中央財經大學教授、法學院院長 尹飛

《行政事業性國有資產管理條例》（以下簡稱《條例》）已經國務院常務會議通過，并將于2021年4月1日起施行。《條例》充分貫徹了推進全面依法治國的時代要求，切實遵循依法行政的要求，及時總結“放管服”等改革實踐經驗，全面建構行政事業性國有資產管理監督制度體系。《條例》的頒布，對于依法加強行政事業性國有資產管理與監督，健全國有資產管理體制，推進國家治理體系和治理能力現代化，具有重要意義。

一、立足公有 切實落實上位法要求

國有資產屬于國家所有即全民所有。國有資產是黨和國家事業發展的重要經濟基礎，完善的國有資產監督管理體系是實現國家治理能力和治理體系現代化的重要環節。剛剛施行的民法典以十四個條文對國有資產的范圍、國家所有權的歸屬、行使主體、具體權能以及法律責任等進行了原則性規定，奠定了我國國有資產法律體系的基本框架。

作為全體人民共同的寶貴財富，國有資產的管理情況理應公開透明，尤其是應當向代表人民的人大報告并接受其監督。2020年12月發布的《全國人民代表大會常務委員會關于加強國有資產管理情況監督的決定》（以下簡稱《決定》）切實貫徹落實黨中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的決策部署，加強了人大國有資產監督職能，對國有資產管理提出了更為全面明晰的要求。其中明確將行政事業性國有資產的配置和分布作為國有資產管理情況綜合報告的重點內容；將行政事業性國有資產保障國家機關和事業單位節約高效履職，增強基本公共服務的可及性和公平性等情況作為全國人大常委會審議國有資產管理情況報告、開展國有資產監督時的重點關注內容。

《條例》依據上位法的規定，開宗明義對行政事業性國有資產的范圍以列舉加兜底的方式進行了界定，將其明確為行政單位、事業單位通過以下方式取得或者形成的資產：使用財政資金形成的資產，接受調撥或者劃轉、置換形成的資產，接受捐贈并確認為國有的資產以及其他國有資產。在此基礎上，《條例》遵循民法典和《決定》的基本精神和具體制度，及時總結改革成果，對實踐中成熟的行政事業性國有資產管理制度，包括行政事業性國有資產范圍、管理體制機制、程序、職責等進行了全面規定，為行政事業性國有資產管理監督提供了基本法律框架，切實體現了法治精神。

二、緊扣職權 完善管理體制

民法典規定，國有資產原則上由國務院代表國家行使所有權。但顯然，作為中央人民政府、最高權力機關執行機關的國務院不可能直接支配、管理各類龐大的國有資產。這就需要建立一定的管理機制，將各類具體的行政事業性國有資產交由具體單位直接支配并明確其管理權限，同時通過相應的行政管理體制，明確各級政府、各級政府的主管部門以及相關部門在國有資產管理和監督中的職責。

結合我國實踐，《條例》進一步明確了政府分級監管、各部門及其所屬單位直接支配的管理體制，規定了各級政府、各部門、各單位各自的權限和職責，在行政事業性國有資產管理上切實落實了上位法的要求。依據這一管理體制，各級政府的各部門及其所屬單位直接管理或者說支配具體行政事業性國有資產；而各級政府則著重加強監管，其應當建立健全行政事業性國有資產管理機制，加強對本級行政事業性國有資產的管理，審查、批準重大行政事業性國有資產管理事項。

就各部門職責而言，《條例》規定：國務院財政部門負責制定行政事業單位國有資產管理規章制度并負責組織實施和監督檢查，牽頭編制行政事業性國有資產管理情況報告；國務院機關事務管理部門和有關機關事務管理部門會同有關部門依法依規履行相關中央行政事業單位國有資產管理職責，制定中央行政事業單位國有資產管理具體制度和辦法并組織實施，接受國務院財政部門的指導和監督檢查；相關部門根據職責規定，按照集中統一、分類分級原則，加強中央行政事業單位國有資產管理，優化管理手段，提高管理效率。作為國有資產的直接支配者，各部門所屬單位負責本單位行政事業性國有資產的具體管理。各部門也應當根據職責負責本部門及其所屬單位國有資產管理工作，明確管理責任，指導、監督所屬單位國有資產管理工作。

三、完善程序 規范產權行使

根據行政事業性國有資產保障國家機關和事業單位節約高效履職的要求，《條例》結合資產配置、使用和處置全流程對行政事業性國有資產管理、使用的條件和程序作了明確規定。

就資產配置來說，要求根據依法履行職能和事業發展的需要，結合資產存量、資產配置標準、績效目標和財政承受能力配置資產，合理選擇資產配置方式；應當優先通過調劑方式配置資產；縣級以上人民政府及其有關部門應當建立健全國有資產共享共用機制，采取措施引導和鼓勵國有資產共享共用，統籌規劃有效推進國有資產共享共用工作；嚴格按照預算管理規定和財政部門批復的預算配置資產。

就資產使用而言，行政單位國有資產應當用于本單位履行職能的需要，事業單位國有資產應當用于保障事業發展、提供公共服務；尤其是明確要求，除法律另有規定外，行政單位不得以任何形式將國有資產用于對外投資或者設立營利性組織；對事業單位利用國有資產對外投資也進行了明確的規范。

就資產處置而言，明確要求各部門及其所屬單位應當根據履行職能、事業發展需要和資產使用狀況，經集體決策和履行審批程序，依據處置事項批復等相關文件及時進行處置，并對罰沒資產的處置、資產評估前置、應當報廢報損資產等進行了規定。

《條例》還分別對資產配置的預算管理、行政單位和事業單位出租和處置收入的管理、決算和績效管理要求等進行了規定。這些規范，對于進一步明確相關權限、規范相關程序提供了清晰的指引。

四、夯實責任 建構監督體系

對于公權力而言，“有權必有責，用權受監督”，職權也就意味著職責，理應受到監督。尤其是行政事業性國有資產直接服務于國家機關和事業單位履職和基本公共服務的提供，故而，其行使或者說管理必須受到嚴密的監督。依據《決定》及相關法律的要求，《條例》構建了涵蓋基礎管理、資產報告制度、監督機制和法律責任在內的嚴密的行政事業性國有資產監督體系。

基礎管理重在為相關監督提供扎實的基礎保障。《條例》明確要求各部門及其所屬單位應當按照國家規定設置行政事業性國有資產臺賬，依照國家統一的會計制度進行會計核算，不得形成賬外資產；應當定期或者不定期對資產進行盤點、對賬，做到賬實相符和賬賬相符；應當依法進行資產清查，在資產清查中發現賬實不符、賬賬不符的，應當查明原因予以說明。

資產報告制度旨在主動接受監督。《條例》要求建立行政事業性國有資產管理情況報告制度，國務院向全國人民代表大會常務委員會報告全國行政事業性國有資產管理情況，縣級以上地方人民政府按照規定向本級人民代表大會常務委員會報告行政事業性國有資產管理情況；縣級以上地方人民政府財政部門應當每年匯總本級和下級行政事業性國有資產管理情況，報送本級政府和上一級政府財政部門；行政事業性國有資產管理情況按照國家有關規定向社會公開。

《條例》建構了內外并進、縱橫統一的監督機制：在行政機關與權力機關之間，各級人民政府應當接受本級人民代表大會及其常務委員會對行政事業性國有資產管理情況的監督，組織其審議提出的整改要求，并向其報告整改情況。在上下級人民政府之間，縣級以上人民政府對下級政府的行政事業性國有資產管理情況進行監督；下級政府應當組織落實上一級政府提出的監管要求，并向上一級政府報告落實情況。在人民政府各部門之間，財政部門應當對本級各部門及其所屬單位行政事業性國有資產管理情況進行監督檢查，依法向社會公開檢查結果；審計部門依法對行政事業性國有資產管理情況進行審計監督。在部門與所屬單位之間，各部門根據職責對本行業行政事業性國有資產管理依法進行監督，各部門所屬單位應當制定行政事業性國有資產內部控制制度，防控行政事業性國有資產管理風險。

“失責必追究”。結合各項強制性規定，《條例》還專設法律責任一章，對各類違法行為進行了詳細列舉，并設置了相關處分等行政責任；對違反預算管理規定的行為，依照預算法及其實施條例、《財政違法行為處罰處分條例》等法律、行政法規追究責任。各部門及其所屬單位的工作人員在國有資產管理工作中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊或者有浪費國有資產等違法違規行為的，由有關部門依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

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