2月1日,《鎮江市金山焦山北固山南山風景名勝區保護條例》(以下簡稱《條例》)開始實施。
這部《條例》不僅是鎮江首部地方性法規,也是全國新獲立法權城市出臺的首個地方性法規。對此,中國社科院法學所教授李忠評價稱“在我國法治史上是可以記下一筆的”。
值得注意的是,從正式獲得地方立法權,到出臺首部地方性法規并獲省人大常委會通過,鎮江僅用了四個月。效率之高,在以往并不多見。
獲立法權之后實現六個第一
2015年3月15日,被譽為“法中之法”的立法法頒布15年來首次大修。此次修改的一大亮點就是權力下放,全國284個設區的市,全部被賦予地方立法權,鎮江便是其中之一。
讓地方在立法層面獲得更大空間,是我國推進法治政府建設進程中的一大進步。但是,如何確保這項權力地方接得住、接得穩?怎樣避免地方立法過多過濫?這些也是實實在在的問題。
對于這些擔心,在接受《法制日報》記者采訪時,鎮江市市委書記、市人大常委會主任夏錦文直言:確有必要,不容忽視?!爱吘?,此前沒有先例和經驗可循,如果承接立法權的思想準備、理論準備、組織準備、專業知識準備不夠充分和扎實,立出來的法,質量難以保證?!?/p>
事實上,也正是幾乎在立法法修改通過的同期,夏錦文實現了其學者型官員的職業轉型——從揚州大學黨委書記變身為鎮江市市委書記。2015年4月2日,是他走馬上任的第一天。
于是,夏錦文履職后的第一件事,就是組織鎮江市委中心組全面學習立法法。為此,他專門請來全國人大法律委員會主任委員喬曉陽親自授課。而作為江蘇省本屆人大常委會立法專家咨詢組組長,夏錦文本人也多次到市人大調研指導、謀劃推進。
與此同時,鎮江市人大常委會先后組織赴無錫、徐州、南京、蘇州、重慶等省內外有立法權的地區進行調研學習,并在制度保障方面率先出臺《鎮江市制定地方性法規工作制度》等15項制度,以提升鎮江的立法能力和素質,確保各項立法工作都嚴格在規范化制度化的軌道上運行。
記者了解到,在江蘇省同期獲得地方立法權的6個城市中,鎮江創下多個“第一”:第一家向省人大常委會提出授權申請,第一家選舉產生市人大法制委,第一家經省編辦批準成立市人大常委會法工委,第一家啟動立法計劃專項調研,第一家成立立法專家咨詢組,第一家召開立法工作啟動大會……
功夫不負有心人。在江蘇省人大的立法評估中,鎮江的綜合評價位列各地市之首,得到省人大常委會的一致認可和充分肯定。
環境呼聲高漲充分暢通民意
俗話說:萬事開頭難。在前期準備工作就緒后,首部立法立什么?這是需要慎重考慮的問題。
首先要符合法律規定,按照新立法法規定,設區市被賦予的立法權限定三個方面:城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護;其次要結合鎮江實際。
“而我們考慮更多的是,318萬鎮江百姓最關心什么?”夏錦文說,對鎮江人來說,城市最珍貴的財富,就是3000多年的人文長卷、山水相融的生態畫卷。
這其中,“天下第一江山”“城市山林”之美譽,“白娘子水漫金山”“甘露寺劉備招親”等傳說,可謂世人皆知。而金山、焦山、北固山和南山,不但承載著最核心、最寶貴的歷史文化資源,也代表了這座千年古城“城在山中、山在城中”的獨特風貌。
然而,一個不容忽視的現實是,近年來,破壞景區資源、毀壞設施、違章搭建、違規開發等現象時有發生,景區駐留單位、居民與生態保護之間矛盾日益凸顯,依法保護的呼聲越來越高。
事實上,鎮江市人大制定首部法規的指導思想也正是“民主立法、開門立法”。據鎮江市人大常委會法工委副主任吳圣濤介紹,為充分體現這一指導思想,鎮江市人大在網絡上征集民意,累計有15萬人次參與,最初的意見建議達1200多條。在經過反復梳理后,才最終將首部法規鎖定在這部《條例》上。#p#分頁標題#e#
“可以說,首部法規是由市人大、法律專家和廣大熱心市民共同完成的?!眳鞘寡?,沒有市民廣泛的參與和支持,這么短時間內完成法規是不可能的。
2015年12月4日,江蘇省第十二屆人大常委會批準了鎮江市這部《條例》。
明確“視線走廊”對建筑限高
這部同時兼顧了城市建設與管理、環境保護、歷史文化保護的《條例》,有哪些值得關注的制度創新?又在哪些方面體現了地方立法特色?
夏錦文告訴記者,這部《條例》首次明確了風景區“視線走廊”等空間保護的問題,明確在風景區和外圍保護地帶內,不得建設破壞視線走廊和景觀、污染環境、妨礙游覽的建筑物、構筑物及其他設施,同時明確了建筑物、構筑物和其他設施的布局、高度、體量、造型、色彩等應當與周圍景觀和環境相協調,并將“高度”作為審核要求。
《條例》還突出風景名勝區規劃要求,明確實施三個“禁止”:全面禁止在景區內開山采石、開礦開荒、毀林取土、修墳立碑等破壞活動;全面禁止修建儲存爆炸性、毒害性、腐蝕性物品的設施;全面禁止捕獵野生動物、擅自捕撈水生動植物以及在禁止區域內攜犬、垂釣、游泳等行為。
據悉,目前鎮江正在制定工礦企業、村莊等搬遷、改造計劃,在核心景區內禁止建設賓館、招待所、度假村以及與風景名勝資源保護無關的其他建筑物。已建的建筑物,要逐步遷出。
“《條例》禁止性條款列舉較為詳細,體現了地方立法的特色,更重要的是通過法定授權,加大執法力度,保護景區環境?!毕腻\文說。
值得一提的是,《條例》還較好地結合新環保法要求,引入生態補償機制?!稐l例》規定,“市人民政府應當建立三山南山風景區生態補償機制,設立生態補償資金,對為保護風景名勝資源受到限制開發的地區給予補償”。
法律的制定,歸根結底,是為了讓人們更好地生活。夏錦文說,為了給鎮江市民和子孫后代留一片青山綠水,制定一部符合鎮江風景名勝區實際情況、便于操作的地方性法規十分必要,這是《條例》制定的初衷,也是必然的選擇。
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