農(nóng)村建房需要的手續(xù)

一、 主要問(wèn)題
? 按照現(xiàn)行政策規(guī)定，農(nóng)民經(jīng)批準(zhǔn)在集體土地上建房，只能收取《建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)》和《集體土地使用證》工本費(fèi)。占用耕地建房，不能開(kāi)墾或開(kāi)墾不符合要求的，可收取耕地開(kāi)墾費(fèi)；因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞又不能復(fù)墾或復(fù)墾達(dá)不到要求的，可收取土地復(fù)墾費(fèi)。從調(diào)查了解的情況來(lái)看，相當(dāng)一部分地方執(zhí)行政策是比較好的，如衡陽(yáng)、株洲、永州、懷化等地，農(nóng)民建新房每戶平均收費(fèi)額約為300元左右，最低的每戶只收7.5元。但是就全省而言，農(nóng)民建房收費(fèi)仍存在項(xiàng)目多、額度大、行為亂的突出問(wèn)題。成為當(dāng)前農(nóng)村民間投資和住房消費(fèi)受阻的重要原因。不僅嚴(yán)重影響了政府形象，而且挫傷了農(nóng)民建房積極性，影響了省委、省政府農(nóng)村減負(fù)增收政策和啟動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)政策的落實(shí)。
? (一）收費(fèi)項(xiàng)目多。據(jù)調(diào)查，全省大部分地區(qū)農(nóng)民建房實(shí)際執(zhí)收項(xiàng)目一般為6-20項(xiàng)，最多的達(dá)28項(xiàng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了國(guó)家規(guī)定的收費(fèi)項(xiàng)目。主要表現(xiàn)為：①自立名目收費(fèi)。有些地方政府及其有關(guān)部門(mén)為解決管理人員經(jīng)費(fèi)甚至為了地方及部門(mén)利益，擅自出臺(tái)收費(fèi)項(xiàng)目，制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。如常德市桃源縣自立名目向農(nóng)民建房戶收取建房資料工本費(fèi)、土地管理費(fèi)、土地測(cè)繪費(fèi)、土地估價(jià)費(fèi)等。②擴(kuò)大范圍收費(fèi)。主要是有的地方將只在城市建房收取的費(fèi)用延伸到農(nóng)村建房。如懷化市向農(nóng)民建房戶收取市政設(shè)施配套費(fèi)、拆遷管理費(fèi)、白蟻防治費(fèi)、人防工程易地統(tǒng)建費(fèi)；有的在非文物區(qū)收取文物勘察費(fèi)；有的在非林地收取林業(yè)植被費(fèi)等。③搭車收費(fèi)。如株洲、湘潭、婁底等地部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所代鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或其它部門(mén)收取安全保險(xiǎn)費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)、水土保持費(fèi)、防洪保安資金等。
? （二）收費(fèi)額度大。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全省農(nóng)民建房收費(fèi)金額每戶從幾百元到上千元不等，戶均收費(fèi)額在1000元左右，最高的如臨湘市長(zhǎng)安鎮(zhèn)，交費(fèi)金額一戶竟達(dá)15784元，按用地面積每平方米161.76元。農(nóng)民建房收費(fèi)額度過(guò)高，既直接增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，挫傷了農(nóng)民建房的積極性，也不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。
? （三）收費(fèi)行為亂。一是在向農(nóng)民建房收費(fèi)中不使用正規(guī)票據(jù)，甚至收費(fèi)不開(kāi)票或打白條。如岳陽(yáng)平江縣木金鄉(xiāng)政府向農(nóng)村建房戶收取建房費(fèi)，開(kāi)的票據(jù)是鄉(xiāng)政府自制的收費(fèi)收據(jù)。上述現(xiàn)象在全省各地較為普遍。二是收費(fèi)隨意性大。主要是有些地方在執(zhí)行農(nóng)民建房收費(fèi)政策時(shí)，受個(gè)人交情、建房戶經(jīng)濟(jì)狀況等因素的影響，對(duì)相同建房情況的農(nóng)民建房戶，實(shí)行不同的收費(fèi)額度和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，有的甚至相差幾倍到十幾倍。三是超越職權(quán)范圍，擅自審批和收取有關(guān)費(fèi)用。如按照《土地法》規(guī)定，農(nóng)民占用耕地建房，批準(zhǔn)權(quán)限在省地，而實(shí)際上都是由下面批辦，批后就向農(nóng)民收取開(kāi)墾費(fèi)和復(fù)墾費(fèi)，甚至農(nóng)民在自己原宅基地上建房也收開(kāi)墾費(fèi)，而且收費(fèi)彈性大，往往超出國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)幾倍到幾十倍，既增加了農(nóng)民建房負(fù)擔(dān)，又造成了土地流失。四是在審批辦理農(nóng)民建房手續(xù)過(guò)程中利用部門(mén)行政職能強(qiáng)制服務(wù)及收費(fèi)。如湘潭市在審批辦理農(nóng)民建房手續(xù)時(shí)違背自愿、有償?shù)脑瓌t向建房戶強(qiáng)制收取查勘費(fèi)、描圖制圖費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)、設(shè)計(jì)費(fèi)等經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)。
? 二、 問(wèn)題致因
? 導(dǎo)致農(nóng)民建房收費(fèi)既高且亂的原因很多，歸結(jié)起來(lái)，主要有以下幾個(gè)方面：
? （一） 體制不順，是造成對(duì)農(nóng)民建房亂收費(fèi)的根本原因。按照規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所、建管站應(yīng)當(dāng)作為一級(jí)部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，由縣市國(guó)土和建設(shè)部門(mén)實(shí)行垂直管理，并統(tǒng)一撥給人頭經(jīng)費(fèi)。但從調(diào)查的情況來(lái)看，全省前幾年發(fā)展起來(lái)的基層國(guó)土所、建管站的人員和經(jīng)費(fèi)，絕大部分沒(méi)有納入縣市國(guó)土和建設(shè)部門(mén)直管和財(cái)政分配，有的即使納入縣市垂直管理和財(cái)政分配，也只是象征性撥幾百至千把元的人頭經(jīng)費(fèi)。這樣，由于管理體制和財(cái)政分配原因，一方面使得許多基層國(guó)土、建管站缺乏必要的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，只好通過(guò)收費(fèi)來(lái)解決人員工資和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)；另一方面導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所、建管站編制失控、人滿為患，靠收費(fèi)養(yǎng)人的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。據(jù)國(guó)土部門(mén)反映，全省現(xiàn)有2395個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所，管理人員為8708人，約有50%的人員經(jīng)費(fèi)末納入財(cái)政預(yù)算，主要靠向土地、建房收費(fèi)維持。
? （二）利益驅(qū)動(dòng)，是造成農(nóng)民建房亂收費(fèi)的直接動(dòng)因。一是有的縣、市、區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把國(guó)土收費(fèi)作為財(cái)政收入的重要來(lái)源，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所（站）下達(dá)創(chuàng)收指標(biāo)，少則幾萬(wàn)元，多則幾十上百萬(wàn)元。國(guó)土所（站）為了完成創(chuàng)收任務(wù)，只好利用手中的權(quán)力亂收費(fèi)。二是有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工為了減少財(cái)政支出或逃避監(jiān)督，掛靠到國(guó)土所、建設(shè)站發(fā)工資或報(bào)銷有關(guān)費(fèi)用，迫使國(guó)土所、建管站通過(guò)向農(nóng)民建房多收費(fèi)來(lái)平衡收支。三是有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所（站）自身為了獲取更多的經(jīng)濟(jì)利益，互相攀比，借地生財(cái)。上述情況在株洲、婁底等地的不少縣、市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)均不同程度地存在，是直接導(dǎo)致向農(nóng)民建房亂收費(fèi)的一個(gè)重要因素。
? （三）政策規(guī)定不夠明確，是造成農(nóng)民建房收費(fèi)混亂的重要原因。現(xiàn)行的國(guó)家政策只對(duì)農(nóng)民經(jīng)批準(zhǔn)在集體土地上建房應(yīng)當(dāng)收取或可能發(fā)生的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目作出了籠統(tǒng)的規(guī)定，沒(méi)有區(qū)別不同的地段、不同的用地性質(zhì)，以及行政審批和中介服務(wù)職能，對(duì)農(nóng)民建房收費(fèi)的各種情況作出明確的界定。而實(shí)際上，在目前形勢(shì)下，農(nóng)民建房有很多不同的情況，有為改善自己住房條件在原宅基礎(chǔ)上重建的，有在小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)移建的，有在公路邊、城郊結(jié)合部建房的，也有經(jīng)營(yíng)性修建經(jīng)商門(mén)面出租或自己經(jīng)營(yíng)的等等。由于政策規(guī)定不明確，一方面，加大了基層國(guó)土所、建管站在審批不同地段、不同用地性質(zhì)的農(nóng)民建房和收取有關(guān)費(fèi)用的隨意性；另一方面，也不利于有關(guān)部門(mén)及時(shí)準(zhǔn)確地查處各種涉及農(nóng)民建房的亂收費(fèi)，從而造成收費(fèi)秩序的紊亂。
? （四）管理不到位，也是農(nóng)民建房亂收費(fèi)未得到及時(shí)有效遏制的一個(gè)重要因素。盡管20世紀(jì)80年代以來(lái)，全省每?jī)赡觊_(kāi)展一次大規(guī)模的清費(fèi)治亂減負(fù)行動(dòng)，并取得了顯著的成效，但是每次清費(fèi)減負(fù)行動(dòng)，都沒(méi)有觸及到農(nóng)民建房收費(fèi)，在客觀上形成了農(nóng)民建房收費(fèi)管理的死角。由于缺乏必要的監(jiān)督制約，一方面，基層政府和國(guó)土、建設(shè)等部門(mén)對(duì)農(nóng)民建房實(shí)施亂收費(fèi)時(shí)得不到及時(shí)有效的制止和查處，使得亂收費(fèi)現(xiàn)象愈演愈烈；另一方面，農(nóng)民本身由于掌握政策少，難以分清合法收費(fèi)和非法收費(fèi)的界線，缺乏對(duì)亂收費(fèi)的抵制能力，從而為亂收費(fèi)的滋生提供了土壤。

? （一）提高認(rèn)識(shí)，把整治農(nóng)民建房收費(fèi)作為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)的重大舉措來(lái)抓。住房消費(fèi)是農(nóng)民消費(fèi)支出的重要組成部分，也是擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一項(xiàng)重要工作內(nèi)容。根據(jù)當(dāng)前農(nóng)村消費(fèi)的特點(diǎn)，一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)民除了衣食消費(fèi)以外，最大、最迫切的消費(fèi)需求就是建房，然后才會(huì)考慮其他的消費(fèi)。當(dāng)前，農(nóng)民建房收費(fèi)負(fù)擔(dān)過(guò)重，不僅直接加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，也嚴(yán)重影響了農(nóng)村消費(fèi)需求的啟動(dòng)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省1999年末共有農(nóng)業(yè)人口5059.91萬(wàn)，農(nóng)業(yè)總戶數(shù)1364.26萬(wàn)，農(nóng)業(yè)人口人均純收入為2147.18元，其中年均純收入在1300元以上的約占72%。初步調(diào)查，在年人均純收入1300元以上的農(nóng)戶中，除去部分已建新房戶，近兩、三年內(nèi)有建房需求的約占30%，按每戶投入1.5萬(wàn)元計(jì)算，投資總規(guī)模可達(dá)500億元。但由于農(nóng)民建房收費(fèi)負(fù)擔(dān)過(guò)重等因素的影響，1999年全省農(nóng)村實(shí)際住房投資不足100億元，其中還有15%左右的資金是用于支付各種辦理建房手續(xù)的費(fèi)用。因此，各級(jí)黨委、政府和有關(guān)部門(mén)要進(jìn)一步提高思想認(rèn)識(shí)，切實(shí)把整治農(nóng)民建房收費(fèi)作為擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大事、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的實(shí)事、改善農(nóng)村居住條件的好事來(lái)抓，擺上重要的議事日程。

? （二） 理順和妥善解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)站、國(guó)土所的機(jī)構(gòu)和人員經(jīng)費(fèi)，從根本上遏制亂收費(fèi)的源頭。一是結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革精減人員、調(diào)整結(jié)構(gòu)、理順機(jī)構(gòu)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所由縣級(jí)國(guó)土管理部門(mén)垂直管理，建設(shè)站由縣級(jí)建設(shè)部門(mén)管理。二是在精減人員的基礎(chǔ)上，由縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌安排人員經(jīng)費(fèi)，開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)。三是根據(jù)農(nóng)民建房過(guò)程中有些服務(wù)性工作需要委托中介機(jī)構(gòu)完成的實(shí)際情況，區(qū)別行政審批和中介服務(wù)職能，允許合法的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)與農(nóng)民自愿簽訂委托服務(wù)合同，適當(dāng)收取中介服務(wù)費(fèi)，具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省物價(jià)部門(mén)根據(jù)服務(wù)成本和農(nóng)民承受能力核定。這樣，既可以鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所、建管站為農(nóng)民建房提供必要的服務(wù)，又可以適當(dāng)彌補(bǔ)其人頭經(jīng)費(fèi)的不足。

? （三）明確有關(guān)農(nóng)民建房的收費(fèi)政策，切實(shí)規(guī)范收費(fèi)行為。鑒于現(xiàn)有的政策規(guī)定已難以適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)民建房的客觀情況，建議根據(jù)農(nóng)民建房用地的不同性質(zhì)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況，對(duì)有關(guān)收費(fèi)政策作進(jìn)一步的界定和明確，使農(nóng)民建房收費(fèi)正本清源，健康有序。一是凡農(nóng)民在原宅基礎(chǔ)上建房或占用荒山、荒坡、空坪隙地建房的，只按規(guī)定收取建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)工本費(fèi)和集體土地使用證工本費(fèi)。二是對(duì)依法批準(zhǔn)占用耕地建房，不能開(kāi)墾相應(yīng)耕地或開(kāi)墾的耕地不符合要求的，除收"一書(shū)一證"工本費(fèi)外，可加收耕地開(kāi)墾費(fèi)，但收取額度應(yīng)按照《湖南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉》和省人民政府湘政辦發(fā)[2000]1號(hào)文件規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)征收。三是農(nóng)民經(jīng)批準(zhǔn)在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)（包括集鎮(zhèn)）未成片開(kāi)發(fā)的集體土地上建自住房，不占用耕地的只收取建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)工本費(fèi)和集體土地使用證工本費(fèi)，占用耕地而又不能開(kāi)墾相應(yīng)的耕地或開(kāi)墾不符合要求的，可加收耕地開(kāi)墾費(fèi)。四是農(nóng)民經(jīng)批準(zhǔn)在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)集體土地建帶經(jīng)營(yíng)性房屋的，除按規(guī)定收取"一書(shū)一證"工本費(fèi)（占用耕地不能相應(yīng)開(kāi)墾或開(kāi)墾不符合要求的可加收耕地開(kāi)墾費(fèi)）外，可按建安造價(jià)的2%征收市政公用設(shè)施配套費(fèi)，但每戶最高不超過(guò)300元。五是經(jīng)批準(zhǔn)農(nóng)民在原宅基地、荒山、空坪隙地、耕地和城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)集體土地上建房，如因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，又沒(méi)有條件復(fù)墾或復(fù)墾不符合要求的，可按規(guī)定收取土地復(fù)墾費(fèi)，但每戶收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)控制在200元以內(nèi)。六是農(nóng)民在實(shí)行了"三通一平"、"七通一平"成片開(kāi)發(fā)的國(guó)有土地上建自住房的，按城市居民建私房對(duì)待，不得收取土地復(fù)墾費(fèi)、人防工程易地統(tǒng)建費(fèi)、文物勘探費(fèi)、房屋拆遷管理費(fèi)、城市道路占費(fèi)、建筑施工招投標(biāo)管理費(fèi)、新墻體材料改革費(fèi)（基金）、散裝水泥扶散費(fèi)、建筑噪聲費(fèi)、民用衛(wèi)生設(shè)計(jì)審查費(fèi)及各項(xiàng)基金（不包括防洪保安資金）。七是災(zāi)區(qū)農(nóng)民水毀房屋在原地和政府統(tǒng)一安置異地重建的，按規(guī)定免交一切建房收費(fèi)。

? （四）在全省范圍內(nèi)深入開(kāi)展農(nóng)民建房收費(fèi)專項(xiàng)整治行動(dòng)，嚴(yán)肅查處向農(nóng)民建房的各種亂收費(fèi)。一是要建立目標(biāo)管理責(zé)任制。各級(jí)黨委、政府要把整治農(nóng)民建房收費(fèi)工作列為當(dāng)?shù)攸h委、政府及有關(guān)部門(mén)工作考評(píng)的重要內(nèi)容，層層實(shí)行嚴(yán)格的工作目標(biāo)考核，要成立由政府分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，物價(jià)、國(guó)土、建設(shè)、財(cái)政、林業(yè)、監(jiān)察等有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人參加的專門(mén)的工作班子，制定專項(xiàng)治理方案，確保專項(xiàng)整治工作的成效。二是要堅(jiān)決取消一批亂收費(fèi)項(xiàng)目。省物價(jià)部門(mén)要在組織各地物價(jià)部門(mén)對(duì)涉及農(nóng)民建房的各種收費(fèi)逐項(xiàng)目逐標(biāo)準(zhǔn)地進(jìn)行認(rèn)真清理的基礎(chǔ)上，會(huì)商有關(guān)部門(mén)，堅(jiān)決取消各地自行設(shè)立的建房管理費(fèi)、勘察放線費(fèi)、土地開(kāi)發(fā)費(fèi)、用地辦證費(fèi)、農(nóng)田保護(hù)費(fèi)、宅基地使用費(fèi)等一批亂收費(fèi)項(xiàng)目，真正把農(nóng)民建房中的各種不合理負(fù)擔(dān)降下來(lái)。三是要切實(shí)加大對(duì)農(nóng)民建房收費(fèi)的監(jiān)督檢查力度。要針對(duì)當(dāng)前農(nóng)民建房亂收費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重的情況，采取下查一級(jí)的辦法，組織開(kāi)展對(duì)農(nóng)民建房收費(fèi)的專項(xiàng)大檢查，嚴(yán)肅查處各種涉及農(nóng)民建房的亂收費(fèi)。各級(jí)國(guó)土、建設(shè)等部門(mén)要認(rèn)真開(kāi)展自查自糾，切實(shí)規(guī)范自身的收費(fèi)行為。要加強(qiáng)督查督辦，督促各地認(rèn)真執(zhí)行國(guó)家有關(guān)政策規(guī)定，不折不扣地落實(shí)好有關(guān)整治和規(guī)范農(nóng)民建房收費(fèi)的各項(xiàng)政策措施，最大限度地減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。