摘要 環境法理論體系在很大程度上是以“環境的吸收能力”為基礎的環境標準構建起來的。風險防范精神自80年代以來在國際及國內環境法中已經得到確立，由于它拒絕“環境具有吸收能力”的說法，勢必會對以環境標準為根基的環境法理論產生沖擊，本文就此進行了探討。
??? 關鍵詞 環境風險 環境標準 風險防范

　　
??? 環境法中的很多規范都依賴于環境標準的運行，幾乎可以說環境法的歷史就是環境標準演進的歷程。但是，隨著新的環境問題——環境風險（environmental risks）的出現，環境法的指導思想也隨之發生變化，吸納了風險防范（precautionary） 的精神。風險防范精神由于在很大程度上拒絕“環境的吸收能力”，因而風險防范精神在環境法中的引進，對于環境標準而言意味著現代環境法將擺脫嚴重依賴環境標準的局面，重新構建環境法體系。

　　一、環境標準：科學判斷還是環境目標值

　　環境標準既是環境科學的內容，也是環境法的重要組成部分。環境科學上的環境標準是作為科學的判斷存在的，它允許不肯定性的存在。而環境法作為民主社會的社會科學，強調對因果關系的判斷，堅持對環境標準必須做出明確無誤的判斷。這兩種不同的立場，使得環境法將本來從環境科學吸收而來的環境標準具有的科學不肯定性掩藏起來，因而勢必產生問題。
??? 1、系統論對認識觀的影響
??? 科學思潮對哲學研究的世界觀一直產生著深遠的影響。從哲學史看，最大的一次影響莫過于牛頓建立的機械力學了。牛頓力學使哲學界建立了科學的唯物論，這種唯物論幾乎統治了三個世紀。科學唯物論體系中，占主要地位的是物質觀念。與這種唯物論相對應的認識觀，主張我們對物質的認識只能表現為“非此即彼”。研究方法也同樣表現為從整個大系統中抽取擬研究的對象，使其脫離系統的分析方法。這種分析研究方法的優勢在于排除了各種干擾因素，研究起來比較單純，易于發現被研究對象的本質。
??? 20世紀建立起來的系統論使哲學界以牛頓力學建立起來的世界觀垮臺了。任何個人、任何有限的社會和任何一個時代，都不能同時思考一切問題。系統論正是從哲學上的辯證法這一基礎出發，用系統的概念代替物質的概念，任何物質都是處于一個大系統中，我們對其研究自然不能離開這個系統，否則對該物質的認識是不全面的。但鑒于任何系統都有一定的復雜性，因而對大系統中的子系統以及子系統中的物質的研究就必然存在不全面，不全面的同義詞也就意味對該子系統、子系統中的物質的認識存在不肯定性之處。這才是辯證法的本質。目前，科學界都認同這種觀點，科學家只是用最好的手段、最新的知識研究某一事物，對其研究得出的結論也不會宣稱是全面的。
??? 2、環境標準：環境系統中的標準
??? 我們生存的環境是一個系統，環境科學稱之為環境系統，生態學通常稱其為生態系統。盡管我們對生態系統的某些自然現象有一定的觀察和認識，但是對生態系統的整體研究卻是距今不到半個世紀的事情。生態系統是一個開放的系統，在該系統中發生了無數次物質循環、能量流動和信息的傳遞。但由于人類對環境的依賴和依靠，以及不恰當的環境觀所至，對環境造成了紊亂。為了表達環境尤其是環境的某一介質如大氣、水、土壤受到人類干擾的程度，環境科學通過對某一污染物長期的觀察、監測，然后建立數據模型，確定環境介質的消納能力，然后根據環境介質的消納能力制定出如污染物排放標準等環境標準。因此，環境標準應該是一種科學上的判斷。這種判斷的得出是將觀察、觀測的注意力集中于單一的介質上，脫離整個環境大系統，顯然也是以牛頓認識觀為指導的。#p#分頁標題#e#
??? 但是，系統理論建立后，科學界都認為“黑是黑”、“白是白”這種機械的論斷從來是不存在的。科學得出的只是對該事物的某一方面的判斷，而不是該事物的全部。因此，科學上的不肯定性總是存在的。根據辯證法，造成這種不肯定性的原因是多方面的，既有客觀上的，也有主觀上的。推動科學認識發生這一變化的直接動力，與系統科學的發展有密切的關系。在多變量、多時變的大系統中，復雜性與精確性形成了尖銳的矛盾。“當系統的復雜性日趨增長時，我們做出系統特性的精確然而有意義的描述的能力將相應降低，直至達到這樣一個閾值，一旦超過它。精確性和有意義性將變成兩個幾乎互相排斥的特性。”在這一點上，作為環境系統中的環境標準尤為如此。由于環境系統的極端復雜性，我們不能而且永遠無法準確判斷出環境的“消納能力”是多少，從而使得環境標準的制定在環境科學上存在不肯定性。
??? 3、環境標準作為環境法的目標值
??? 環境標準是對人類對環境系統的干擾的數據值，而環境法作為維持和提高環境質量的手段，就是通過將人類對環境系統的干擾控制在最低的程度內。雖然各國環境基本法對環境目標規定的內容不太一樣，但在環境目標的設定、實現與否、實現的程度怎樣上，都與環境標準緊密相關。環境目標的設定是用環境標準中的質量標準來表達的，這一點自不待言。環境目標的實現以及實現程度即通常所稱的環境質量的好壞，只能通過環境標準判斷，尤其是環境標準中的環境質量標準和污染物排放標準。不過從根本上看，污染物排放標準起到的判斷作用更大，因為要從積極的方面來判斷某種環境質量的好壞是一件極不容易的事情，相反反面或者說消極方面的判斷更見信服、有效 。既然環境法的目的是實現環境保護目標，因此首先明確的是把污染限制在何種程度內作為環境保護目標。因此，環境法很多規范的設置是與環境標準緊密相關的。
??? 環境標準作為環境法明確的目標值，是為環境管理服務的。環境管理在對待環境標準存在的不肯定性的態度上，不同于環境科學。環境科學承認環境標準存在不肯定性，這是科學本身嚴謹的要求。但是環境管理就不一樣了，它必須將這種不肯定性化為肯定，也就是說必須在這種不肯定性中做出一個肯定的選擇——哪種環境標準是環境管理所必需的、合適的。現代行政管理的一個顯著特點便是，民主社會的人民要求政府在做出任何決定時必須給出肯定、明確的說法，不得存在模糊。環境法作為管理環境的有效手段，自然必須解決環境標準在科學上存在的不肯定性。
??? 傳統環境法體系 是以環境標準為基礎建立起來的。環境法上的環境標準依賴的基本觀念就是環境科學上的“環境吸收能力”，所以環境法體系尤其是環境行政法都將遵守環境標準與否作為判斷違法行為的尺度。但根據前述的環境科學在環境標準的制定上存在極大的不肯定性，這種不肯定性提出了幾個問題：第一，環境系統的吸收能力到底有多大？第二，何種環境標準是我們能夠容忍的安全標準？環境科學尚未做出回答。環境法以存在重大不肯定性的環境標準作為整個體系的根基，對環境是否會起到保護作用，這是風險防范精神進入現代環境法的出發基點。風險防范精神被提出的第二個基點在于，我們目前的環境無法說到了崩潰的邊緣，但現代環境問題——環境風險這一根本不同于傳統環境問題的問題的出現，無疑給我們提了醒。環境是一個脆弱的系統，需要精心的平衡，為保守起見，必須采取一種防范的方法。這種方法就是風險防范性的。因此，環境法克服環境標準存在的不肯定性的途徑，就是吸收風險防范精神，采納風險防范原則，執行風險防范性的措施。

　　二、現代環境問題——環境風險成為環境法的規制對象#p#分頁標題#e#

　　1、環境問題的演進
??? 一般認為，傳統環境法的規制對象是比較為人熟知的污染問題和資源消耗問題。無論是原始社會的環境問題還是農業社會的環境問題以及產業革命之后的環境問題，其特點從范圍看是區域性的，從危害表現出的緩急程度看是急劇性的、而危害存在的期限一般較為短暫，消除這些危害因此相對來說就較為容易。究其原因在于在第二次世界大戰之前，人類基本上是從環境索取東西，向環境釋放的也主要來自于環境，是環境本身具有和能夠被環境消化掉的。但是第二次世界大戰后，化學工業、核工業、生物技術等新技術的迅猛發展，帶來的有毒人工化學品的生產、核廢物處置中的污染、氯化物釋放導致臭氧層空洞、DNA重組等風險，在過去的幾十年快速地增長，其重要性也越來越突出，真正成為環境問題的主導類型。這些新技術的副產品，是環境中沒有的，是經過人工改造自然環境無法吸收的。根據“自然最知”原理，對“自然不知”的環境風險如何規制，成為現代環境法的新課題。
??? 2、環境風險區別于傳統環境問題的特點
??? 為區別起見，這里將第二次大戰前的環境問題稱為傳統的環境問題，第二次大戰后的環境問題被稱為環境風險或現代環境問題。傳統環境問題之所以引起人們的注意，并成為問題，原因在于人類沒有按照環境的規律行事，或者索取太多，或者排放得太多。但無論怎樣，污染物都是環境中本身擁有的，環境因此也就能夠消化掉。環境風險問題作為新技術的副產品，是環境中沒有的。它注重的是潛在的不利后果，而這種不利后果發生的概率是高度不確定的，它區別于傳統環境問題的特點在于以下幾點 ：
??? 第一，對目前關于影響環境風險的機制的無知是環境風險問題的第一個特征。目前關于影響環境風險的機制的知識不僅是受到限制的，本身也是有限的。這種無知在環境風險產生的任何程度上都存在著。從危險的產生如核燃料循環中釋放的放射性或危險的轉移，到有機體對污染的反應尤其是與健康相關的反應，都存在無知。我們對環境風險的產生、轉移、反應的機制了解得如此貧乏，以至于對這些環境風險的管理在很多情況下都是在充滿不肯定的情況下做出決定的。
??? 第二，環境風險的潛在性。即環境風險的產生與危害后果顯現之間的間隔相當的長，化學品致癌的潛伏期達20至30年，化學品的致變后果可能在幾代人之內也不會顯現出來。因此，承受環境風險的后果的人可能不是享受使用該化學品的受益人。而且在大多數情況下，潛伏期足夠的長，風險擴散得很寬，使得承受風險根本就不是自愿的。環境風險長的潛伏期增加了風險的潛在后果被其他因素掩蓋起來的可能性，從而忽略了對環境風險采取防范的措施。
??? 第三，環境風險的數量巨大。傳統污染物的一個顯著特征是數量很少。而從環境風險的立場來看，由于各種技術的迅猛發展，研究和開發出了自然界本身沒有的許多東西，存在著成千上萬潛在有毒的化學品。
??? 第四，環境風險從危害的范圍來看主要是一種集體風險。當風險由許多人同時承受時，該風險便是集體性的。由于環境風險一旦發生，其后果將擴散得特別快和寬廣，再加上世界經濟貿易的一體化，決定了環境風險可能同時影響成百萬的人群。這顯然區別于傳統地方或區域性的環境問題。環境風險的這種特征決定了傳統的賠償機制，如保險、責任法以及防止風險擴散導致的損失的效果都是有限的。
??? 3、環境法對環境風險的反映
??? 任何科學的考察都是從某種確定的假設出發的，人們在某種意義上也把它視為科學考察的目標，并且所有的知識都應溯源于它。以往科學的發展表明，幾乎沒有任何其他科學假設像人們通常所謂的“因果假設”那樣，具有如此深遠的影響和如此重要的作用。這種假設可表述為：科學研究事實上也就是“因果關系研究”。#p#分頁標題#e#
??? 那么，在對環境問題進行規制時必須判斷構成環境問題的標準是什么，這便是環境標準。由于環境問題性質的根本改變，決定了判斷構成環境問題的標準也要相應地得到修正，體現在環境法上就是對環境風險做出反映，吸收風險防范精神，在一定程度上拒絕環境具有“吸收能力”的觀點。20世紀80年代后的環境法便逐漸將風險防范精神作為基本指導思想之一，有的甚至明確將風險防范精神列為與防止原則、污染者支付原則等同等重要的原則 。1992年聯合國環境與發展里約會議后，風險防范原則被納入到許多重要的國際文件中 ，有的國家還根據吸收了風險防范原則的國際環境文件做出了有利于保護環境的國內司法判決 。不少學者甚至主張風險防范原則已經成為國際環境法的基本原則 。

　　三、環境風險防范立法對環境標準的揚棄

　　1、環境風險防范的精神
??? 總的看，環境風險防范的精神在于，當遇有嚴重或不可逆轉的威脅時，不得以缺乏科學上的證據為由推遲或拒絕采取行動保護環境。
從政策角度看，風險預防的精神可以體現為，為了保護環境，政策制定者運用科學、技術和經濟學解決問題。風險預防觀念的顯著特征，不在于它規定了具體的規范措施，許多不同類型的措施都可以用來貫徹該觀念；而在于采取措施的方式、時間。具體包括以下幾點：
??? （1）風險預防的觀念認為，科學并不總能提供有效保護環境所需的知識，如果只有在科學提供了此種知識時才采取措施，恐怕會導致難以想象的后果。
??? （2）風險防范的觀念認為，如果只在關于不利影響的科學確定性得到證實之后才采取行動，稀有的財政資源就可能得不到有效的配置。因為，風險防范的觀念拒絕在環境法律上堅持所謂以環境吸收能力為基礎的環境標準的方法。
??? （3）實施風險觀念的措施，包括：
??? a、清潔生產的方法和產品。以前的環境法律的重點在于以環境標準為重點，判斷環境的污染吸收水平，而清潔生產要求將焦點轉移到消除或至少減少污染物向環境輸入的技術，因為風險防范的觀念的核心要點在于拒絕環境的吸收能力。同時，清潔生產要求將以前以“吸收和擴散”為基礎的環境政策，轉向以危害環境的物質“最少化和遏制”為基礎的環境政策。替代生產工藝的技術和替代產品的技術，都包括在清潔生產的范疇之內。
??? b、環境影響評價。環境影響評價同樣意味著，環境法律不應當關注活動發生后對環境的不利影響，而應當在活動發生前努力確定任何可能的負面影響，從而采取積極的行動避免任何可能的負面影響。
??? c、經濟的規劃。在風險防范的政策中實行經濟的規劃，完全不同于傳統的成本-效益分析。經濟的規劃要求運用長期和綜合的經濟統計方法，力圖將對環境的損害的成本內在化。
??? （4）風險防范的觀念要求的方法，包括：運用清潔生產方法，最佳可得技術和最佳環境實踐；在決定提高環境質量的方法中，必須運用環境的、經濟的評價的綜合方法；激勵進行研究，尤其是科學、經濟方面的研究，這有助于更好地理解可供利用的長期選擇；促進實施風險防范方法的法律、行政和技藝的程序必須加以運用，如果沒有的話，就另行設置。
??? 從法律的角度看，風險防范原則最重要的一面在于，在危害科學上的證據獲得之前，可能要求采取積極的行動保護環境，其關鍵在于采取措施的時間，而不是采取補救行動的必要性上。一旦損害已經確定，防止性的行動就是國際環境法一個長期存在的要求。事實上，風險防范的觀念和風險防范的原則的本質在于，一旦確定存在風險，因果關系之間科學上的證據的缺乏不能夠用作不采取行動保護環境的理由。#p#分頁標題#e#
如果這樣的話，那么從法律的角度看這意味著，一旦表面上能夠確定存在風險，科學不確定性就對潛在的污染者不利，而不像過去那樣可以用作不采取行動防止污染的理由。顯然，這對污染者履行義務的門檻提高了，要求更加嚴格。
??? 2、風險防范環境立法對環境標準的揚棄
??? 在風險防范精神未被吸納到環境立法之前，環境保護的主要途徑是將利用環境的同化吸收能力和控制有害物質和廢物的輸入量相結合。一般來說，在環境污染控制中，首要的措施是防止毒性作用和對棲息地和生物過程的干擾。由于環境質量日益惡化，環境保護的觀念不得不發生變化，轉向注意防止具有擴散和難分解性質的非天然物質造成的嚴重污染。毒性和生物聚集性能是潛在危害的有用指標，但并不總是作為特別有害物質的唯一標準，正如《里約宣言》所表示的：按照宣言，新的污染控制方法強調的重點，已從設想的環境吸收（同化）能力為基礎的有控制的污染控制制度轉向預警和預防為基礎的新途徑。
??? 實際上，按照這一精神，許多國際論壇已采取了修改的“防止危害”環境政策論點，即采用“風險防范行動”或者“超前行動”的方法。這種轉變已離開了環境凈化容量的原則而轉向風險防范行動的原則。前者即要求環境退化或受害的科學證據，也要求與物質或反應形象關系的成因特征方面的證據，后者只要求有環境退化或受害的證據，而不要求對物質或反應性的深入研究，也不排除在危險形成之前就采取行動。風險防范行動的原則是，（1）正確認識科學預測與監測和控制的界限；（2）接受風險防范行動是能夠而且應當采取的思想，包括在有充分基礎的地方和在缺乏因果關系科學證據的地方；（3）確認資源必須至于清潔生產技術下以保證有害廢物產生量最少。
風險防范思想在環境法上的確立，已開始導致區域環境如海洋實際減少主要污染物，如營養物，重金屬和合成有機物的輸入量的行動，而不管是否已經觀察到危害的發生。因此，風險防范思想比環境標準更加有利于保護環境。

　　四、余 論

　　環境風險防范立法已經成為現代環境法的一個顯著特征，這是毋庸置疑的，最為突出的特征便是清潔生產方法的興起。清潔生產在很大范圍內不依賴于對環境“吸收能力”以及環境標準的判斷。在這方面，《巴馬可公約》提供了一個范例。該公約由51個非洲國家于1989年簽署，在規定了締約方在有關的非洲產生的廢物的義務，采納了風險防范原則，并明確指出不以環境的“吸收能力”作為處置廢物的基礎：
“每個締約方對污染問題將努力采納和貫徹防止性、風險防范的方法，即要求在無需等待科學的證據下，防止將可能對人類或健康導致危害的物質釋放到環境中。締約方將彼此合作，通過適用清潔生產方法而不是以吸收能力觀念為基礎、被許可的釋放方法，采取合適的措施貫徹對污染的風險預防原則。”
??? 因此，風險防范思想在環境法上的確立，在一定程度上沖擊了環境法對環境標準依賴的局面。當然這種沖擊不會是替代性的，因為傳統環境問題和現代環境問題——環境風險是并存的，但環境風險立法畢竟是環境立法的一個發展趨勢，會成為環境保護更為有力的指導武器。

　　
作者簡介 唐雙娥，武漢大學法學院環境資源法學2000級博士生