xiàng)。這里可能存在這樣的疑問，即兩行政管理部門不能進(jìn)行實(shí)體審查，是否意味道著可以進(jìn)行形式審查？我們認(rèn)為，協(xié)助執(zhí)行單位在協(xié)助執(zhí)行時(shí)，自然會(huì)對(duì)人民法院的執(zhí)行程序是否合法進(jìn)行表象的判斷，比如，執(zhí)行人員是否表明了合法身份，是否出具了必備的法律文書和協(xié)助執(zhí)行通知書等等。但是，這種判斷又不宜稱之為形式審查。因?yàn)椋瑥臋?quán)力監(jiān)督的位階上看，司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督是上位權(quán)對(duì)下位權(quán)的監(jiān)督，是一種單向監(jiān)督，不具有交互性。協(xié)助執(zhí)行單位的審查建議雖然對(duì)人民法院沒有法律約束力，但是并不意味著人民法院可以置之不理，人民法院應(yīng)當(dāng)予以重視，以免發(fā)生執(zhí)行錯(cuò)誤。

????4.告知義務(wù)。《通知》第四條規(guī)定，對(duì)人民法院查詢并復(fù)制或者抄錄的書面材料，土地、房屋權(quán)屬的登記機(jī)構(gòu)或者其所屬的檔案室（館）加蓋印蓋。無法查詢或者查詢無結(jié)果的，國(guó)土資源、房地產(chǎn)管理部門應(yīng)當(dāng)書面告知人民法院。

????為了促使協(xié)助執(zhí)行人嚴(yán)格履行義務(wù)，《通知》加大了對(duì)國(guó)土資源、房地產(chǎn)管理部門妨礙執(zhí)行的處罰力度。《通知》第二十二條第二款規(guī)定，明知人民法院已經(jīng)對(duì)有關(guān)的房地產(chǎn)進(jìn)行了查封、預(yù)查封，仍然辦理該房地產(chǎn)的權(quán)屬變更、轉(zhuǎn)移登記手續(xù)的，對(duì)有關(guān)部門和直接責(zé)任人可以依照民事訴訟法第一百零二條的規(guī)定處理。即對(duì)直接責(zé)任人可以處以罰款和司法拘留，構(gòu)成犯罪的，可依照我國(guó)刑法第313條的規(guī)定追究其拒不執(zhí)行人民法院判決、裁定罪的刑事責(zé)任。#p#分頁標(biāo)題#e#

????（三）關(guān)于預(yù)查封

????預(yù)查封是《通知》新創(chuàng)立的一項(xiàng)強(qiáng)制執(zhí)行措施，它是指對(duì)尚未在登記機(jī)關(guān)進(jìn)行物權(quán)登記但又履行了一定的批準(zhǔn)或者備案等預(yù)登記手續(xù)、被執(zhí)行人享有未公示或者物權(quán)期待權(quán)的房地產(chǎn)所采取的控制性措施，即由人民法院制發(fā)預(yù)查封裁定書和協(xié)助執(zhí)行通知書，由國(guó)土資源、房地產(chǎn)管理部門辦理預(yù)查封登記手續(xù)；待該房地產(chǎn)權(quán)屬登記完結(jié)時(shí)轉(zhuǎn)為正式查封。之所以創(chuàng)立預(yù)查封這樣一項(xiàng)制度，是因?yàn)楸粓?zhí)行人對(duì)未經(jīng)登記的物權(quán)或者預(yù)期物權(quán)享有的僅僅是一種受限或者期待利益，是否能夠成為完全的或者真正的權(quán)利主體，尚處于不確定的狀態(tài)。另外，登記主管部門也往往以被執(zhí)行人沒有辦理權(quán)屬登記為由不予辦理查封登記。所以，參照房地產(chǎn)買售過程中的預(yù)告登記制度，經(jīng)與國(guó)土資源、房地產(chǎn)管理部門協(xié)商，創(chuàng)立了該項(xiàng)制度。

????就可以預(yù)查封的土地使用權(quán)而言，依據(jù)《通知》第十五條的規(guī)定，主要包括兩種情況：一是被執(zhí)行人已全部繳納土地使用權(quán)出讓金，但尚未辦理土地使用權(quán)登記的；二是被執(zhí)行人部分繳納土地使用權(quán)出讓金，但尚未辦理土地使用權(quán)登記的。后一種情況又分兩種情形：可以分割的土地使用權(quán)，按被執(zhí)行人已繳付的土地使用權(quán)出讓金，由國(guó)土資源管理部門確認(rèn)被執(zhí)行人的土地使用權(quán)，由人民法院對(duì)確認(rèn)的部分土地使用權(quán)予以預(yù)查封；不可分割的土地使用權(quán)，人民法院可以全部預(yù)查封。當(dāng)事人全部或者部分繳納了土地出讓金，雖然尚未進(jìn)行土地使用權(quán)登記，但出讓合同已經(jīng)過批準(zhǔn)，被執(zhí)行人享有的物權(quán)期待權(quán)具有排他性，但同時(shí)又具有不穩(wěn)定性，極易流失，對(duì)其進(jìn)行預(yù)查封有利于保護(hù)債權(quán)人實(shí)現(xiàn)債權(quán)。

????就可以預(yù)查封的房屋而言，依據(jù)《通知》第十五條規(guī)定，主要包括：1.已辦理了商品房預(yù)售許可證且尚未出售的房屋。此時(shí)，作為被執(zhí)行人的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)雖然已對(duì)所建房屋享有物權(quán)，但由于該物權(quán)尚未登記公示，不能進(jìn)行移轉(zhuǎn)處分，人民法院只能預(yù)查封。如果房屋已經(jīng)出售，則此時(shí)為保護(hù)購(gòu)房人的物權(quán)期待權(quán)，不能進(jìn)行預(yù)查封。2.被執(zhí)行人購(gòu)買的已由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)辦理了房屋權(quán)屬初始登記的房屋。此時(shí)，建筑物已由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)辦理了大產(chǎn)權(quán)證，但還沒有區(qū)分所有。作為被執(zhí)行人的購(gòu)房人雖并不對(duì)該房屋享有真正意義上的物權(quán)，但已經(jīng)享有期待權(quán)，具有排他性，可視為其財(cái)產(chǎn)而預(yù)查封。3.被執(zhí)行人購(gòu)買的辦理了商品房預(yù)售合同登記備案手續(xù)或者商品房預(yù)告登記的房屋。預(yù)售合同登記備案制度和預(yù)告登記制度均具有保全債權(quán)的實(shí)現(xiàn)、保全將來發(fā)生的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的功能。雖不導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立或者變動(dòng)，但是可以使登記申請(qǐng)人取得一種請(qǐng)求將來發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的排他性權(quán)利。

????預(yù)查封和查封在限制標(biāo)的物轉(zhuǎn)讓的效力上應(yīng)當(dāng)是相同的。在人民法院預(yù)查封期間，任何單位和個(gè)人不得擅自處分預(yù)查封的財(cái)產(chǎn)，有關(guān)部門也不得辦理轉(zhuǎn)讓、抵押手續(xù)。但是預(yù)查封和查封也有一些細(xì)微的區(qū)別；一是人民法院不能對(duì)預(yù)查封的房地產(chǎn)進(jìn)行處理；二是預(yù)查封期間，登記機(jī)關(guān)除了可以將預(yù)查封的房地產(chǎn)登記在被執(zhí)行人名下外，登記機(jī)關(guān)不得為任何其他登記行為。在預(yù)查封期間，一旦房地產(chǎn)權(quán)屬登記在被執(zhí)行人名下，則預(yù)查封就自動(dòng)轉(zhuǎn)為查封。

????（四）關(guān)于查封和預(yù)查封的輪候制度

????依照我國(guó)民事訴訟法適用意見第282條規(guī)定，人民法院對(duì)同一標(biāo)的物不得重復(fù)查封，即對(duì)已查封的財(cái)產(chǎn)其他任何機(jī)關(guān)不得重復(fù)查封。這對(duì)于穩(wěn)定查封秩序是有必要的。但在司法實(shí)踐中，經(jīng)常發(fā)生這樣的情形：兩個(gè)以上人民法院執(zhí)行一個(gè)被執(zhí)行人時(shí)，該被執(zhí)行人只有一處房地產(chǎn)可供執(zhí)行，先查封的人民法院，因法定不得重復(fù)查封會(huì)排斥其他法院的查封，但先查封的法院基于已執(zhí)行到被執(zhí)行人的金錢債權(quán)或者執(zhí)行了部分查封物而予以解封時(shí)，致其他人民法院本可以繼續(xù)查封而不能，且往往導(dǎo)致被執(zhí)行人立即轉(zhuǎn)移解封了的財(cái)產(chǎn)，使其他人民法院執(zhí)行案件的債權(quán)人嚴(yán)重受損；也有的人民法院基于地方利益驅(qū)動(dòng)，將被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)全部查封，用以對(duì)抗外地人民法院的查封，然后找準(zhǔn)適當(dāng)時(shí)機(jī)解封，致該財(cái)產(chǎn)流失、外地人民法院執(zhí)行落空。此問題在進(jìn)行異地查封時(shí)最為突出。為解決這一問題，參照外國(guó)的立法例，《通知》第十九條、二十條確立了查封、預(yù)查封的輪候制度。就是說，當(dāng)某一房地產(chǎn)被某一人民法院查封、預(yù)查封后，后續(xù)送達(dá)的查封、預(yù)查封裁定并不當(dāng)然失效，而是按照各個(gè)人民法院向國(guó)土資源、房地產(chǎn)管理部門送達(dá)協(xié)助執(zhí)行通知書的時(shí)間先后進(jìn)行登記排列等候，一旦在先查封的法院依法解除查封、預(yù)查封或者查封、預(yù)查封自動(dòng)失效，且原查封或者預(yù)查封的房地產(chǎn)尚有可供查封或者預(yù)查封的價(jià)值時(shí)，排列在先的輪候查封或者輪候預(yù)查封就自動(dòng)轉(zhuǎn)為查封或者預(yù)查封并依次輪定。輪候查封、預(yù)查封制度的創(chuàng)立，對(duì)于維護(hù)法律關(guān)于不得重復(fù)查封的規(guī)定，解決“不得重復(fù)查封”在操作中的弊端，平等保護(hù)不同生效法律文書所確定債權(quán)人的合法權(quán)益，對(duì)于節(jié)約有限的司法資源、提高執(zhí)行效率，無疑具有重要的意義。#p#分頁標(biāo)題#e#

????（五）關(guān)于查封和預(yù)查封的期限制度

????對(duì)于查封和預(yù)查封是否設(shè)定期限，是本次起草《通知》過程中爭(zhēng)議較大的一個(gè)問題。民事訴訟法和執(zhí)行規(guī)定對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)的查封都沒有設(shè)定期限。此前，曾經(jīng)有個(gè)別地方的地方性法規(guī)規(guī)定對(duì)房地產(chǎn)的查封期限為六個(gè)月，但最高人民法院一直認(rèn)為這項(xiàng)規(guī)定與民事訴訟法相沖突，對(duì)人民法院的查封沒有約束力。不設(shè)定查封期限雖然有利于人民法院有足夠的是間對(duì)查封的房地產(chǎn)進(jìn)行變價(jià)處理，但是，也帶來一些比較嚴(yán)重的問題，那就是執(zhí)行法院和執(zhí)行人員的自由截量權(quán)過大，可能導(dǎo)致漠視被執(zhí)行人的合法權(quán)益。曾經(jīng)發(fā)生過有的執(zhí)行法院對(duì)查封的房地產(chǎn)長(zhǎng)達(dá)十余年不進(jìn)行處理的情況。權(quán)衡利弊，三個(gè)部門都認(rèn)為還是設(shè)定查封、預(yù)查封的期限為宜，理由是：實(shí)行房地產(chǎn)查封以及預(yù)查封期限制度，有利于規(guī)范查封措施、加快房地產(chǎn)商品流通以及保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，在最高人民法院起草的《民事強(qiáng)制執(zhí)行法（草案）》中也對(duì)查封設(shè)定了期限，故這一制度的確立還將與立法相銜接。

????至于查封、預(yù)查封的期限到底設(shè)定多長(zhǎng)為宜，有的建議為一年，有的建議為兩年，還有的建議為五年。在充分考慮了財(cái)產(chǎn)保全程序中的查封和預(yù)查封的時(shí)間不宜過短、房地產(chǎn)的變現(xiàn)要經(jīng)過確定權(quán)屬、委托評(píng)估、拍賣所必需的時(shí)間過程和隨著查封時(shí)間增加而發(fā)生的管理費(fèi)用以及房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值變化等因素的基礎(chǔ)上，最后認(rèn)為二年是一個(gè)比較合適的期限，《通知》第十七條的規(guī)定予以明確。同時(shí)，考慮到案件的復(fù)雜程度不同，又規(guī)定了例外情況可以進(jìn)行續(xù)封和再續(xù)封。但在續(xù)封時(shí)，必須重新制作查封、預(yù)查封裁定和協(xié)助執(zhí)行通知書。在再續(xù)封時(shí)，必須經(jīng)過高級(jí)人民法院的批準(zhǔn)；而且，續(xù)封和再續(xù)封的期限只有一年。此乃是意圖通過提高程序的復(fù)雜性來對(duì)這種例外情況加以控制。顯然，由最高人民法院與國(guó)務(wù)院兩個(gè)部會(huì)簽下發(fā)《通知》所確定的查封期限，具有司法統(tǒng)一性，有的地方自行規(guī)定的查封期限與此不符的應(yīng)當(dāng)以此為準(zhǔn)。

????三、執(zhí)行程序中幾個(gè)突出問題的處理

????《通知》還對(duì)執(zhí)行房地產(chǎn)過程中存在的幾個(gè)難點(diǎn)問題，作了明確規(guī)定：

????（一）關(guān)于查封標(biāo)的物的處分

????被執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)一經(jīng)查封，被執(zhí)行人即不得進(jìn)行處分。通常情況下，被執(zhí)行人對(duì)被查封財(cái)產(chǎn)處分又分為事實(shí)上的處分和法律上的處分。前者是指對(duì)查封財(cái)產(chǎn)施以毀損、變動(dòng)等行為；后者是指對(duì)查封財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移權(quán)屬或者設(shè)定權(quán)利負(fù)擔(dān)的行為。對(duì)于前者，人民法院可以妨害執(zhí)行行為論處。對(duì)于后者的效力，學(xué)理界歷來有兩種觀點(diǎn)：一為絕對(duì)無效說，該說認(rèn)為查封是公法上的行為，為貫徹禁止被執(zhí)行人處分的目的，其在查封期間的處分行為自屬絕對(duì)無效且確定無效，即使申請(qǐng)執(zhí)行人撤回申請(qǐng)或者查封解除后，也不能變?yōu)橛行А６橄鄬?duì)無效說，該說認(rèn)為，查封僅使被執(zhí)行人在查封目的范圍內(nèi)喪失對(duì)于查封物的處分權(quán)，故被執(zhí)行人對(duì)于查封物的處分行為，僅對(duì)于申請(qǐng)執(zhí)行人不生效力，但在被執(zhí)行人與第三人之間，仍屬有效。《通知》對(duì)此采絕對(duì)無效說，第二十一條規(guī)定：“已被人民法院查封、預(yù)查封并在國(guó)土資源、房地產(chǎn)管理部門辦理了查封、預(yù)查封登記手續(xù)的土地使用權(quán)、房屋，被執(zhí)行人隱瞞真實(shí)情況，到國(guó)土資源、房地產(chǎn)管理部門辦理抵押、轉(zhuǎn)讓等手續(xù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法確認(rèn)其行為無效，并可視情節(jié)輕重，依法追究有關(guān)人員的法律責(zé)任。”

????此前，人民法院在處理執(zhí)行個(gè)案中，經(jīng)常采取相對(duì)無效說，如被執(zhí)行人將其被查封的房地產(chǎn)出租、轉(zhuǎn)讓或者部分抵押給第三人的，凡不損害申請(qǐng)執(zhí)行人利益的，一般視為有效。但在制定《通知》過程中，主要考慮到我國(guó)擔(dān)保法關(guān)于把人民法院查封的財(cái)產(chǎn)列為禁止抵押物，即使設(shè)定擔(dān)保亦屬無效擔(dān)保，不生抵押效力的規(guī)定，改取絕對(duì)無效說。這有利于查封財(cái)產(chǎn)的安全，增強(qiáng)申請(qǐng)執(zhí)行人實(shí)現(xiàn)債權(quán)的力度，但也有使被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)資源浪費(fèi)的問題。這需在今后的實(shí)踐中進(jìn)行檢驗(yàn)。#p#分頁標(biāo)題#e#

????（二）關(guān)于登記名義人與實(shí)際權(quán)利人不一致時(shí)的處理

????我國(guó)商品流通領(lǐng)域里的某些限制和財(cái)產(chǎn)管理中的某些疏忽，形成登記的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬難定。人民法院執(zhí)行程序中在查封財(cái)產(chǎn)時(shí)就經(jīng)常遇到登記財(cái)產(chǎn)的權(quán)屬難題。這分為兩種情況，第一種情況是：如果在執(zhí)行程序中發(fā)現(xiàn)，申請(qǐng)執(zhí)行的房地產(chǎn)登記在案外第三人名下，盡管被執(zhí)行人占有、使用，人民法院能否直接采取查封措施？為了維護(hù)國(guó)家房地產(chǎn)登記的公信力，在執(zhí)行程序中，人民法院一般不能直接裁判權(quán)屬爭(zhēng)議。如果申請(qǐng)執(zhí)行人認(rèn)為登記虛假，一般有三種救濟(jì)渠道，一是向有關(guān)登記機(jī)構(gòu)反映，請(qǐng)求撤銷該登記；二是依據(jù)合同法中的撤銷權(quán)訴訟，通過民事審判撤銷案外第三人的虛假登記行為；三是通過提起行政訴訟，撤銷登記機(jī)構(gòu)的登記行政行為。如果人民法院發(fā)現(xiàn)登記為虛假，則只能建議登記機(jī)構(gòu)撤銷虛假登記。原登記被撤銷后，要恢復(fù)為被執(zhí)行人登記，此后，人民法院方可采取查封措施。但是，如果登記名義人明確承認(rèn)其并非實(shí)際權(quán)利人且書面認(rèn)可登記在其名下的房地產(chǎn)實(shí)際屬于被執(zhí)行人時(shí)，為了提高執(zhí)行效率，節(jié)省司法資源，執(zhí)行法院也可以直接采取查封措施。《通知》第七條對(duì)此已予以明確。第二種情況是，被執(zhí)行人通過繼承、判決和執(zhí)行等合法途徑已經(jīng)得到了房地產(chǎn)的占有權(quán)，但還沒有進(jìn)行物權(quán)變動(dòng)登記的，依《通知》第八條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)先由登記機(jī)構(gòu)辦理過戶登記后，人民法院才能查封。

????在實(shí)踐中，還經(jīng)常遇到的一種情況是：登記在被執(zhí)行人名下的財(cái)產(chǎn)，并非屬于被執(zhí)行人所有，但按《通知》第五條規(guī)定，人民法院仍可對(duì)該財(cái)產(chǎn)進(jìn)行查封。如果案外人占有、使用該財(cái)產(chǎn)并主張所有權(quán)的，該如何處理，本《通知》未作規(guī)定。在執(zhí)行實(shí)踐中出現(xiàn)這種情形，可依據(jù)我國(guó)民事訴訟法適用意見的有關(guān)規(guī)定，由案外人提出執(zhí)行異議，人民法院受理執(zhí)行異議，應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)真審查，及時(shí)依法糾正執(zhí)行錯(cuò)誤。

????（三）關(guān)于房地歸屬不一時(shí)的處理

????目前，我國(guó)尚沒有建立統(tǒng)一登記制度，除北京、上海、重慶等直轄市的房屋和土地由同一個(gè)登記機(jī)關(guān)進(jìn)行登記外，絕大部分省、市、區(qū)的房屋和土地的登記分別由不同的登記機(jī)關(guān)進(jìn)行登記，分散的登記制度帶來了很多弊端，土地使用權(quán)和其上的房屋所有權(quán)被登記在不同的主體名下，便是弊端之一。人民法院在執(zhí)行程序中碰到這種情況時(shí)，如何處理頗為棘手。《通知》第六條對(duì)此采取了尊重歷史事實(shí)的態(tài)度，因?yàn)檫@種不正常的現(xiàn)象是國(guó)家公權(quán)分權(quán)不盡合理、權(quán)利交叉運(yùn)行造成的，不可能由人民法院在執(zhí)行程序中解決。如果房屋所有權(quán)人和土地使用權(quán)人是同一的，則人民法院在查封時(shí)必須同時(shí)查封，在變價(jià)處理時(shí)，則必須堅(jiān)持“房隨地走”或者“地隨房走”的原則。如果土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)歸屬不一致的，則只能對(duì)被執(zhí)行人名下的土地使用權(quán)或者房屋所有權(quán)進(jìn)行查封和變價(jià)。當(dāng)然，這里同時(shí)存在著將相應(yīng)的房屋所有權(quán)或者土地使用權(quán)登記在案外人名下的情況，這并不是絕對(duì)地排斥人民法院的查封，凡具有相應(yīng)條件的，仍可依《通知》第七條的規(guī)定處理。

????（四）關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)的移轉(zhuǎn)

????不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬登記是物權(quán)變動(dòng)的權(quán)屬生效要件或是對(duì)抗第三人的要件，理論界爭(zhēng)議頗多。如采前者，則不動(dòng)產(chǎn)不經(jīng)物權(quán)移轉(zhuǎn)登記不生物權(quán)變動(dòng)的后果；如采后者，則是否登記并不影響物權(quán)變動(dòng)，只是未經(jīng)登記不能對(duì)抗第三人。應(yīng)當(dāng)說對(duì)抗要件說更具有合理性，但由于此種觀點(diǎn)不為登記部門所認(rèn)可，且我國(guó)房地產(chǎn)之物權(quán)登記主義仍為主流觀點(diǎn)，故《通知》第二十七條對(duì)兩種觀點(diǎn)進(jìn)行了折衷。即原則上人民法院所作出的土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移的裁定雖然一經(jīng)送達(dá)權(quán)利受讓人即發(fā)生法律效力，但僅賦予當(dāng)事人以登記請(qǐng)求權(quán)，只有經(jīng)登記后方產(chǎn)生物權(quán)變動(dòng)的效果；同時(shí)，作為折衷，當(dāng)事人一旦進(jìn)行登記，其物權(quán)變動(dòng)的日期并非從登記之日起算，而是從人民法院所作出的權(quán)屬轉(zhuǎn)移裁定生效之日起計(jì)算。這一折衷處理是執(zhí)行程序強(qiáng)化司法權(quán)威的重要體現(xiàn)。#p#分頁標(biāo)題#e#

????（五）關(guān)于房地產(chǎn)權(quán)屬的確認(rèn)

????《通知》第五條第一款規(guī)定：“人民法院查封時(shí)，土地、房屋權(quán)屬的確認(rèn)以國(guó)土資源、房地產(chǎn)管理部門的登記或者出具的權(quán)屬證明為準(zhǔn)。權(quán)屬證明與權(quán)屬登記不一致的以權(quán)屬登記為準(zhǔn)。”之所以這樣規(guī)定，是考慮到執(zhí)行程序中，在確認(rèn)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬是否屬于被執(zhí)行人時(shí)，應(yīng)當(dāng)相信并且維護(hù)國(guó)家登記的公信力，執(zhí)行程序中一般不宜直接否認(rèn)登記機(jī)構(gòu)的登記行為。

????在執(zhí)行實(shí)踐中，有些登記機(jī)構(gòu)認(rèn)為，登記管理機(jī)關(guān)是確認(rèn)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬于唯一部門，人民法院無權(quán)確認(rèn)不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)屬，并因而不為人民法院確認(rèn)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬的判決書或者調(diào)解書所涉及的實(shí)際權(quán)利人辦理過戶手續(xù)。當(dāng)事人之間發(fā)生產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議，從而起訴到人民法院，人民法院對(duì)爭(zhēng)議權(quán)屬進(jìn)行確認(rèn)，正是人民法院行使審判權(quán)、解決民事糾紛的一種方式，是“司法最終解決”原則的應(yīng)有之功。為了澄清這種認(rèn)識(shí)，《通知》第五條第二款規(guī)定“在執(zhí)行人民法院確認(rèn)土地、房屋權(quán)屬的生效法律文書時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照人民法院生效法律文書所確認(rèn)的權(quán)利人辦理土地、房屋權(quán)屬變更、轉(zhuǎn)移登記手續(xù)。”這是一項(xiàng)很重要的突破。由此而深入探索，我國(guó)建立判決優(yōu)先權(quán)便有了基礎(chǔ)。可以設(shè)想，在法治不久之將來，人民法院制作的生效法律文書確認(rèn)債權(quán)人享有債務(wù)人房地產(chǎn)權(quán)屬的，可不經(jīng)申請(qǐng)執(zhí)行而首先到國(guó)土資源、房地產(chǎn)管理部門申請(qǐng)權(quán)屬登記，從而優(yōu)先獲得就該房地產(chǎn)受償?shù)臋?quán)利，可使司法審判權(quán)威得以充分體現(xiàn)。

????（六）關(guān)于集體土地的處理

????在我國(guó)現(xiàn)階段，國(guó)家壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)，集體土地所有權(quán)和使用權(quán)原則上是禁止交易的，但這種土地流轉(zhuǎn)制度違背了所有權(quán)主體平等原則，越來越不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展的需要。實(shí)際上，集體土地權(quán)屬也存在事實(shí)上的交易，因?yàn)榧w土地雖禁止交易，但其上的建筑物卻可以自由流轉(zhuǎn)，那么在轉(zhuǎn)讓建筑物時(shí)也就不可避免地存在土地權(quán)屬的交易。擔(dān)保法第三十四條第（五）項(xiàng)、第三十六條第三款也規(guī)定，農(nóng)村“四荒”土地的使用權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廠房等建筑物所占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)可以設(shè)定抵押，那么該抵押權(quán)人在行使抵押權(quán)時(shí)，必然牽涉到集體土地使用權(quán)的處分問題。雖然如此，在土地管理法修改之前，《通知》作為規(guī)范性文件不可能有原則突破。考慮到集體土地使用權(quán)的處理沒有明確的法律依據(jù)，而多是政策性規(guī)定，且多是各地的試行規(guī)定，所以，《通知》第二十四條對(duì)這一問題作了靈活性的處理，規(guī)定人民法院在處理集體土地使用權(quán)和農(nóng)村房屋涉及集體土地使用權(quán)時(shí)應(yīng)與當(dāng)?shù)貒?guó)土資源管理部門進(jìn)行協(xié)商，取得一致意見后即可執(zhí)行。

????四、關(guān)于兩個(gè)應(yīng)當(dāng)說明的問題

????人民法院查封期間閑置的土地是否適用房地產(chǎn)管理法第二十五條規(guī)定和國(guó)有劃撥土地使用權(quán)的移轉(zhuǎn)問題，一直是地方人民法院比較關(guān)注的兩個(gè)問題，《通知》草案曾對(duì)這兩個(gè)問題進(jìn)行了探索，最后由于意見不一而沒有列入《通知》中。這里，我們略對(duì)這兩個(gè)問題加以簡(jiǎn)要說明。

????（一）關(guān)于人民法院查封期間閑置的土地能否由政府無償收回的問題

????城市房地產(chǎn)管理法第二十五條規(guī)定：“以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動(dòng)工開發(fā)期限開發(fā)土地。超過出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費(fèi)；滿二年未動(dòng)工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開發(fā)遲延的除外。”那么，對(duì)人民法院查封期間閑置的土地，人民政府能否按照該二十五條的規(guī)定無償收回土地使用權(quán)，在《通知》草案討論中存在兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家法律已經(jīng)明確規(guī)定了土地閑置一定期限的，應(yīng)當(dāng)依法征收土地閑置費(fèi)或者收回土地使用權(quán)，即使人民法院查封的土地也不能例外。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，房地產(chǎn)管理法第二十五條的規(guī)定，調(diào)整的是土地出讓合同當(dāng)事人之間的出讓合同法律關(guān)系，表現(xiàn)出國(guó)家對(duì)私權(quán)利的干預(yù)。而查封是國(guó)家公權(quán)力的介入，查封土地不屬于該二十五條規(guī)定所調(diào)整對(duì)象的范疇。且可以將人民法院的查封視為“除外”情況而不予收回。這樣利于保護(hù)申請(qǐng)執(zhí)行人權(quán)益。故《通知》在草案中曾采納了后一種觀點(diǎn)。現(xiàn)在，依《通知》的規(guī)定，不能排除適用該二十五條的規(guī)定，故人民法院在查封房地產(chǎn)二年內(nèi)，應(yīng)當(dāng)關(guān)注相關(guān)房地產(chǎn)是否處于二年閑置未被開發(fā)的狀態(tài)，以利適時(shí)妥善處理。#p#分頁標(biāo)題#e#

????（二）關(guān)于劃撥國(guó)有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移問題

????劃撥的國(guó)有土地使用權(quán)能否進(jìn)行轉(zhuǎn)讓？存在三種不同的觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，劃撥的土地使用權(quán)是國(guó)家劃撥給土地使用權(quán)人專項(xiàng)使用的，不可轉(zhuǎn)讓。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，劃撥的土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，但必須將劃撥的土地使用權(quán)首先轉(zhuǎn)為有償出讓的土地使用權(quán)后才能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，劃撥的土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓有利于提高土地的使用效益，促進(jìn)城市土地建設(shè)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)允許轉(zhuǎn)讓，法律無須限制。對(duì)于人民法院能否在執(zhí)行程序中轉(zhuǎn)移以劃撥方式取得的土地使用權(quán)，同樣存在上述不同的觀點(diǎn)。在《通知》的草案中曾綜合了后兩種觀點(diǎn)，認(rèn)為人民法院在執(zhí)行中涉及轉(zhuǎn)移以劃撥方式取得的土地使用權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與土地管理部門取得一致意見后，再行裁定轉(zhuǎn)移；對(duì)原屬劃撥方式取得但不再屬于供地范圍的，應(yīng)告知權(quán)利受讓人辦理國(guó)有土地使用權(quán)出讓手續(xù)，但此意見沒有列入《通知》中。當(dāng)然，這并不排除人民法院在執(zhí)行程序中，需要移轉(zhuǎn)被執(zhí)行人通過劃撥取得的國(guó)有土地使用權(quán)的，仍可與國(guó)土資源管理部門協(xié)商，取得一致意見后予以執(zhí)行。

????人民法院在處理上述兩個(gè)問題時(shí)，應(yīng)當(dāng)多與有關(guān)政府部門協(xié)調(diào)，本著既有利于債權(quán)人最大化實(shí)現(xiàn)債權(quán)，又不違反現(xiàn)行法律規(guī)定的原則，進(jìn)行妥善處理。

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