本報(bào)記者 秦旭東 北京報(bào)道

　　“發(fā)改委現(xiàn)在忙壞了，周周都開(kāi)會(huì)，一連串的會(huì)。”一位參加過(guò)國(guó)家發(fā)改委召集的收入分配改革方案征求意見(jiàn)會(huì)的專(zhuān)家說(shuō)，自中共中央政治局5月26日開(kāi)會(huì)討論收入分配改革以來(lái)，這一話題在一個(gè)多月來(lái)持續(xù)“發(fā)酵”。

　　而記者獲悉，負(fù)責(zé)改革方案起草的國(guó)家發(fā)改委早在去年9月已拿出一份關(guān)于推進(jìn)收入分配制度改革的意見(jiàn)草案初稿(見(jiàn)本報(bào)7月3日一版報(bào)道)之后，就開(kāi)始進(jìn)入了“一連串的會(huì)”。

　　其中較大規(guī)模的有兩次：先是找地方協(xié)商——去年12月發(fā)改委在武漢召開(kāi)七省市地方座談會(huì)，然后是部委討論——今年2月10日發(fā)改委召集有財(cái)政部、人事部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、農(nóng)業(yè)部、民政部、國(guó)家稅務(wù)總局和國(guó)資委等部門(mén)參加的座談。討論的都是這份改革意見(jiàn)初稿。

　　據(jù)悉，經(jīng)過(guò)一個(gè)個(gè)地征求意見(jiàn)，意見(jiàn)初稿還要做進(jìn)一步修改。據(jù)最樂(lè)觀的估計(jì)，“今年年底能出來(lái)就不錯(cuò)了。”

　　輕重緩急三步棋

　　據(jù)了解，醞釀中的這個(gè)初稿有一個(gè)很宏觀的、涉及面極為廣泛的政策框架。它以“調(diào)高、擴(kuò)中、保低”為紅線，涵蓋初次分配、二次分配和對(duì)分配秩序的規(guī)范整頓，確定了收入分配改革的重點(diǎn)：

　　初次分配方面，要建立完善市場(chǎng)機(jī)會(huì)均等、公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，使初次分配真正與勞動(dòng)和貢獻(xiàn)掛鉤；

　　再分配方面，建立保障低收入群體的基本生活，加大對(duì)高收入的調(diào)節(jié)力度；

　　在機(jī)制和制度上，規(guī)范要素分配的原則和方式，實(shí)現(xiàn)分配秩序規(guī)范、分配關(guān)系合理，遏制并縮小收入分配差距。

　　而整個(gè)改革步驟的安排，則根據(jù)輕重緩急，區(qū)分為三個(gè)層次：“當(dāng)前較為緊迫的問(wèn)題”、“推動(dòng)改革和制度建設(shè)”、“加強(qiáng)收入分配基礎(chǔ)建設(shè)和戰(zhàn)略調(diào)整”，共包括15個(gè)方面的改革內(nèi)容(詳見(jiàn)附表)。

　　采取這一策略是考慮到，作為一項(xiàng)涉及范圍廣、利益格局復(fù)雜、調(diào)整難度大的綜合性改革，“既要注重短期內(nèi)通過(guò)解決突出問(wèn)題取得明顯成效，又要為中長(zhǎng)期內(nèi)形成合理有序的分配秩序和分配格局創(chuàng)造條件”，“根據(jù)國(guó)情實(shí)施可操作的漸進(jìn)式改革方略”。

　　“保低”優(yōu)先

　　三個(gè)層次當(dāng)中，“當(dāng)前較為緊迫的問(wèn)題”被鎖定為“保低”，參與實(shí)施的部委主要是民政部和農(nóng)業(yè)部，改革措施包括：

　　健全城鄉(xiāng)最低生活保障制度；

　　加大對(duì)城鄉(xiāng)特困群眾的救濟(jì)救助工作力度；

　　堅(jiān)持“多予、少取、放活”的方針，千方百計(jì)增加農(nóng)民收入。

　　意見(jiàn)草稿將扶貧濟(jì)困作為收入分配改革的“重中之重”，要規(guī)范和提高最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，合理確定范圍和對(duì)象。低保的重點(diǎn)考慮范圍包括因?yàn)槠髽I(yè)改組改制、缺乏勞動(dòng)技能和生活來(lái)源、資源枯竭城市工礦區(qū)和老工業(yè)基地的困難群體。

　　同時(shí)，農(nóng)村最低生活保障制度也被考慮。

　　據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦主任劉堅(jiān)透露，到2005年底，全國(guó)農(nóng)村沒(méi)有解決溫飽的貧困人口有2365萬(wàn)人，低收入貧困人口有4067萬(wàn)人，合計(jì)6432萬(wàn)人。將農(nóng)民納入低保范圍是不少人的呼聲，不久前經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉也公開(kāi)提出這一主張，但反對(duì)的聲音認(rèn)為這不切實(shí)際，超越了現(xiàn)階段國(guó)情。

　　楊宜勇表示，全民低保是遲早的事情，關(guān)鍵的問(wèn)題是錢(qián)如何解決，現(xiàn)在提的精神是探索，“只能一步步來(lái)”。

　　而一位發(fā)改委系統(tǒng)人士透露，國(guó)家正在考慮重新啟動(dòng)上世紀(jì)九十年代中止的農(nóng)村低保，思路是鼓勵(lì)和引導(dǎo)有條件的地區(qū)先試點(diǎn)，山東、江蘇、浙江等一些地方原來(lái)基礎(chǔ)比較好，發(fā)改委會(huì)去調(diào)研。

　　社會(huì)救濟(jì)救助方面，發(fā)改委力圖形成“覆蓋范圍廣、綜合性強(qiáng)的”網(wǎng)絡(luò)，完善城鄉(xiāng)醫(yī)療、教育、住房和司法等方面的專(zhuān)項(xiàng)救助工作機(jī)制。

　　農(nóng)民增收方面則延續(xù)近幾年涉農(nóng)文件的精神，涉及財(cái)稅、金融、教育、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，并提出改善農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工環(huán)境、確保農(nóng)民工工資支付等。

　　中國(guó)社科院社會(huì)學(xué)研究所副所長(zhǎng)李培林分析說(shuō)，“保低”的三條措施，有的已經(jīng)在開(kāi)展，有的最近一兩年可以落實(shí)，容易做的會(huì)盡快推進(jìn)。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　“調(diào)高”之刃

　　在解決“較為緊迫”的“保低”問(wèn)題的同時(shí)，“調(diào)高”也被提上議事日程。

　　“解決壟斷行業(yè)收入分配和公務(wù)員工資問(wèn)題是關(guān)鍵。”國(guó)家行政學(xué)院王玉凱教授認(rèn)為，因?yàn)檫@實(shí)際上都涉及政府自身的規(guī)范化，同時(shí)也和民眾的“公平感受”相關(guān)。

　　發(fā)改委也認(rèn)為，當(dāng)前收入分配的諸多問(wèn)題，主要還是因?yàn)轶w制和政策性的原因。現(xiàn)實(shí)社會(huì)富裕階層中，相當(dāng)部分是靠制度性壟斷、特殊政策、法治不健全，包括不合理占有國(guó)有資源和資產(chǎn)、偷稅漏稅等因素實(shí)現(xiàn)的。

　　因此，意見(jiàn)草稿在第二個(gè)層次的“推動(dòng)改革和制度建設(shè)”的七方面措施中，有三條是直接針對(duì)壟斷行業(yè)收入分配和公務(wù)員工資問(wèn)題的：

　　——加強(qiáng)對(duì)壟斷行業(yè)和國(guó)有企業(yè)收入分配的監(jiān)管；

　　——構(gòu)建規(guī)范的國(guó)家公職人員工資制度；

　　——嚴(yán)格對(duì)土地等要素資源的宏觀管理。

　　其中，監(jiān)管壟斷行業(yè)和國(guó)企收入分配成為首要措施。意見(jiàn)初稿提到要繼續(xù)推進(jìn)電信、電力、民航、金融、鐵道、郵政和公用事業(yè)等行業(yè)改革，建立平等公開(kāi)的、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的收入分配秩序。

　　發(fā)改委系統(tǒng)一位人士分析說(shuō)，對(duì)壟斷行業(yè)和國(guó)企的利潤(rùn)和收入，“關(guān)鍵是要區(qū)分哪部分是因?yàn)閴艛嗟匚欢〉玫模牟糠质且驗(yàn)榻?jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)?nèi)〉玫摹?duì)前者應(yīng)該納入公共預(yù)算，由全民分享。”從今年3月開(kāi)征的石油特別收益金，到財(cái)政部、國(guó)資委正在醞釀的國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算編制制度，實(shí)際上已在這方面有所動(dòng)作。

　　改革綜合推進(jìn)

　　第二層次的“推動(dòng)改革和制度建設(shè)”包括七方面措施，其中有五項(xiàng)中長(zhǎng)期的部署(見(jiàn)附表)。

　　至于第三層次，從加強(qiáng)收入分配基礎(chǔ)建設(shè)和戰(zhàn)略調(diào)整的角度考慮，意見(jiàn)初稿也提出了五條改革措施(見(jiàn)附表)。

　　上述這些措施中，既包括初次分配領(lǐng)域政府可以有所作為的方面，如壟斷行業(yè)和國(guó)企收入分配，公職人員工資改革，市場(chǎng)要素資源收益管理等，又包括財(cái)政、稅收等方面的二次分配措施，同時(shí)還考慮到打擊違法收入和腐敗行為。

　　這些措施的參與部門(mén)包括發(fā)改委、財(cái)政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、國(guó)資委、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)土資源部、人事部、衛(wèi)生部、監(jiān)察部、司法部和公安部等諸多宏觀管理和行政執(zhí)法部門(mén)。

　　“這次的方案是一個(gè)系統(tǒng)化的設(shè)計(jì)，從整體格局考慮。”汪玉凱表示。盡管方案根據(jù)實(shí)際需要區(qū)分輕重緩急，確定了三個(gè)層次的措施，但汪玉凱認(rèn)為，整個(gè)改革還是要各個(gè)方面“齊頭并進(jìn)”。

　　有一些是中期和長(zhǎng)期要做的事情，短期內(nèi)難以做大的調(diào)整，“比如說(shuō)財(cái)政稅收上的改革，像個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度等基礎(chǔ)都還沒(méi)有，就很難推。”不過(guò)意見(jiàn)草案第三部分已經(jīng)考慮到了收入分配基礎(chǔ)建設(shè)和戰(zhàn)略調(diào)整的問(wèn)題，比如個(gè)人收入檢測(cè)體系建設(shè)，就有利于財(cái)稅上的監(jiān)控。

　　協(xié)調(diào)與掣肘

　　發(fā)改委這個(gè)龐大的方案和政策框架，牽涉到中央14個(gè)部委和單位。如此一臺(tái)巨型的改革機(jī)器怎樣“動(dòng)”起來(lái)，各個(gè)零件怎樣有條不紊地運(yùn)作，著實(shí)讓決策層頭痛不已。

　　“由發(fā)改委牽頭，14個(gè)部委和單位分工負(fù)責(zé)，這樣便于政策間協(xié)調(diào)形成合力”。汪玉凱主張說(shuō)。

　　有關(guān)意見(jiàn)也在考慮適時(shí)成立國(guó)家高層次的統(tǒng)管收入分配制度改革的組織機(jī)構(gòu)，綜合協(xié)調(diào)和組織對(duì)各級(jí)政府部門(mén)、法定機(jī)構(gòu)、國(guó)有企事業(yè)單位收入分配的監(jiān)督管理。

　　不過(guò)，李培林認(rèn)為，關(guān)鍵不是再另設(shè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，“現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)完全可以做了，關(guān)鍵是做好分工和協(xié)調(diào)，從通盤(pán)考慮上理順實(shí)施機(jī)制，避免部門(mén)利益的掣肘。” 來(lái)源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道