各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　為盡快改善草原生態環境，促進草原生態良性循環，維護國家生態安全，實現經濟社會和生態環境的協調發展，現就加強草原保護與建設提出以下意見：

　　一、充分認識加強草原保護與建設的重要性和緊迫性

　　（一）草原在國民經濟和生態環境中具有重要的地位和作用。我國草原面積大，主要分布在祖國邊疆。草原是少數民族的主要聚居區，是牧民賴以生存的基本生產資料，是西、北部干旱地區維護生態平衡的主要植被，草原畜牧業是牧區經濟的支柱產業。加強草原保護與建設，對于促進少數民族地區團結，保持邊疆安定和社會穩定，維護生態安全，加快牧區經濟發展，提高廣大牧民生活水平，都具有重大意義。

　　（二）加強草原保護與建設刻不容緩。目前，我國90％的可利用天然草原不同程度地退化，每年還以200萬公頃的速度遞增，草原過牧的趨勢沒有根本改變，亂采濫挖等破壞草原的現象時有發生，荒漠化面積不斷增加。草原生態環境持續惡化，不僅制約著草原畜牧業發展，影響農牧民收入增加，而且直接威脅到國家生態安全，草原保護與建設亟待加強。要按照統籌規劃、分類指導、突出重點、保護優先、加強建設、可持續利用的總體要求，采取有效措施遏制草原退化趨勢，提高草原生產能力，促進草原可持續利用。經過一個階段的努力，實現草原生態良性循環，促進經濟社會和生態環境的協調發展。

　　二、建立和完善草原保護制度

　　（一）建立基本草地保護制度。建立基本草地保護制度，把人工草地、改良草地、重要放牧場、割草地及草地自然保護區等具有特殊生態作用的草地，劃定為基本草地，實行嚴格的保護制度。任何單位和個人不得擅自征用、占用基本草地或改變其用途。縣級以上地方人民政府要切實履行職責，做好本行政區域內基本草地的劃定、保護和監督管理工作。實施基本草地保護制度的辦法，由國務院有關部門抓緊制定。

　　（二）實行草畜平衡制度。根據區域內草原在一定時期提供的飼草飼料量，確定牲畜飼養量，實行草畜平衡。農業部要盡快制定草原載畜量標準和草畜平衡管理辦法，加強對草畜平衡工作的指導和監督檢查。省級畜牧業行政主管部門負責本行政區域內草畜平衡的組織落實和技術指導工作。縣級畜牧業行政主管部門負責本行政區域內草畜平衡的具體管理工作，定期核定草原載畜量。地方各級人民政府要加強宣傳，增強農牧民的生態保護意識，鼓勵農牧民積極發展飼草飼料生產，改良牲畜品種，控制草原牲畜放養數量，逐步解決草原超載過牧問題，實現草畜動態平衡。

　　（三）推行劃區輪牧、休牧和禁牧制度。為合理有效利用草原，在牧區推行草原劃區輪牧；為保護牧草正常生長和繁殖，在春季牧草返青期和秋季牧草結實期實行季節性休牧；為恢復草原植被，在生態脆弱區和草原退化嚴重的地區實行圍封禁牧。各地要積極引導，有計劃、分步驟地組織實施劃區輪牧、休牧和禁牧工作。地方各級畜牧業行政主管部門要從實際出發，因地制宜，制定切實可行的劃區輪牧、休牧和禁牧方案。

　　三、穩定和提高草原生產能力；

　　（一）加強以圍欄和牧區水利為重點的草原基礎設施建設。突出抓好草原圍欄、牧區水利、牲畜棚圈、飼草飼料儲備等基礎設施建設，合理開發和利用水資源，加強飼草飼料基地、人工草地、改良草地建設，增強牧草供給能力。

　　（二）加快退化草原治理。縣級以上各級地方人民政府應按照因地制宜、標本兼治的原則，采取生物、工程和農藝等措施加快退化草原治理。國家鼓勵單位和個人治理退化草原。當前要突出抓好西部地區退化草原的治理，逐步恢復草原生態功能和生產能力。

　　（三）提高防災減災能力。堅持“預防為主、防治結合”的方針，做好草原防災減災工作。地方各級人民政府要認真貫徹落實《中華人民共和國草原防火條例》，加強草原火災的預防和撲救工作，改善防撲火手段；要組織劃定草原防火責任區，確定草原防火責任單位，建立草原防火責任制度；重點草原防火區的草原防火工作，實行有關地方人民政府行政領導負責制和部門、單位領導負責制。要加大草原鼠蟲害防治力度，加強鼠蟲害預測預報，制定鼠蟲害防治預案，采取生物、物理、化學等綜合防治措施，減輕草原鼠蟲危害。要突出運用生物防治技術，防止草原環境污染，維護生態平衡。

　　四、實施已墾草原退耕還草

　　（一）明確退耕還蘋范圍和重點區域。對有利于改善生態環境的、水土流失嚴重的、有沙化趨勢的已墾草原，實行退耕還草。近期要把退耕還草重點放在江河源區、風沙源區、農牧交錯帶和對生態有重大影響的地區。要堅持生態效益優先，兼顧農牧民生產生活及地方經濟發展，加快推進退耕還草工作。

　　（二）完善和落實退耕還草的各項政策措施。國家向退耕還草的農牧民提供糧食、現金、草種費補助。根據國家退耕還林還草有關政策措施，國務院西部地區開發領導小組辦公室要會同農業部、國家計委、財政部、糧食局等有關部門制定已墾草原退耕還草的具體實施意見。各有關省、自治區、直轄市要組織項目縣編制已墾草原退耕還草工程實施方案，做好鄉鎮作業設計，把工程任務落實到田頭地塊，落實到農戶。地方各級畜牧業行政主管部門要加強草種基地建設，保證優良草種供應；搞好技術指導和服務，提高退耕還草工程質量。退耕還草任務完成后，由縣級以上畜牧業行政主管部門核實登記，依法履行土地用途變更手續，由縣級以上人民政府發放草原使用權證。

　　五、轉變草原畜牧業經營方式

　　（一）積極推行舍飼圈養方式。在草原禁牧、休牧、輪牧區，要逐步改變依賴天然草原放牧的生產方式，大力推行舍飼圈養方式，積極建設高產人工草地和飼草飼料基地，增加飼草飼料產量。國家對實行舍飼圈養給予糧食和資金補助，具體補助標準和辦法由農業部會同財政部等有關部門另行制定。

　　（二）調整優化區域布局。按照因地制宜，發揮比較優勢的原則，調整和優化草原畜牧業區域布局，逐步形成牧區繁育，農區和半農半牧區育肥的生產格局。牧區要突出對草原的保護，科學合理地控制載畜數量，加強天然草原和牲畜品種改良，提高牲畜的出欄率和商品率。半農半牧區要大力發展人工種草，實行草田輪作，推廣秸稈養畜過腹還田技術。

　　六、推進草原保護與建設科技進步

　　（一）加強草原科學技術研究和開發。加強草原退化機理、生態演替規律等基礎理論研究，加強草原生態系統恢復與重建的宏觀調控技術、優質抗逆牧草品種選育等關鍵技術的研究和開發。對草種生產、天然草原植被恢復、人工草地建設、草產品加工、鼠蟲害生物防治等草原保護與建設具有重大影響的關鍵技術，各級畜牧業行政主管部門和科技部門要集中力量進行科技攻關。各地要重視生物技術、遙感及現代信息技術等在草原保護與建設中的應用。

　　（二）加快引進草原新技術和牧草新品種。科研單位要轉變觀念，加強技術引進與交流。當前要重點引進抗旱、耐寒牧草新品種，加強草種繁育、草原生態保護、草種和草產品加工等先進技術的引進工作。

　　（三）加大草原適用技術推廣力度。加強草原技術推廣隊伍建設，改善服務手段，增強服務能力。加快退化草原植被恢復、高產優質人工草地建設、生物治蟲滅鼠等適用技術的推廣。抓緊建立一批草原生態保護建設科技示范場，促進草原科研成果盡快轉化。各地有關部門要加強對農牧民的技術培訓。

　　七、增加草原保護與建設投入

　　（一）科學制定規劃，嚴格組織實施。縣級以上地方人民政府依據上一級草原保護與建設規劃，結合本地實際情況，編制本行政區域內的草原生態保護與建設規劃。經同級人民政府批準后，嚴格組織實施。草原生態保護建設規劃應當與土地利用總體規劃、已墾草原退耕還草規劃、防沙治沙規劃相銜接，與牧區水利規劃、水土保持規劃、林業長遠發展規劃相協調。

　　（二）廣辟資金來源，增加草原投入。地方各級人民政府要將草原保護與建設納入當地國民經濟和社會發展計劃。中央和地方財政要加大對草原保護與建設的投入，國有商業銀行應增加牧草產業化等方面的信貸投人。同時，積極引導社會資金，擴大利用外資規模，拓寬籌資渠道，增加草原保護與建設投入。

　　（三）突出建設重點，提高投資效益。國家保護與建設草原的投入，主要用于天然草原恢復與建設、退化草原治理、生態脆弱區退牧封育、已墾草原退耕還草等工程建設。要強化工程質量管理，提高資金使用效益。當前，國務院有關部門要總結天然草原恢復與建設經驗，協同配合，重點推進天然草原的恢復與建設。

　　八、強化草原監督管理和監測預警工作

　　（一）依法加強草原監督管理工作。各地要認真貫徹落實《中華人民共和國草原法》，依法加強草原監督管理工作。草原監督管理部門要切實履行職責，做好草原法律法規宣傳和草原執法工作。當前要重點查處亂開濫墾、亂采濫挖等人為破壞草原的案件，禁止采集和銷售發菜，嚴格對甘草、麻黃草等野生植物的采集管理。

　　（二）加強草原監督管理隊伍建設。草原監督管理部門是各級人民政府依法保護草原的主要力量。要健全草原監督管理機構，完善草原監督管理手段。草原監督管理部門要加強自身隊伍建設，提高人員素質和執法水平。

　　（三）認真做好草原生態監測預警工作。草原生態監測是草原保護的基礎。地方各級農牧業行政主管部門要抓緊建立和完善草原生態監測預警體系，重點做好草原面積、生產能力、生態環境狀況、草原生物災害，以及草原保護與建設效益等方面的監測工作。

　　九、加強對草原保護與建設工作的領導

　　地方各級人民政府要把草原保護與建設工作納入重要議事日程，重點牧區省級人民政府要對草原保護與建設工作負總責，并實行市（地）、縣（市）政府目標責任制。同時，要按照長期、到戶的原則，進一步推行草原家庭承包制，落實草原生產經營、保護與建設的責任，調動農牧民保護和建設草原的積極性。各有關部門要密切配合，做好草原保護與建設的各項配套工作。地方各級畜牧業行政主管部門要做好具體組織工作，保證草原保護與建設工作順利開展。

　　國務院
二00二年九月十六日