案情

1999年5月，某市國稅分局副局長王某因搞房地產開發需要資金，便找到該市農行某營業所主任鄒某，要求貸款25萬元。鄒某告知王某只有質押貸款他才有權放貸，王某提出用該國稅分局在該營業所的存款賬戶作質押。鄒某明知公款賬戶不能作為個人貸款的質押，仍表示同意并叫信貸員填寫了借款借據，在借款借據上注明“以國稅局存款為質押”。王某當日即在營業所得到貸款25萬元。

2001年1月，付某因做生意缺乏資金，找到鄒某要求貸款。因付某此前多次在該所貸過款且尚有大量貸款未還，鄒某建議付某以妻子胡某名義來借款。付某及其妻胡某在沒有任何質押及擔保的情況下申請借款，鄒某讓信貸員填寫借款借據，放貸20萬元。后為了應付上級的信貸檢查，營業所均補辦了貸款調查報告、呈報表、借款合同等貸款手續。

[分歧]

公訴機關的意見認為，鄒某作為國家工作人員，利用職務之便，采取違法質押或虛假質押等手段，挪用公款給他人用于營利活動，其行為構成挪用公款罪。鄒某超出權限發放“貸款”的行為不是放貸行為，且發放“貸款”所辦理的手續系事后補辦，用以掩飾其擅自將公款借出的個人行為，不構成違法發放貸款罪。

法院判決認定，鄒某的行為構成違法發放貸款罪。

[評析]

根據我國刑法規定，挪用公款罪是指國家工作人員利用職務便利，挪用公款歸個人使用，進行非法活動的，或者挪用公款數額較大、進行營利活動的，或者挪用公款數額較大、超過3個月未還的行為。違法發放貸款罪是指銀行或其他金融機構的工作人員違反國家規定發放貸款，數額巨大或造成重大損失的行為。

在實務中，金融機構中發生的違法發放貸款行為和挪用公款行為有相似之處，均可表現為采用違法手段將公款借給他人使用，違法發放貸款行為容易被作為挪用公款罪提起公訴;另一方面，挪用公款的手段多種多樣，其中也不乏金融機構工作人員利用發放貸款的職務之便挪用公款(資金)的，一般來講，可以從以下方面加以考察：

1.考察行為是職務行為還是擅自的個人行為。違法發放貸款行為具有職務性，其雖然違反相關法律規章，往往超出法定權限和違反法定程序，但本質上仍是貸款行為，屬于銀行或其他金融機構使用資金的職務行為，行為人以金融機構的名義與借款人形成借款關系，由金融機構承擔民事法律責任。因此，第一種觀點所謂的“發放超出權限的‘貸款’已不是貸款行為”的說法欠妥。挪用公款行為是擅自超越職權的個人行為，即不經合法批準擅自動用公款歸個人使用，即使其以單位名義挪用公款借貸給他人使用，該行為亦是個人決定的，單位不承擔其法律后果。因此，若銀行或其他金融機構的工作人員利用職務之便,挪用公款或資金后,以個人名義或名為單位實為個人借貸給他人的，是挪用公款行為。

2.考察有無一定的貸款審批手續，以及何時辦理的審批手續。根據商業銀行法、《貸款通則》等規定，合法的貸款行為必須嚴格按照貸款調查、貸款審批、簽訂貸款合同的法定程序辦理齊全的貸款手續。違法發放貸款行為往往未履行全部貸款程序，但本質上屬于貸款行為，必須具有一定的審批手續，且審批手續在發放貸款之前或之時即已辦理。若審批手續系事后補辦，往往屬于事前擅自挪用而事后予以掩飾的挪用公款行為，例如行為人擅自動用金融機構的資金購買房產，事后補辦了以其妻的名義貸款的審批手續，即是挪用公款行為。

3.考察行為是秘密進行的還是公開進行的。違法發放貸款行為因其屬于職務行為，往往是公開進行的。而挪用公款行為往往系秘密進行且有掩飾手段，但這也不是必定的，也有公然或半公開進行的。

4.考察行為的主觀方面，以確定是否以貸款之名行挪用公款之實。有的行為具有貸款的一部分形式要件，但實際上是以貸款之名行挪用公款之實，這便需要考察行為的主觀罪過系挪用公款還是違法發放貸款，例如，銀行或其他金融機構的工作人員冒用他人名義申請貸款，又利用職務之便審批發放貸款，所貸款項歸個人使用的;或者事前與貸款人約定所貸款項的全部或一部分由行為人使用的，則即使“貸款”之時履行了一定的審批手續，亦不得認定為違法發放貸款，而是以貸款之名行挪用公款之實。這是因為該行為不具有真實意思表示，從而不是民事法調整的借貸行為，其主觀故意是非法取得公款的使用權及其帶來的收益。

另外，兩罪的犯罪客體亦不同，挪用公款罪的犯罪客體是公共財產使用權和國家工作人員的廉潔性，違法發放貸款罪的犯罪客體是國家金融管理制度，具體而言是國家的貸款管理制度。

綜合本案來看，被告人鄒某作為銀行的工作人員，違反國家法律規章規定，在借款人未提供擔保或提供違法擔保仍發放數額巨大的貸款;在發放貸款時未嚴格按照貸款法定程序辦理齊全的貸款手續，僅填寫了借據憑證;且違反貸款分級審批制度，超出權限發放貸款。因此，其行為構成違法發放貸款罪。由于被告人鄒某在放貸時確曾辦理了借款借據(即證實銀行向借款人放貸的憑據)，其行為系代表銀行或其他金融機構使用資金、發放貸款的職務行為，而非擅自挪用公款的個人行為，故不構成挪用公款罪。

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