隨著3G商用的啟動，新一輪3G基站建設已經逐步展開，基站部署是整個網絡建設的關鍵。面對即將到來的3G基站建設高潮，如何防范3G基站建設的法律風險，成為擺在電信運營企業面前急需解決的問題。

　　1 基站建設難 緣于法律法規沖突

　　移動通信基站，是無線覆蓋區內傳遞無線信號的重要樞紐。目前，電信運營企業普遍感覺基站建設有三難：“選址難、建設難、維護難”。電信運營企業的人員抱怨，一些小區業主在責怪網絡信號不佳的同時，又千方百計地阻止電信運營企業在自己的小區建設基站；有些居民肆意中斷已經投入正式運營的基站電源，有些人則向法院提起要求強行拆除基站的訴訟……由此可見，電信運營企業的基站建設與社會公眾存在一定對立現象，這就需要電信監管機構在搞好行業監管的同時，積極拓展向社會管理的職能，采取一定措施將上述現象予以解決。

　　但是，目前電信監管部門的監管重點在于通信行業內部，以協調、處理電信運營企業之間的關系為主，還沒有承擔起社會管理職責。2005年7月，原信息產業部雖然發布了信部無(2005)第259號文件《關于蜂窩無線電通信基站設置使用管理有關問題的通知》，但是這個通知的主要內容是針對基站設置需要辦理《電臺執照》及有關基站的頻率、功率、變更站址等作出的規定，因此這個《通知》的性質只是屬于原信息產業部無線電管理局發出的一個技術性的規范性文件。

　　法律、法規的沖突，是當前基站設置的主要難點。《電信條例》第47條雖然規定“基礎電信業務經營者可以在民用建筑物上附掛電信線路或者設置小型天線、基站等公用電信設施”，條件是事先通知建筑物產權人或者使用人，并支付使用費。但是按照同樣是國務院頒布的行政法規、法律效力相同的《物業管理條例》第11條、第12條的規定，在民用建筑涉及“物業管理區域內物業共用部位和共用設施設備的使用”，須得到二分之一以上有投票權的業主參加才能召開業主大會，經與會二分之一以上有投票權業主的同意，業主大會才能作出決定。

　　《物權法》規定，“不動產權利人因建造、修繕建筑物以及鋪設電線、電纜、水管、暖氣和燃氣管線等必須利用相鄰土地、建筑物的，該土地、建筑物的權利人應當提供必要的便利”。但《物權法》也規定，“不動產權利人不得違反國家規定棄置固體廢物，排放大氣污染物、水污染物、噪聲、光、電磁波輻射等有害物質”。這就為小區業主們以“環境保護”為由阻止基站建設提供了一定的“法律依據”。《物權法》和《物業管理條例》都規定，改建、重建建筑物及其附屬設施，由業主共同決定，這也為電信運營企業進駐小區建設基站增加了難度。雙方都有著充足的依據，法律地位也旗鼓相當，彼此之間很難說服，互不讓步，從而導致了當前移動通信基站建設受阻的局面。

　　移動通信基站是否屬于公用電信設施，至今在法律上并沒有完全解決。當前唯一的法律依據是《電信條例》第四十七條規定“基礎電信業務經營者可以在民用建筑物上附掛電信線路或者設置小型天線、基站等公用電信設施”。2004年12月30日最高人民法院頒發的《最高人民法院關于審理破壞公用電信設施刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》中，對破壞公用電信設施，尤其是固定電話線路作了明確的規定。但遺憾的是《解釋》并沒有對包括發生破壞移動通信基站的行為將做如何處理作出規定，因此基站的定性仍是法律空白。

　　由于移動通信基站在法律上沒有確定為“電信運營企業經營場所的延伸”，法律的適用尚有困難。目前社會上出現某些故意破壞移動通信基站的行為，例如隨意中斷基站電源、偷盜基站空調設備等行為，是否構成“破壞公用電信設施罪”，法律上尚有很大爭議，因此社會上少數人妨礙基站設置、危害基站安全的行為屢見不鮮，這才是導致基站糾紛持續不斷的關鍵所在。#p#分頁標題#e#

　　筆者認為，在國家行政法律法規發生沖突的情況下，今后的《電信法》是否能明確移動通信基站的法律地位還不能得知，而目前3G基站建設又是當務之急的情況下，電信運營企業如何積極依靠當地人民政府加強通信立法，確保基站建設和安全運營，這是減少3G基站建設風險、避免電信運營企業通信網絡建設出現尷尬局面的關鍵。上海地區在移動基站建設方面積累的立法經驗，是值得電信運營企業參考的。

　　2 政府出臺規章 確保基站建設

　　上海地區高樓林立，為解決移動通信的無縫覆蓋，必須在民用建筑物上設置公用移動通信基站，許多居民擔心基站電磁輻射對人體有害，不可避免地引發了許多基站糾紛。2000年，根據電信部門的規劃設計，上海移動有約143個選址在居民住宅內，以增強高密度地區的信號覆蓋，提高通信質量。2月份因受國內某些新聞媒介的不良報道的影響，在一個月內有20多個移動通信基站周圍的居民，提出與上海移動對話，要求在居民限定的時間內立即撤除基站。部分居民輕信了“基站輻射會損害人體健康”的傳言，經常無端地阻撓基站的建設和日常維護工作，先后發生6起移動電話基站光纜被盜事件，累計盜竊光纜約500米，累計阻斷通信達數十小時。上海地區各基層人民法院受理了6個基站糾紛案件處于待審狀態。因此關于移動通信基站進行保護性立法是十分急迫的事情。當時上海移動法務部門清醒認識到，要確保通信的發展，法務部門僅僅做好企業內部法務工作遠遠不夠，必須爭取政府公權力的支持，開創基站建設的良好法制環境。

　　2000年6月23日，上海移動法務部門率先向上海市信息化辦公室和通信管理機構提交了《關于盡快對本市移動通信基站進行保護性立法的建議》。在市政府有關部門的關心和牽頭下，組織無線電管理、城市規劃、房地產、市政建設等政府部門，對移動通信基站建設問題進行立法調研。上海移動、上海聯通法務部門也應邀參與調研。

　　經過調研認為，移動基站的設置，涉及許多法律、法規，從法律角度來看，電信業務經營者在民用建筑上設置基站，必然涉及物業管理權、公民的物權、租賃權、相鄰權等關系。但由于電信業務經營者的電信服務屬于公用服務領域，其服務對象屬于社會不特定的公眾群體，其法律關系又不完全等同于一般的民事法律關系。要確保電信通路權，就必須保證電信運營企業對公共基礎設施的使用權、對私人財產的使用權。于是，上海市人民政府依照《電信條例》和《無線電管理條例》有關規定，結合上海實際，2001年7月發布了上海市人民政府第104號令《上海市公用移動通信基站設置管理辦法》。

　　政府規章的制定，使審判機關的司法解釋有了法律依據。2001年8月，上海市高級人民法院頒發《〈關于民事案件審理幾點具體意見(二)〉的通知》中，對有關“業主委員會以通信公司擅自在物業上設置移動通信基站為由，要求通信公司排除妨礙或者支付使用費的，如何處理？”問題的具體的司法解釋為：“在符合國家環境保護局《電磁輻射環境保護管理辦法》，確保公眾健康的前提下，根據2000年9月份實施的《中華人民共和國電信條例》第47條之規定，基礎電信業務經營者可以在民用建筑物上附掛電信線路或者設置小型天線、移動通信基站等公用電信設施，但是應當事先通知建筑物產權上或者使用人，并按各地規定的標準支付使用費。因此，對此類因設置移動通信基站引起的糾紛，應先行委托市環保部門對移動通信基站的電磁輻射進行檢測，經檢測電磁波輻射超過國家標準，經整改仍無法達標的，應支持業主委員會要求排除妨礙的請求；經檢測電磁輻射未超過國家標準的，業主委員會要求排除妨礙的請求應不予支持。但在設置基站的過程中，對建筑物或其他構筑造成損害的，基站經營者依法應承擔賠償責任。對使用費經協商達成一致的，按協商數額確定，不能達成一致的，可以按照當地政府規定的使用費標準確定數額。”#p#分頁標題#e#

　　上海在全國率先出臺了關于移動通信基站設置、管理的政府規章和司法解釋，對確保基站暢通、維護基站安全運營起了十分重要的作用。
3 制定配套文件 維護各方利益

　　《上海市公用移動通信基站設置管理辦法》出臺后，對處理各種社會矛盾、防止基站糾紛還是遠遠不夠的。近年來，在上海電信運營企業的共同努力下，上海市人民政府有關部門依照《電信條例》有關規定，結合上海實際，先后出臺了《上海市公用移動通信基站天線設置使用費標準的實施意見》、《關于本市公用移動通信基站拆遷補償問題的意見》、《上海市公用移動通信基站設置管理辦法實施細則》等多部規范性文件。2007年3月，上海市人民政府有關部門聯合制定了《上海市公用移動通信基站設置房屋租賃合同示范文本》(2007版)。

　　這些配套性的規范性文件出臺，為上海地區移動通信業務的發展營造了良好的法制環境，在上海地區使《電信條例》第四十七條和四十九條規定有了具體的操作細則，充分維護了電信運營企業和社會公眾的合法權益，妥善處理了因移動通信基站糾紛而引起的各種社會矛盾，使基站糾紛案件的審判有了法律依據。

　　(一)基站設置場地使用費標準

　　按照國外慣例，在建筑物上設置基站，電信運營企業對建筑物產權人都應當支付一定的費用。2001年5月，上海電信運營企業法務部門配合市物價局進行了大量的調查研究，對上海歷年來建設的160多個基站天線設置所支付的使用費進行定性和定量的抽樣分析。

　　2001年7月19日市物價局頒發了滬價公(2001)25號《關于印發〈上海市公用移動通信基站天線設置使用費標準的實施意見〉的通知》，綜合考慮上海地區的物價指數與居民生活水平，規定了女兒墻天線的年使用費標準為500元/根；屋頂拉線塔天線年使用費標準為4000元/座；屋頂自立塔天線年使用費為8000元/座。并明確規定使用費實行政府指導價，年使用費標準為基準價，允許上下浮動20%，電信運營企業與權利人可根據實際情況在規定的浮動幅度內協商確定具體的支付數額。市物價局還明確規定，使用費不得隨意提高。如遇特殊情況，使用費超出規定的浮動幅度，電信運營企業應當報市物價局批準后實施。上海市人民政府有關天線場地使用費標準的出臺，使電信運營企業和建筑物產權人的權利義務做到了對等與平衡。

　　(二)基站動遷的程序和補償

　　《電信條例》雖然在第四十九條明確規定“任何單位或者個人不得擅自改動或者遷移他人的電信線路及其他電信設施；遇有特殊情況必須改動或者遷移的，應當征得該電信設施產權人同意，由提出改動或者遷移要求的單位或者個人承擔改動或者遷移所需費用，并賠償由此造成的經濟損失”。但對基站動遷的程序、基站動遷的補償內容和費用都沒有具體的規定，在實際中操作難度很高。

　　2004年8月26日，上海市政府有關部門聯合制定了《關于本市公用移動通信基站拆遷補償問題的意見》，對基站的動遷和補償作出更具有操作性的規定，這些規定主要是：

　　1.拆遷前的通知義務。建設單位應當在規劃管理部門核發建設用地規劃許可證、確定拆遷范圍后，將拆遷事項告知本市移動通信經營者，由移動通信經營者對涉及公用移動通信基站的情況進行查對。設置基站的房屋所有權人或者使用人在獲悉該房屋屬于拆遷范圍后，應當通知設置基站所屬的移動通信經營者。

　　2.拆遷補償協議。建設單位在取得房屋拆遷許可證后，應當就基站拆遷的補償事項與移動通信經營者進行協商，簽訂補償協議。

　　3.優先落實新站址原則。在拆遷范圍內新建房屋、綠地適于設置公用基站的，建設單位應當配合移動通信經營者在拆遷安置范圍內進行基站選址工作。

　　4.基站的拆遷補償費用。移動通信經營者系被拆遷房屋所有人或者承租人的，拆遷人應當按照市人民政府有關規定的非居住房屋的拆遷補償項目、補償標準進行經濟補償，同時補償基站拆遷費用。具體內容包括：(1)基站設備搬遷費用；(2)傳輸設備搬遷費用；(3)電源設備安裝費用；(4)空調設備安裝費用；(5)因拆遷而報廢的線路光纜費用；(6)管線遷移費用。#p#分頁標題#e#

　　5.基站費用的評估。因基站搬遷而產生的補償費用，由拆遷人與移動通信經營者協商。協商不成的，由具有資質的第三方社會中介咨詢機構評估后確定。

　　6.拆遷時限。拆遷人應當待電信業務經營者對受公用電信設施遷移的通信業務作出妥善處理，并確定遷移方案后，再實施公用電信設施遷移。

　　上海市人民政府有關部門的《關于本市公用移動通信基站拆遷補償問題的意見》，解決了在上海地區移動基站的搬遷程序、新站址落實和原基站的經濟補償問題。

　　(三)基站設置房屋租賃合同文本

　　長期以來，因電信運營企業不熟悉房屋管理方面的法規，建筑物權利人不熟悉電信方面的法規，雙方在基站設置的房屋租賃合同的簽訂過程中，對租賃期間房屋主體變更、房屋改建或拆遷、合同到期續租以及續簽后房屋租金、租賃糾紛協調和處理等復雜情況都未加以約定。近年來因房地產市場猛漲，房價、租金和動遷加快了變化節奏，房屋租賃糾紛難以協調解決，因此基站用房的租賃合同糾紛急劇增多，影響基站的正常運行和通信安全。

　　經上海聯通法務部提議、上海移動法務部起草，2007年3月16日，上海市人民政府有關部門聯合制定了《上海市公用移動通信基站設置房屋租賃合同示范文本》(2007版)，供上海各電信運營企業與民用建筑產權人或者其他權利人在設置移動基站簽訂合同時參照使用。《示范文本》經市工商行政管理局備案，由市無線電管理局和市、區縣房地產交易中心做好使用的監督與檢查工作。該《示范文本》合同簽訂后，租賃當事人應按規定向基站房屋所在地區(縣)房地產交易中心或農場系統受理處辦理登記備案，領取房屋租賃合同登記備案證明。

　　這次上海市人民政府有關部門聯合推行使用的《示范文本》，按照《合同法》和《電信條例》的有關規定，除參照房屋租賃合同中的共性條款外，主要調整了以下三方面法律關系：一是為適應基站使用上的特殊要求，增加了房屋租賃后，基站裝修和設備安裝的條款內容；二是落實了《電信條例》的有關規定，增加了租賃合同到期、房屋轉讓或房屋拆遷等情況下合同續簽、變更或解除時對基站處置的特殊約定；三是為維護移動通信經營者及社會公眾的利益，設立了配合基站施工、確保機房用電、電磁輻射測試以及樓頂天線安裝等條款內容，以維護移動通信網絡的正常運行。

　　這個《示范文本》的出臺，對電信運營企業特別重要的是，明確了合同雙方在租賃期滿但新合同未簽訂，或者解除本合同但電信運營企業還未落實新站址前，建筑物權利人應繼續保證基站的正常運行，不得擅自中斷通信電源，不得阻撓電信運營企業工作及維護人員進出基站。

　　這個《示范文本》體現了《物權法》和《電信條例》有關規定，對確保基站暢通、保障基站安全運營方面具有重要的積極作用，更有力地保障了移動基站遭到動遷時能夠優先選址和得到合理的經濟補償。

　　4 企業如何降低基站建設風險

　　面對電信運營企業的基站建設與社會公眾存在的矛盾，如何更好地搞好3G基站建設、確保基站通信安全，筆者提出如下建議：

　　(一)電信運營企業的法務部門要加強協同作戰的能力

　　電信通信的特點是互聯互通、全程全網，各電信運營企業的協同能力十分重要。近年來，基站建設一直處在“選址難、建站難、維護難”的局面。各電信運營商在業務發展上雖然有各自的策略、有不同的營銷方案，互相競爭十分激烈，但是在各電信運營企業的法務部門碰到的困難和矛盾，基本上大致相似，有許多共同特點。

　　在處理基站糾紛方面，如何提高法務部門協同作戰能力，這是十分重要的，尤其在《電信法》尚未出臺的背景下。電信運營企業的法務部門，法律專業力量比較強，既熟悉法律知識，又熟悉電信監管政策、通信政策和通信業務，在配合政府部門開展立法的研究與決策上有許多社會律師不具備的優勢。因此法務部門應當主動與政府法制部門溝通，盡力配合政府部門做好立法調研工作。#p#分頁標題#e#

　　在上海地區出臺的有關基站建設政府規章和配套性文件過程中，上海電信運營企業法務部門之間通力協作、互相配合，尤其在規范性文件起草、基站糾紛調研、基站訴訟案件交流方面，主動溝通，形成合力。

　　實踐證明，只有電信運營企業法務部門的觀點一致，互相配合，才能爭取政府部門包括城市規劃部門、房地產管理部門的理解和支持，在小區建設基站的時候才會減少阻力。如果電信運營企業的法務部門，也與市場營銷那樣互不相讓，那么電信運營企業的3G基站建設將面臨更大的風險。

　　(二)基站用房產權必須清晰

　　電信運營企業對基站的通信機房，一般都采取了購買商品房、購買房屋使用權或者租賃基站用房，或者委托房屋中介公司落實房源等幾種方法。有些房屋中介公司為了經濟利益，不管是二房東，還是三房東，有房就租，要錢就付，結果基站設置好了，日后對基站設置潛在許多矛盾。電信運營企業的有些承辦人員對購買房屋的法定生效條件不熟悉，從而使電信運營企業經常蒙受重大經濟損失。例如，在選擇基站站址時未辦理合法手續，導致基站設置行為存在瑕疵；在租賃用房時沒有進行資質調查，未弄清誰是產權人、誰是使用人、使用人是否具有產權人賦予的轉租權；在基站房屋購買過程中，基站的購房款雖已付清，但未履行必要的產權辦理手續，這些問題都會導致日后對基站用房的合法性產生爭議。

　　因此，電信運營企業在移動基站的選址上，力求搞清租賃房屋物業的產權性質，賣房必須有房產證、租房必須找房東，盡可能避免把基站設置在產權關系復雜的物業上。產權關系不清楚或者產權關系復雜，容易招致糾紛的產生。一方面產權關系不清或者復雜，確定合法的出租人就會有一定的困難，容易導致出租人不具備主體資格而使整個租賃合同無效；另一方面，出租人收取租金后，可能會因產權關系不清或者復雜而導致收益分配不均，糾紛產生的可能性就會大大增加。即使法律上有對電信運營企業保護的規定，但是處理訴訟或者糾紛同樣會消耗電信運營企業的管理成本，因此在事先預防該類問題的發生是很有必要的。

　　由此可見，為確保基站網絡安全暢通，有關部門的購房承辦人必須按照《物權法》的有關規定，對基站的通信機房采取購買產權商品房或者租賃房屋使用權的方式，必須查清建筑物的產權屬性，及時向區房地產部門依法辦理房產登記手續，領取產權證或者租賃憑證，明確房產的權屬關系，減少訴訟中的法律風險，依法維護和保障基站的安全。

　　(三)要搞清基站建設的成本，提高自我評估能力

　　移動通信發展已經很多年了，但是要搞清各類基站建設的成本，并不是容易的事。按照電信部門基本建設的傳統做法，一個建設項目中可能包括多個基站，有的基站是“多網合一”的，加上歷來的通信設備不斷擴容升級，因此對每個基站的建設成本可能不是很清楚。

　　遇到基站動遷時，由于電信運營企業內部沒有評估機構，所以對被拆除基站和新建基站的費用，無法進行必要的工程造價費用評估，無法及時提出比較合理的基站補償費用，而且電信運營企業不習慣聘請社會評估機構進行評估，往往只是經過經辦人員艱苦談判，讓拆遷人自愿賠償多少算多少。如果拆遷人拒絕賠償，電信運營企業也無法及時向法院提供單個基站建設成本，提交賠償數額的證據，從而失去采取法律訴訟手段維權的時機。

　　當前的形勢，迫切要求電信運營企業加強基站成本管理，必須按照單座基站建設項目的相關票據進行妥善保管，按照逐座基站建設成本分列成冊。如果發生爭議需要委托社會中介機構進行評估，這樣也可及時提供單座基站建設成本資料，作出較為精確的成本評估。

　　(四)企業應加強對基站建設的施工、維護隊伍的管理

　　由于移動通信發展迅猛，基站建設、室內覆蓋的任務相當繁重，現在電信運營企業聘請的社會施工隊伍相當龐大，這些人雖然不是電信運營企業的人員，但是執行的是電信運營企業的任務，手持電信運營企業的名片，衣服著裝隨意，進出小區自由散漫。經常與居民混合共乘小區的電梯，而且施工噪聲不斷，嚴重影響居民休息，經常與小區居民發生矛盾。當居民無處投訴時，就會引發強烈反對基站建設的情緒。上海發生的多次基站訴訟案件都是因施工隊伍擾民而引發的。#p#分頁標題#e#

　　要確保基站建設和基站安全，電信運營企業就要加強對外聘基站施工人員出入居民小區的管理，應當遵守當地物業或者其他管理部門的管理制度，主動出示企業的介紹信、工作證或者在居民登記簿上登記。著裝應當整潔，有關人員應當佩帶印有本人照片的專用出入證件。電信運營企業的施工、送貨、維護人員在居民樓內維護基站時，應當向當地居民業主委員會公開投訴電話。如果電信運營企業把這些人員管理好了，和小區居民關系搞好了，那么有關基站的糾紛自然會大量減少。

　　除了上述糾紛類型外，電信運營企業還要妥善處理因基站建設遺留的其他問題。例如沒有及時向業主支付相關費用，或者基站承重超標、居民房頂引起的滲漏，室外空調噪聲過大，或者其他容易引發有爭議等情況，這些情況如果不及時引起電信運營企業各級領導的重視，那么就意味著移動基站的運營仍將處在法律風險之中。

　　(作者為上海市通信行業協會法律專業委員會主任)

　　(邱志鴻 人民郵電報)