一、合同監督管理的范圍

合同監督管理機關對合同的監督管理范圍，法學界和合同監管部門意見分歧很大。不少法律專家認為，在市場經濟條件下，應淡化行政機關對合同的監督管理，嚴格限制行政機關對合同的監督管理范圍，其主要理由如下：1、合同法屬于民事法律，合同行為是雙方當事人意思自治的體現，只有發生法律明確禁止的行為時，其意思自治的效力才消失，而工商行政管理部門和其他有關行政主管部門對合同的監督管理是一種行政管理行為，根據民法原則和政府轉變職能的需要，政府有關行政主管部門不宜對這種一般的民事關系進行過多干預;2、在實踐中，全國每年簽訂的書面合同約有十幾億份，涉及的民事、經濟法律關系錯綜復雜，政府有關部門很難管得了，也管不好;3、當今世界其他國家合同法中幾乎都沒有專門規定合同的監督管理，我國行政機關如果對民事合同干預過多，則會引起外國人的疑慮，不利于吸引外資和對外貿易。而合同監管部門的不少同志則認為，改革開放以來，雖然合同得到了較普遍的運用，但畢竟我國法制還不健全，仍有很多人不懂法或對合同制度知之甚少，合同交往中不懂怎樣運用合同或怎樣運用法律來保護自己，現階段利用合同進行違法犯罪活動仍時有發生，由有關行政機關對合同的訂立、履行、變更、轉讓或者終止實行全方位監督管理，可以有效防止國有資產流失，減少和防止合同欺詐，保護合法經營，因此，行政機關對合同的監督管理不是要減弱，而是要加強，監督管理范圍不是要縮小，而是要擴大。

二、合同監督管理方式

(一)行政指導與行政處罰

行政指導是指國家行政機關在其所管轄事務的范圍內，對于特定的人、企業、社會團體等，運用非強制性手段，獲得相對人的同意或協助，指導行政相對人采取或不采取某種行為，以實現一定行政目的的行為。非強制性是行政指導行為的最顯著特征。行政處罰則是指行政主體為了維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益，對違反行政管理秩序，依法應當給予行政處罰的行政相對人所給予的法律制裁。由于歷史原因抑或利益驅動，不少合同監督管理機關非常熱衷于行政處罰，個別合同監督管理機關甚至擅自擴大行政處罰范圍，對拒絕向本機關提供不履行或無法履行合同的理由和依據的當事人或者提供的理由和依據不能成立的當事人予以罰款、責令停業整頓或吊銷營業執照，而對被譽為現代行政管理新理念的行政指導卻置若罔聞。筆者認為，合同監管機關對合同當事人實施行政處罰僅限于一種情況，那就是合同當事人利用合同實施了危害國家利益、社會公共利益的違法行為，而合同監督管理機關對合同的其他監督管理行為，主要應設定為行政指導，包括在企業里大力宣傳《合同法》、推廣合同示范文本、擬定“重合同、守信用”單位命名條件并負責考核、命名等，對合同當事人進行積極引導和幫助，促使合同當事人依法辦事，減少利用合同進行違法犯罪活動的發生，防患于未然，這樣更能達到法律所規定的合同監管目的。

(二)宏觀管理與微觀管理、全程監督與事后監督

一些法律專家和合同監督管理部門的同志認為，對合同進行微觀監管和全程監督是查處合同違法行為的應有之義，其監管范圍包括合同的訂立、履行、變更、轉讓、終止以及合同效力的認定、違約責任的確定等。筆者認為，合同監督管理機關對合同的監督管理主要應是宏觀管理和事后監督，除法律、行政法規規定簽訂合同必須履行登記等特別手續或其他特別規定的以外，監督內容應僅限于合同是否違法，監督方式可以采取合同備案等方式，由合同當事人將所簽訂的涉及國家利益和社會公共利益的合同的副本送工商行政管理機關和業務主管部門存檔備案。合同管理采取宏觀管理為主，把宏觀管理和微觀管理緊密結合，側重于事后監督，有利于克服過去合同管理機關對合同管得過多過死、地方保護主義盛行的弊端，有利于企業自主經營，增強企業活力，為經濟發展創造一個良好的外部環境。

三、合同鑒證

合同鑒證是合同管理機關根據合同雙方當事人的申請，依法對合同的真實性和合法性予以證明的一項制度。對合同鑒證的必要性及其意義，法律專家和合同監管部門均無異議，但對合同鑒證原則，則分歧嚴重，絕大多數法律專家認為，合同鑒證應實行當事人完全自愿原則，是否申請鑒證由當事人自已決定，未經雙方申請或當事人雙方未對是否鑒證達成一致意見，工商行政管理機關不得主動對合同進行鑒證。但合同監督管理部門的部分同志則主張對重要合同實行強制鑒證，并體現在地方立法草案中，如《廣西壯族自治區合同監督管理條例(代擬第三草稿)》(以下簡稱《草案》)第十二條規定：“下列重要合同應當到縣級以上工商行政管理機關辦理鑒證：(一)建筑安裝工程承包合同、建筑裝飾合同和室內裝飾合同、建筑工程勘察設計合同等;(二)交易會(包括展銷會、訂貨會、貿易會、洽談會等)中簽訂的合同;(三)化肥、農藥、糧食和種子購銷合同;(四)動產抵押合同;(五)委托拍賣合同;(六)財產租賃合同;(七)其他重要合同。”該《草案》第二十四條規定：“違反本條例第十二條、第十九條、第二十條規定的，根據情節輕重予以警告，處一萬元以下罰款。”筆者認為，合同行為是合同當事人之間的私權行為，當事人的自由意志應受到充分尊重，除非法律(不含地方法規、部門規章)、行政法規明文規定必須強制鑒證，否則，合同管理機關不得對合同進行強制鑒證。

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