國土資黨發〔2008〕46號 各省、自治區、直轄市國土資源廳（國土環境資源廳、國土資源局、國土資源和房屋管理局、房屋土地資源管理局），計劃單列市國土資源行政主管部門，國家海洋局，國家測繪局，解放軍土地管理局，新疆生產建設兵團國土資源局，各派駐地方的國家土地督察局，中國地質調查局及部其他直屬單位，部機關各司局： 黨的十七屆三中全會是在國際形勢發生深刻變化，我國改革發展進入關鍵時期召開的一次極為重要的會議，全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對健全嚴格規范的農村土地管理制度，做好國土資源管理相關工作提出了明確要求。各級國土資源行政主管部門要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，從國土資源保障和促進中國特色社會主義事業發展和全面建設小康社會戰略全局出發，把學習貫徹十七屆三中全會精神作為當前和今后一個時期的重大政治任務，切實抓緊抓好。現就有關事項通知如下： 一、認真學習，準確把握農村土地管理制度改革全局 準確把握農村改革發展的整體部署。土地制度是農村的基礎制度。健全嚴格規范的農村土地管理制度，必須全面把握推進農村改革發展的總體思路和目標任務，全面把握加強農村制度建設和創新的重大任務，全面把握發展現代農業的重大舉措，全面把握發展農村公共事業的重大安排，這對于加快社會主義新農村建設、解放和發展農村社會生產力、推動農村經濟社會全面發展具有特殊重要的意義。 準確把握農村土地管理制度改革的方向和要求。按照服務農村改革發展大局和經濟社會發展全局的方向和要求，系統思考、謀劃和推進農村土地管理制度改革。通過深化制度改革，建立以產權明晰為前提、用途管制為核心、節約集約為手段、嚴格管理為保障，適應城鄉經濟社會發展一體化要求的農村土地管理新機制，形成耕地得到切實保護、各類用地得到基本保障、土地資產效益得到充分體現、農民權益得到有效保護的土地管理新格局。 切實加強對學習貫徹十七屆三中全會精神的組織領導。堅持集中學習與個人自學、系統學習與專題研討相結合，在組織黨員干部搞好自學的基礎上，著力抓好學習培訓。把學習貫徹全會精神與深入學習實踐科學發展觀結合起來，與學習貫徹黨中央、國務院關于國土資源管理工作的方針政策結合起來，做到融會貫通。通過認真學習，切實把國土資源系統廣大黨員干部職工的思想統一到十七屆三中全會精神上來，用十七屆三中全會精神指導推進國土資源管理工作，真正把中央要求全面落到實處。 二、堅持最嚴格的耕地保護制度，堅守18億畝耕地紅線 堅守18億畝耕地紅線，關系國家宏觀調控效果、糧食安全、社會和諧穩定和長遠發展。要從完善耕地保護責任制、劃定永久基本農田、實行耕地先補后占、積極推進土地整理復墾開發等方面，落實最嚴格的耕地保護制度。 層層落實耕地保護責任制。結合土地利用總體規劃修編、第二次全國土地調查、年度耕地保護目標責任考核，進一步明確地方各級人民政府耕地保有量、基本農田保護面積的目標任務，層層建立耕地保護目標責任制，加強目標考核。研究制訂政策措施，建立耕地保護共同責任機制和保護補償機制，調動各方面積極性。 劃定永久基本農田。結合縣級、鄉級土地利用總體規劃修編，在按照上級規劃下達指標劃定的基本農田保護區中，將糧棉油生產基地，有良好水利和水土保持設施的高產、穩產、優質耕地，劃為永久基本農田，實行特殊保護。嚴禁通過調整各級土地利用總體規劃變相占用基本農田。確需占用基本農田的，須經國務院批準，并按照“先補后占”的原則，補劃數量、質量相當的基本農田。大力開展基本農田整理，積極推進基本農田保護示范區建設。 進一步落實耕地占補平衡。實行下達年度建設用地計劃指標與補充耕地潛力和完成情況掛鉤制度。各省（區、市）應檢查已補充耕地納入儲備庫情況，按規定標準足額征收耕地開墾費，加大補充耕地力度，將占用耕地的非農建設項目報批與已補充耕地通盤考慮，切實做到“先補后占”。 積極推進土地整理復墾開發。繼續加大土地整理復墾開發資金投入，按照政府主導、群眾參與、市場化運作的原則，切實加強項目管理，接受社會監督，確保工程質量，為支農惠民、發展現代農業提供服務。 三、實行最嚴格的節約用地制度，從嚴控制城鄉建設用地總規模 節約集約用地是我國土地利用的根本方針。要全面落實《國務院關于促進節約集約用地的通知》，從規劃、市場配置、標準、評價考核等方面建立一整套最嚴格的節約用地制度。 加強規劃的控制引導。以堅守18億畝耕地紅線為前提，以嚴格控制建設用地為重點，以節約集約用地為核心，轉變土地利用方式，統籌各業各類土地利用。公路、鐵路、民航、水利、能源等基礎設施建設的專項規劃要符合土地利用總體規劃確定的規模，通過嚴格控制總量，壓縮建設用地規模，提高用地效率，抑制重復建設。 深化土地有償使用制度改革。嚴格實施工業用地最低價標準，逐步縮小劃撥用地范圍，對國家機關辦公用地、交通能源水利等基礎設施用地、城市基礎設施及各類社會事業用地，積極探索實行有償使用的辦法。加快完善市場競爭、價格調控機制和土地占用的成本約束機制。 嚴格用地標準管理。按照節約集約用地的原則，進一步健全建設用地標準體系，盡快修訂、完善并嚴格執行各類非農建設的用地標準，不得突破用地標準供地。 建立健全并嚴格實施評價考核制度。開展開發區土地節約集約利用評估，引導和規范開發區“布局集中、產業集聚、用地集約”。盡快出臺單位GDP和固定資產投資規模增長同新增建設用地消耗評價的考核辦法，加強節約集約用地水平和措施的評價考核。盡快發布建設用地節約集約利用潛力評價規程，全面開展建設用地節約集約利用潛力評價工作。 嚴格宅基地管理并依法保障宅基地用益物權。抓緊修編完善鄉級土地利用總體規劃，按照統籌城鄉建設用地和控制增量、合理布局、節約集約用地、保護耕地的總要求，合理確定農村居民點數量、布局、范圍和用地規模，安排一定比例的土地利用年度計劃指標用于農村居民住宅建設。結合土地資源條件，按照節約集約用地要求抓緊修訂宅基地標準。認真落實一戶一宅政策，進一步完善宅基地使用制度。探索制訂宅基地退出機制的具體政策規定，提高宅基地利用效率。 四、深化征地制度改革，切實保障被征地農民的合法權益 征地問題涉及被征地農民的切身利益。要進一步深化征地制度改革，逐步縮小征地范圍，完善征地補償安置機制。 逐步縮小征地范圍。在原有劃撥用地目錄的基礎上，抓緊研究確定公益性和經營性建設用地范圍，建立相應的協調裁決機制。部將在有條件的地方開展試點，加快健全和完善制度。 完善征地補償機制。按照被征土地同地同價原則，綜合論證和聽證結果，由地方人民政府批準實施統一的征地補償標準，對被征地農民進行合理補償，及時足額支付到位。各省（區、市）要抓緊做好征地統一年產值標準和區片綜合地價的修訂完善工作，結合本地區經濟社會發展水平和被征地農民的社會保障費用，適當提高征地補償標準，經省（區、市）人民政府批準，從2009年起逐步公布實施。 解決好被征地農民的就業、住房和社會保障。根據被征地農村集體經濟組織和農民享有耕地的不同情況，實行差別化的安置政策，拓寬安置途徑，積極推行多元化安置，切實解決好被征地農民的就業、住房和社會保障，保障被征地農民的長遠生計。部將配合人力資源和社會保障部門，按照應保盡保、先保后征的原則，認真研究征地批后實施程序、社保資金籌集及分配使用管理等問題，制訂有關政策性文件。 五、嚴格農村集體建設用地流轉管理，逐步建立城鄉統一的建設用地市場 農村集體建設用地流轉對促進城鄉統籌發展、維護和保障農民土地財產權益具有特殊重要的意義。要加強農村集體建設用地流轉管理，規范集體建設用地入市行為，積極穩妥推進制度創新。 明確集體經營性建設用地使用權流轉范圍。在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，非農建設使用農村集體土地，實行國家征收。在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍外，交通、能源、水利等基礎設施，以及國防、軍事等公益性用地繼續實行國家征收；除用于鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設用地以及農村村民法定的宅基地外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，在符合土地利用總體規劃的前提下，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益。不得利用農村集體土地建設商品住宅、不得建設高爾夫球場、不得建設其他違反國家產業政策和土地供應政策等法律法規規定的項目。 嚴格執行土地用途管制制度。不符合土地利用總體規劃確定用途的建筑物、構筑物，不得重建、擴建，集體建設用地使用權不得流轉；嚴禁未經批準將規劃確定的農用地和未利用地轉為建設用地；確需轉為建設用地的，必須符合土地利用總體規劃，納入土地利用年度計劃，依法辦理審批手續，并先行做到耕地占補平衡。 加快土地有形市場建設。建立與國有土地出讓、轉讓制度相銜接的農村集體建設用地出讓、轉讓制度。根據農村集體建設用地出讓、轉讓的實際需要，本著統一、公開、便民、高效的原則，完善土地有形市場的功能、布局，建立健全制度規范。規范農村集體建設用地流轉管理，嚴格限定使用范圍，明確審批程序。劃撥集體建設用地使用權改變用途或進入市場流轉時，應在土地有形市場公開交易。編制集體建設用地使用權流轉計劃，報經縣（市）以上人民政府核準后，由縣（市）國土資源行政主管部門組織實施。切實加強監管，確保農村集體建設用地流轉規范、有序進行。 六、加快農村土地確權登記頒證，全面建設與農村改革發展相適應的土地產權制度 土地產權是農村土地管理的核心。要按照十七屆三中全會提出的產權明晰和搞好農村土地確權、登記、頒證工作的要求，大力推進集體土地所有權、集體建設用地使用權和宅基地使用權的確權、登記、頒證工作。 全面查清集體土地權屬狀況。結合第二次全國土地調查，全面查清集體土地所有權、集體建設用地使用權、宅基地使用權等農村土地產權的權屬狀況，按照調查一宗、登記一宗的原則，全力推進農村土地確權、登記、頒證工作。 加快農村土地確權、登記、頒證。充分發揮土地確權登記在保護權利人合法權益、保障土地交易安全中的重要作用。征收農民集體所有的土地，在辦理征地手續之前，必須完成集體土地所有權登記；進入有形市場交易的經營性集體建設用地使用權，必須經過確權登記，做到產權明晰、沒有糾紛。 加強土地登記信息可查詢服務。做好農村各類土地登記資料的收集、整理、共享和匯交管理，提供農村土地登記結果查詢服務。大力加強農村土地產權制度研究，進一步細化權利、顯化主體、明確權能，不斷健全完善農村土地產權制度。 七、強化土地利用總體規劃整體控制作用，統籌城鄉經濟社會一體化發展 土地利用總體規劃對統籌城鄉經濟社會一體化發展具有重要的基礎性作用。要科學修編并嚴格實施縣級和鄉級土地利用總體規劃，合理安排農村建設用地，促進農村產業集聚，推進農村基礎設施和公共服務建設，提升農村防災減災能力，統籌城鄉經濟社會一體化發展。 充分發揮土地利用總體規劃對農村土地利用的整體控制作用。突出土地利用總體規劃在鄉村建設、農田保護、產業聚集、村落分布、生態涵養等方面的重要作用，強化空間管制，落實最嚴格的耕地保護和節約用地制度。結合鄉級土地利用總體規劃修編，細化村莊土地利用安排。各地區、各部門、各行業制訂涉及土地利用的村鎮建設規劃、農業農村發展規劃、生態建設規劃等，要與土地利用總體規劃相銜接，在用地規模和總體布局上符合土地利用總體規劃。 進一步加強和規范城鄉建設用地增減掛鉤管理。在嚴控城鄉建設用地總規模的前提下，統籌安排城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標，納入土地利用年度計劃統一管理，穩步推進掛鉤試點工作。 嚴格劃定農村居民點用地的擴展邊界。預留必要建設空間，重點保障農業生產、農民生活必需的建設用地，支持農村道路、水利等基礎設施建設和教育、衛生、人口計生等社會事業發展。嚴禁在擴展邊界外進行建設。 八、強化服務意識，全面提高地質工作對農村改革發展的服務水平 農村地質災害防治是加強農村防災減災能力建設的重要內容。要從防災能力、地下水勘查評價、農業地質和礦山地質環境恢復治理等方面加強農村地質災害防治工作。 全面提高農村地質災害防災能力。開展山區農村和村莊、集鎮等人員集中區地質災害詳細調查和評價工作。建立多發區、易發區較為完善的群測群防體系，全面推廣使用簡易監測預警儀器，提高農村地質災害監測預警水平。開展農村地區重大地質災害隱患點治理和搬遷避讓工程，盡快消除一批重大地質災害隱患。加強宣傳培訓，提高農民的地質災害防災意識和臨災自救、互救能力。根據《汶川地震災區防災減災專項規劃》的要求，切實做好汶川地震災區安置點地質災害危險性評估、恢復重建群測群防體系等農村地質災害防治工作。 開展農村地區地下水勘查評價工作。繼續加強西北干旱缺水地區的地下水勘查評價，切實解決人畜飲水問題。繼續采取部省合作等方式，加強西南巖溶石山和紅層地區調查評價和地下水開發利用示范工作。集中資金和技術，盡快解決東北、西北和西南地方病嚴重的農村地區的安全飲水問題。 進一步加強農業地質工作。關注農村土壤環境和農作物安全，加快農業土壤地球化學調查和評價，系統總結調查評價成果，為農業產業結構調整、特色農業發展、耕地保護、農村環境保護、農作物安全等提供科學依據。 加大農村礦山地質環境恢復治理力度。優先安排位于農村地區、已對農村土地和地質環境造成嚴重破壞的礦山地質環境恢復治理項目，切實落實中央財政資金的配套資金。嚴格執行農村地區新建礦山的礦山地質環境保證金制度，督促礦山企業切實履行礦山地質環境保護的主體作用，盡最大努力避免造成新的礦山地質環境問題。 九、深入研究，完善相關法律法規和配套政策 改革決策要與法制決策相結合。推進農村改革發展，健全嚴格規范的農村土地管理制度，必須在法律法規和配套政策的框架內規范推進。 嚴格執行法律法規。土地管理領域已經在土地規劃、耕地保護、建設用地管理、執法監察等方面形成了一套比較完善的法律法規制度體系，基本符合國土資源管理實踐要求。各級國土資源行政主管部門要嚴明法紀，堅持有法必依，在法律法規沒有修改前，嚴格執行現行法律法規，穩定規范土地管理秩序。 完善法律法規和配套政策。深入總結近年來農村土地管理制度的新情況、新變化，對符合現行法律法規，能夠促進生產力發展又行之有效的做法，要使其規范化，通過調整體制機制上升為制度；對已經不適應新情況、新形勢的法律法規和配套政策要抓緊修改修訂。抓緊做好《土地管理法》修改的相關工作，開展《基本農田保護條例》、《土地利用規劃條例》等的起草研究工作。地方各級國土資源行政主管部門要對照十七屆三中全會精神，認真梳理地方性法規、文件，主動與地方人大和法制辦溝通，抓緊修改完善。 十、加強指導，穩步推進農村土地管理制度改革 試點先行是改革取得成功的重要經驗。要深化已有試點、開展新的試點，加強宣傳引導和政策指導，穩步推進農村土地管理制度改革。 深化已有試點。已經部署開展的征地制度改革、集體建設用地流轉等各類試點要進一步總結深化、不斷完善。國家批準的各類綜合配套改革試驗區要按照十七屆三中全會精神，根據部省（市）合作協議，不斷深化已有改革，總結創新農村土地管理制度。具備成熟經驗、初步具有規范做法的試點可以進一步推進，為全國農村土地管理制度改革創造鮮活經驗，提供典型示范。 開展新的試點。還不具備成熟經驗和規范管理辦法的地方，要先認真研究，拿出試點方案，多方論證，逐步開展。各類試點要慎之又慎、穩步推進，防止出偏差、走彎路。如需突破現行法律法規或配套政策，必須經過報批并做到“局部試驗、封閉運行、結果可控”，試點成功后方可在面上推廣。 加強宣傳引導和政策指導。發揮輿論宣傳主陣地作用，加強正面宣傳引導。圍繞社會普遍關心的熱點問題，通過新聞發布會、專家解讀等方式，統一對農村土地管理制度改革的認識。盡快出臺政策，加大指導力度。圍繞農村土地管理制度改革中的重點、熱點和難點問題，加強調查研究，逐步將《決定》的各項規定和要求具體化，明晰政策界限。加大政策指導和督導力度。敏銳關注新情況、新問題，及時主動開展工作，將苗頭性問題解決在萌芽狀態。嚴格執法監管，加強基層土地執法動態巡查，及時發現并有效制止各類土地違規違法行為。 當前，國土資源管理工作任務十分繁重。我們要按照中央的部署和要求，深入學習實踐科學發展觀，構建保障和促進科學發展新機制，全面完成各項任務，切實把十七屆三中全會精神落到實處，努力開創國土資源管理工作新局面。 省級國土資源行政主管部門要將貫徹落實中遇到的重大問題，及時向部報告。 二○○八年十一月十四日