我國(guó)土地資源管理的劣勢(shì)

一、土地產(chǎn)權(quán)不明晰

目前，我國(guó)的土地實(shí)行社會(huì)主義公有制，即城市土地的全民所有制和農(nóng)村土地的勞動(dòng)群眾集體所有制。然而，具體實(shí)施方案的論述非常模糊，有相當(dāng)一部分只作了大致規(guī)定，沒(méi)有制定實(shí)施細(xì)則。產(chǎn)權(quán)界定不明確導(dǎo)致無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)土地資源的有效配置和利用。

法律界定的模糊，造成如下一些概念的模糊。一是政治概念與經(jīng)濟(jì)概念混淆。例如，《土地管理法》規(guī)定，我國(guó)“實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制”。通常認(rèn)為，全民所有的表現(xiàn)形式是國(guó)家，但國(guó)家是一個(gè)政治概念，不是經(jīng)濟(jì)概念。國(guó)家是誰(shuí)?省政府、縣(市)政府、連鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府又是誰(shuí)?各級(jí)政府似乎都有理由認(rèn)為自己可以借國(guó)家之名行使權(quán)力。最終產(chǎn)生了因土地產(chǎn)權(quán)不清而出現(xiàn)的土地問(wèn)題。二是抽象概念與具體概念混淆。例如，《土地管理法》規(guī)定“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有”。這里的城市就是一個(gè)抽象范圍，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村和郊區(qū)不斷地被劃人城市范圍，也就不斷有集體所有制的土地被劃人國(guó)有土地所有制的范圍，在這個(gè)過(guò)程中集體土地所有權(quán)如何保障，難有清晰地界定。三是領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意圖與百姓意愿混淆。以《土地管理法》為例，其中有規(guī)定“國(guó)家因?yàn)楣怖娴男枰梢砸婪▽?duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。而在此之前，《土地管理法》也規(guī)定了農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，并且由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理，按道理征地這種涉及農(nóng)村主要生產(chǎn)資料利用的問(wèn)題，其解決方法應(yīng)該充分考慮農(nóng)民的意愿和他們的利益問(wèn)題。而征用的辦法無(wú)疑是剝奪了農(nóng)民對(duì)自己擁有土地的處置權(quán)，在一定程度上違背了農(nóng)民意愿，損害了農(nóng)民權(quán)益。

20世紀(jì)90年代初，經(jīng)過(guò)法學(xué)家們的論證，土地使用權(quán)可交易問(wèn)題得以解決，隨即出現(xiàn)了各類土地開(kāi)發(fā)活動(dòng)。至90年代末，從香港引進(jìn)土地批租和城市土地儲(chǔ)備制度，城市政府開(kāi)始圍繞“地根”開(kāi)辟第二財(cái)政。在土地要素迅速市場(chǎng)化的過(guò)程中，長(zhǎng)期懸置的土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題被繞開(kāi)。此種情形下，只能由國(guó)家壟斷土地交易市場(chǎng)，先向農(nóng)民征用，而后再面向土地開(kāi)發(fā)商，或轉(zhuǎn)讓、或批租、或拍賣。近年來(lái)，土地市場(chǎng)交易過(guò)火，一批人員“倒在地上”，這些都與土地交易中土地產(chǎn)權(quán)不明晰有關(guān)。

二、土地管理制度的不完善

1、缺乏科學(xué)的“管理”方法

缺乏科學(xué)的管理主要表現(xiàn)在：一方面，土地管理部門只重視對(duì)單一土地要素?cái)?shù)量的監(jiān)控，忽視對(duì)土地利用綜合效能的管理，影響到我國(guó)土地資源的可持續(xù)利用。主要表現(xiàn)在：耕地銳減對(duì)糧食安全的威脅日益加重;不合理的土地利用導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重退化，對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展造成了負(fù)面影響;耕地減少和生態(tài)環(huán)境退化的耦合協(xié)同作用，加劇了水資源保障壓力，居民的基本生存條件受到影響;粗放型利用土地，產(chǎn)出率低下，造成土地資源浪費(fèi)。另一方面，對(duì)土地的管理只有“管”沒(méi)有“理”。例如，用地審批手續(xù)煩瑣，征地過(guò)程中政府介入過(guò)多等情況普遍存在。

2、專業(yè)管理人員匱乏，管理效率亟待提高

管理機(jī)構(gòu)缺乏效率，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是涉及土地管理的部門結(jié)構(gòu)不合理。目前我國(guó)的土地管理部門一定程度上存在著設(shè)置臃腫、交叉重復(fù)等現(xiàn)象，涉及土地管理的部門相互之間權(quán)責(zé)也有待明確，各部門之間缺少有效的聯(lián)系與合作。例如，我國(guó)城市規(guī)劃管理部門和國(guó)土資源管理部門是分開(kāi)的，而國(guó)土資源管理部門審批用地必須具備城市規(guī)劃管理部門的《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，也就是說(shuō)，土地管理部門受制于規(guī)劃管理部門，它們之間并不是合作關(guān)系。這種關(guān)系本身就不利于土地資源的有效利用和管理，而權(quán)責(zé)不清和監(jiān)督機(jī)制的缺乏則使得這些問(wèn)題進(jìn)一步惡化。機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，不僅嚴(yán)重影響了我國(guó)土地管理機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，而且容易出現(xiàn)“部門利益”、“地方保護(hù)主義”的傾向，不利于土地資源的合理配置和利用，更不利于地區(qū)之間的合作。二是土地管理人員缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)，某些基層管理人員的“服務(wù)”意識(shí)不夠強(qiáng)，使政府徒有好的管理政策卻得不到好的實(shí)施效果。

三、土地管理缺乏法律保障

土地資源管理需要良好的法制環(huán)境。實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，是由我國(guó)人多地少的國(guó)情決定的，也是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。然而當(dāng)前土地資源管理中的主要問(wèn)題，從某種意義上講，不是沒(méi)有正確的指導(dǎo)思想和科學(xué)的管理方法，而是在具體的實(shí)踐當(dāng)中因缺少有效的監(jiān)督和法律武器作為支持，使得管理方法沒(méi)有被真正落實(shí)，造成管理效果大打折扣。

1、立法問(wèn)題

立法是法律體系的基礎(chǔ)，不存在法律根本就談不上執(zhí)法與監(jiān)察的問(wèn)題。我國(guó)目前的土地立法問(wèn)題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

(1)土地立法相對(duì)滯后。我國(guó)土地立法遵循的是“先有實(shí)踐一再有政策一最后制定法律”的傳統(tǒng)模式，具有明顯的滯后性，特別是對(duì)于那些“尚不成熟的土地問(wèn)題”或是“需要超前預(yù)防的土地問(wèn)題”，更是缺乏立法的預(yù)見(jiàn)性。例如，對(duì)于土地儲(chǔ)備、土地發(fā)展權(quán)歸屬等當(dāng)前的熱點(diǎn)問(wèn)題，就沒(méi)有一個(gè)明確的法律規(guī)定。土地立法的滯后性還表現(xiàn)在相關(guān)法律法規(guī)的補(bǔ)充完善上。一部法律在它最初產(chǎn)生時(shí)，不可能把所有可能出現(xiàn)的問(wèn)題都預(yù)估到，而必須通過(guò)實(shí)際運(yùn)作，不斷進(jìn)行補(bǔ)充和完善。這工作如能及時(shí)完成，不僅可以避免再次遇到同類問(wèn)題時(shí)因?yàn)榉傻目瞻锥斐蓳p失，還可以為立法機(jī)關(guān)積累工作經(jīng)驗(yàn)。遺憾的是，由于我國(guó)當(dāng)前對(duì)這項(xiàng)工作的必要性缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，使得同類問(wèn)題一再出現(xiàn)。例如，征地補(bǔ)償問(wèn)題，無(wú)論是學(xué)術(shù)界還是具體實(shí)施部門，都認(rèn)識(shí)到法律環(huán)節(jié)的薄弱是影響問(wèn)題解決的重要原因，但對(duì)于相關(guān)法律法規(guī)的完善工作卻進(jìn)展十分緩慢。

(2)土地立法不夠系統(tǒng)詳細(xì)，操作性不強(qiáng)。一方面，土地問(wèn)題雖然形式多樣，但在很多方面是相互聯(lián)系的。例如，保護(hù)耕地會(huì)涉及到退耕還林，建設(shè)用地會(huì)關(guān)系到農(nóng)業(yè)用地等等。既然問(wèn)題之間相互聯(lián)系，那么解決問(wèn)題的有關(guān)法律之間也就應(yīng)該有可協(xié)調(diào)之處，應(yīng)該在立法內(nèi)容之間確立一些相互協(xié)調(diào)的原則和方法。目前我國(guó)這方面的工作做的十分不夠，導(dǎo)致一些法律法規(guī)在實(shí)際操作中有一定的困難，往往顧-此失彼。同時(shí)，法律作為一個(gè)體系，不僅在有關(guān)土地問(wèn)題的法律之間存在相互關(guān)聯(lián)的現(xiàn)象，在土地法、刑法、民法之間也存在這種關(guān)系。例如，在土地違法案件的裁量過(guò)程中，勢(shì)必會(huì)涉及到對(duì)有關(guān)責(zé)任人刑事責(zé)任和民事責(zé)任的追究。我國(guó)目前土地立法工作對(duì)這種關(guān)系有所忽視。另一方面，土地立法不夠詳細(xì)，造成土地法律法規(guī)太原則、太抽象而缺乏實(shí)際的指導(dǎo)性。例如，《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用。”但對(duì)于什么是公共利益之類的概念內(nèi)涵和外延并沒(méi)有清晰界定。

2、執(zhí)法問(wèn)題

執(zhí)法不嚴(yán)不是土地違法案件的特性，但是卻在土地違法案件中表現(xiàn)得十分突出，其中又以行政執(zhí)法不嚴(yán)最為明顯。由于土地資本變現(xiàn)的能力非常迅速和直接，而我國(guó)的社會(huì)主義土地公有制又使行政部門控制了絕大部分土地資源，一些政府官員為了提高自己的政績(jī)，或是不以合法的方式和程序使用土地，或是利用行政權(quán)力過(guò)分干預(yù)土地經(jīng)營(yíng)者的管理，將行政權(quán)力凌駕于法律之上，甚至參與土地違法活動(dòng)，這本身就是一個(gè)執(zhí)法不嚴(yán)問(wèn)題。同時(shí)，由于政府部門就是執(zhí)法部門，雖然土地法律法規(guī)對(duì)土地違法行為規(guī)定了嚴(yán)格的處罰措施，但對(duì)土地違法當(dāng)事人(特別是涉及到政府的土地違法案件)的責(zé)任卻很難按規(guī)定處理，通常是以罰款取代。從而增加了土地違法者的僥幸心理，使得土地違法案件不斷增多，土地執(zhí)法難進(jìn)入惡性循環(huán)的怪圈。

3、監(jiān)察問(wèn)題

我國(guó)土地違法監(jiān)察不力的問(wèn)題很大程度上是土地管理體制問(wèn)題。我國(guó)的土地管理體制原來(lái)主要為“塊塊管理”，土地管理部門受同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，并對(duì)同級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，上下級(jí)土地管理部門之間只存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。在這種體制下，土地管理部門領(lǐng)導(dǎo)班子成員的任免權(quán)掌握在當(dāng)?shù)卣腿舜笫种校恋毓芾碇卮笫马?xiàng)的決策權(quán)也就掌握在當(dāng)?shù)卣种校恋毓芾聿块T只是同級(jí)政府的辦事機(jī)構(gòu)和同級(jí)政府意志的執(zhí)行者。監(jiān)察人員在處理土地問(wèn)題時(shí)，不得不經(jīng)常考慮領(lǐng)導(dǎo)意圖，更不可能對(duì)同級(jí)人民政府的土地違法行為形成制約。再者，由于相當(dāng)一部分土地違法案件直接涉及本地區(qū)的利益，地方政府間接甚至直接干預(yù)監(jiān)察工作，從而形成地方保護(hù)主義。

鑒于“塊塊管理”的種種弊端，2004年起中央政府決定在全國(guó)實(shí)行省級(jí)以下土地垂直管理體制，將土地管理職能部門與其所在地的地方政府隔離，形成土地管理部門內(nèi)部省、市、縣等不同級(jí)別從上到下的垂直管理結(jié)構(gòu)，有力地加強(qiáng)了國(guó)家宏觀調(diào)控，對(duì)于遏制耕地流失、保障農(nóng)民權(quán)益等都有積極意義。但是，由“塊塊管理”到“垂直管理”的轉(zhuǎn)變是源自中央的一種強(qiáng)制性制度轉(zhuǎn)變，中央政府主要著眼于全局性、戰(zhàn)略性的目標(biāo)，而地方政府更重視地方的、短期的發(fā)展目標(biāo)，兩者在土地利用和管理上存在著不同的態(tài)度，甚至表現(xiàn)為利益的沖突，因此土地分級(jí)垂直管理的體制很難保證中央意愿向地方的有效傳達(dá)，“以租代征”在地方的興起就是地方政府對(duì)國(guó)家法律的一種規(guī)避。同時(shí)這種垂直管理體制還加強(qiáng)了省級(jí)政府及省級(jí)國(guó)土資源管理部門的權(quán)力，從而形成新的弊端。