30年的改革實踐證明，政治智慧和創新源泉主要在地方、在基層、在民眾之中

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　　新聞背景

　　近日，湖南省委副書記、省長周強在長沙主持召開了《湖南省行政程序規定(草案)》(簡稱《規定》)專家咨詢論證會，應松年、江必新、青鋒、于安、莫于川、薛剛凌、王萬華等國內行政法學權威專家參加了論證會，并紛紛提出了建設性的意見。據悉，湖南這種為行政程序統一立法的做法在全國尚屬首次。

　　湖南欲對行政程序進行地方立法的消息受到了各方的廣泛關注，這是因為湖南率先為行政程序統一立法，對于我國的行政法制具有積極的創新示范意義。
　　當代的行政管理、行政法制是非常復雜的系統工程，不能再像過去那樣單純依賴事后救濟來糾正偏差，必須轉變為對行政行為事前、事中也通過行政程序制度來約束其行使，使得行政管理的全過程都受到法律規范的有效約束，避免和減少行政偏差、行政傷害和社會成本。對此，十七大報告明確指出，要健全組織法制和程序規則，保證國家機關按照法定權限和程序行使權力、履行職責。而湖南這次率先在全國制定《規定》，其實正是貫徹十七大精神、深化行政體制改革、全面推進依法行政的具體體現。
　　從整體上來看，湖南率先在全國制定《規定》，本身正是近年來陷于滯緩狀態的我國行政程序立法進程的重大突破。改革開放以來，我們在克服法律虛無主義之后，重實體法、輕程序法的問題逐漸顯現出來，行政程序違法現象嚴重、影響惡劣、教訓深刻，亟需增強程序法治意識，包括增強行政公開意識和行政證據意識，要求行政機關及其工作人員依照法定的、正當的管理方式、步驟、順序、期限等方面的行政程序來實施行政管理。但已列入立法規劃的行政程序法制定工作由于種種原因近年來擱置下來進展不大，打算推出行政程序立法的某些地方政府也由于種種原因裹足不前，許多有識之士對此非常著急。在深化改革開放的新時期，對于那些方向正確、符合實際、能有共識的事情，理應下決心盡快去做。因此，湖南省政府這次下決心和力氣及時推出《規定》，也就充分體現了改革探索者的勇氣和決心，令人敬佩。
　　同時，湖南省政府在制定《規定》的實踐中，看準了就做，創新點很多，創新方向符合法治發展的世界潮流和我國實際，體現了在總結經驗、深化改革的關鍵時期積極探索創新的精神，主要表現為兩個方面：
　　一是《規定》中確立了一系列新理念，以推動人們的觀念更新。例如強調了參與行政、合作行政、行政服務、行政公開、行政效能的觀念和原則，這體現了行政法-政治分析、行政法-經濟分析、行政法-文化分析、行政法-社會分析等當代行政法治理論的基本理念和高度要求，非常難能可貴。二是《規定》中確立了一系列新機制，以促進行政法制創新。例如構建了重大行政決策機制、臨機決斷機制、裁量基準制度、多元化的爭議解決機制、聯系會議制度、行政協助制度、期限分解制度、監督評估制度，以及規范性文件的登記、失效、檢索、評估制度。這些新的理念和制度，已經在抗擊冰雪災害的危機應對實踐中加以運用并嘗到甜頭。例如他們采取的信息公開、行政指導、參與行政、合作行政、危機應對、臨機決斷等方面的積極舉措，就大大促進和保障了湖南省抗擊冰雪災害的斗爭取得顯著成效。
　　而且，《規定》的制定也體現了我國行政法制發展的新進展、新方向。隨著行政管理和行政法制的發展，代表現代行政管理、行政法制發展方向的，體現以人為本、柔性管理的，但現行法律規范體系又非常薄弱甚至闕如的非強制性行政管理行為方式，例如行政合同、行政指導、行政調解、行政裁決等等，在行政實務中運用得越來越廣泛且效果顯著，但在某些地方、某些方面也存在不了解、不敢用、不合法、不適當、不規范、成本高、效率低、效果差等問題，亟需加以改進。而從完善程序法律規范入手，無疑是有效的路徑。《規定》對非強制行為方式及其程序設置了專門章節加以約束，這就有助于法治化地解決這些長期疑難的薄弱環節。可以說，這正是近年來我國行政法制建設的一個重大創新點和行政立法亮點。#p#分頁標題#e#
　　30年的改革實踐證明，政治智慧和創新源泉主要在地方、在基層、在民眾之中。我們在經濟、社會、文化等領域的行政管理事務方面，在法定權限和程序的制度框架之內，由地方局部試點積累經驗加以完善再到全國范圍予以推行，可以說是法律制度創新的最佳路徑選擇。在當下各方面矛盾突出、政治與行政革新舉措不斷推出并時常引發爭議的社會轉型期更應堅持這項原則。對此，我們要以法治的眼光和冷靜、寬容的態度，來對待湖南這種在法治框架內發揮地方主動性、積極性和創造性的制度創新精神。
　　放眼當今世界，尚處于行政程序立法的世界潮流第三波進程之中，在合法性、民主性、科學性、透明性、便民性、可行性、效率性、規范性、創新性等方面都富有特點的《規定》出臺并在擁有七千萬人口的中部大省湖南施行之后，將會受到各界的高度關注，將會大大有助于建設服務型政府、高效能政府、陽光政府、法治政府，其經驗值得其他省市學習借鑒，形成普遍做法和更多經驗后將會推動我國行政程序法的早日出臺。
　　作者系中國人民大學憲政與行政法治研究中心執行主任、中國行政法研究所所長

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