破產(chǎn)法旨在保護(hù)債權(quán)人、債務(wù)人的合法權(quán)益

　　破產(chǎn)企業(yè)職工的救濟(jì)、安置等社會問題不在破產(chǎn)法的調(diào)整范疇

　　由破產(chǎn)引發(fā)的債權(quán)債務(wù)問題、社會問題需法院、政府各司其職來解決

　　2006年8月27日，十屆全國人大常委會第23次會議通過了《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》（下稱新破產(chǎn)法），自今年6月1日起施行。
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新破產(chǎn)法以社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律為立法基點，借鑒各國立法之有益經(jīng)驗，結(jié)合中國現(xiàn)狀國情，創(chuàng)新性地制定了破產(chǎn)法律基本制度。

　　新破產(chǎn)法的創(chuàng)新首先體現(xiàn)在立法宗旨之中。法律的立法宗旨有時不為從事實務(wù)工作者所重視，而具體法律制度只有通過實務(wù)工作者正確實施，立法宗旨才能得到實現(xiàn)。對新破產(chǎn)法的立法宗旨應(yīng)從以下幾個方面理解。第一，新破產(chǎn)法對一些具體法律制度進(jìn)行了變革，如將清算組制度改為管理人制度、創(chuàng)設(shè)重整制度等。對這些創(chuàng)新與變革，只有從立法宗旨的高度予以理解才能助其順利實施。第二，在新破產(chǎn)法立法過程中，對一些體現(xiàn)立法宗旨的重要法律制度該如何制定存在過重大爭議，如國有企業(yè)的政策性破產(chǎn)是否保留、職工債權(quán)與擔(dān)保物權(quán)債權(quán)清償順序的確定等，對這些爭議的實質(zhì)與立法解決模式也只有從立法宗旨的高度才能得到正確的理解把握。第三，也是最重要的一點，就是在舊破產(chǎn)法的實施中發(fā)生了種種違背破產(chǎn)法基本原則的失誤，尤其是在所謂政策性破產(chǎn)的不良導(dǎo)向下使立法宗旨在實施中被歪曲，并由此形成一些錯誤的思維定式與操作慣例。在新破產(chǎn)法實施后，必須大力宣傳創(chuàng)新的立法宗旨，才能保證新法在執(zhí)行中不會被曲解，不會再有意無意地“穿新鞋走老路”，不再重蹈舊破產(chǎn)法實施失誤之覆轍。這是關(guān)系到我國破產(chǎn)立法之成敗、市場經(jīng)濟(jì)體制之最終確立的重要問題，需要予以高度重視。

　　立法宗旨的創(chuàng)新，第一是明確了破產(chǎn)法的特殊社會調(diào)整目標(biāo)，區(qū)分了其直接社會調(diào)整作用與間接社會影響的關(guān)系；第二是明確區(qū)分了破產(chǎn)法與社會保障法、勞動法等相關(guān)立法之間不同的調(diào)整范圍，將不屬于破產(chǎn)法調(diào)整的職工救濟(jì)、安置等社會問題排除在破產(chǎn)程序之外，從理論上為破產(chǎn)法的實施掃除最大的社會障礙；第三是排除了政府不正當(dāng)?shù)男姓深A(yù)，從而避免因地方政府執(zhí)政利益的影響而歪曲破產(chǎn)法的實施，同時強(qiáng)調(diào)政府必須履行其應(yīng)盡的提供社會保障、安置失業(yè)職工等職責(zé)，解決法院審理破產(chǎn)案件的社會干擾，保證破產(chǎn)法的順利實施。

　　一、明確破產(chǎn)法的社會調(diào)整作用

　　新破產(chǎn)法第一條明確規(guī)定，其立法目的就是為“保護(hù)債權(quán)人和債務(wù)人的合法權(quán)益，維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序”，這表明其貫徹的是市場經(jīng)濟(jì)的理念。而舊破產(chǎn)法第一條則將“適應(yīng)社會主義有計劃的商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，促進(jìn)全民所有制企業(yè)自主經(jīng)營，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制和民主管理，改善經(jīng)營狀況，提高經(jīng)濟(jì)效益”等與破產(chǎn)法無直接關(guān)系的社會目標(biāo)列在立法目的之首位，而“保護(hù)債權(quán)人、債務(wù)人的合法權(quán)益”，則被放在了最后。這絕不僅是文字表述上的問題，它反映出人們對破產(chǎn)法調(diào)整作用認(rèn)識的偏差以及舊法中計劃經(jīng)濟(jì)體制殘余的影響。新舊破產(chǎn)法立法宗旨上的變化，反映出人們對破產(chǎn)法社會調(diào)整機(jī)制的認(rèn)識逐步趨向正確與深化。

　　多數(shù)人的債權(quán)可能在債務(wù)人不足清償?shù)挠邢挢敭a(chǎn)上發(fā)生競合，使原來僅存在于單個債權(quán)人與債務(wù)人之間的清償矛盾，進(jìn)一步擴(kuò)展到了多數(shù)債權(quán)人之間。這時如根據(jù)一般民法原理允許債務(wù)人對個別債權(quán)人清償，或允許債權(quán)人個別強(qiáng)制執(zhí)行，則先償還或先執(zhí)行的債權(quán)人可能獲得全額清償，而其他債權(quán)人則可能分文不獲，造成同等債權(quán)卻得不到同等清償?shù)牟还浆F(xiàn)象。

　　在缺乏破產(chǎn)法調(diào)整的情況下，一方面，這迫使不甘受損的債權(quán)人不得不自力救濟(jì)，維護(hù)其利益。但因國家未給債權(quán)人提供合法手段，便難免出現(xiàn)債權(quán)人搶占債務(wù)人財產(chǎn)，甚至非法拘禁債務(wù)人逼債等違法行為。另一方面，債務(wù)人不僅要飽受多重訟累，而且對債務(wù)永遠(yuǎn)負(fù)有清償責(zé)任。那些事業(yè)尚有轉(zhuǎn)機(jī)的債務(wù)人要想避免倒閉，只能逐個與債權(quán)人達(dá)成和解，而這是非常困難的，在原有法律體系內(nèi)是無法得到對事業(yè)重整的制度支持。另外，債務(wù)人在以全部財產(chǎn)清償債權(quán)人尚且不足的情況下，對其財產(chǎn)已喪失實際利益，極易引發(fā)道德風(fēng)險，如隱匿、抽逃資產(chǎn)逃避債務(wù)，進(jìn)行破產(chǎn)欺詐或偏袒性清償，損害債權(quán)人的利益。所以，當(dāng)債務(wù)人喪失清償能力時，要公正解決債務(wù)清償問題，要維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序，實現(xiàn)法的公平、正義價值，就必須有一種與原有的債權(quán)制度和民事訴訟與執(zhí)行制度不同的特別法律制度來調(diào)整，這就是破產(chǎn)法。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　破產(chǎn)法的直接調(diào)整作用，是通過其特有的調(diào)整手段保障債務(wù)關(guān)系在債務(wù)人喪失清償能力時的有序公平實現(xiàn)，解決對多數(shù)債權(quán)人的公平清償，維護(hù)債權(quán)人和債務(wù)人的正當(dāng)權(quán)益，維護(hù)社會利益與經(jīng)濟(jì)秩序。這才是破產(chǎn)立法的根本宗旨。就債務(wù)清償而言，破產(chǎn)法將當(dāng)事人的個別清償轉(zhuǎn)化為集體的清償，糾正在破產(chǎn)臨界期間債務(wù)人有礙公平清償?shù)男袨?，將債?wù)人所有的財產(chǎn)集合起來，將所有的債權(quán)人組成團(tuán)體，按照債權(quán)不同的優(yōu)先性質(zhì)、順序、比例地給予公平清償，這是破產(chǎn)法產(chǎn)生之初的主要調(diào)整作用，而后又逐步產(chǎn)生通過免責(zé)等制度維護(hù)債務(wù)人的正當(dāng)權(quán)益，通過和解、重整制度預(yù)防破產(chǎn)發(fā)生，進(jìn)而維護(hù)社會利益等調(diào)整作用。而破產(chǎn)法的間接影響，如改善經(jīng)營管理、提高經(jīng)濟(jì)效益或?qū)Ξa(chǎn)品結(jié)構(gòu)、資源配置的調(diào)整，可以采取行政手段解決。唯獨(dú)在債務(wù)人喪失清償能力時對債務(wù)關(guān)系的調(diào)整上，破產(chǎn)法的作用是任何其他法律或行政措施所無法替代的。在理解破產(chǎn)法的立法宗旨時，必須以此作為基點，才能使人們真正認(rèn)識其重要社會作用所在。

　　二、區(qū)分破產(chǎn)法與社會保障法和勞動法的調(diào)整范疇

　　破產(chǎn)的社會涉及面甚廣，由此產(chǎn)生的種種社會問題決不是單獨(dú)一部破產(chǎn)法就能全部解決的，這需要多個法律部門相互配合、綜合發(fā)揮作用才能完成的社會任務(wù)。其中，破產(chǎn)法著重解決的是債務(wù)清償?shù)姆蓡栴}，調(diào)整的主要是民事關(guān)系，而破產(chǎn)企業(yè)職工的社會保障、就業(yè)安置等問題應(yīng)當(dāng)由社會保障法、勞動法解決。

　　社會保障法律制度是以國家為主導(dǎo)強(qiáng)制性建立的。享受就業(yè)權(quán)利與社會保障是公民的憲法權(quán)利，也是國家對公民的義務(wù)。不同法律部門的基本原則、價值理念是不同的。破產(chǎn)法強(qiáng)調(diào)的是遵循市場經(jīng)濟(jì)競爭規(guī)律，保障對債務(wù)的公平清償，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，而社會保障法更多地強(qiáng)調(diào)對人權(quán)的維護(hù)，是對社會弱勢群體的特殊保護(hù)，是對市場經(jīng)濟(jì)之自然規(guī)律形成的利益體系作反向的政策性調(diào)整。如果把這兩種不同的立法宗旨硬塞到一個法中，尤其是破產(chǎn)法中，必然會造成不同立法調(diào)整功能的混淆與立法原則間的沖突，進(jìn)而人為地引發(fā)激烈的社會矛盾。

　　舊破產(chǎn)法立法宗旨的錯位更多地表現(xiàn)在其實施體系中。在國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問題的通知》（1994年）和《關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》（1997年）等文件中，對職工的失業(yè)救濟(jì)、安置費(fèi)用等問題規(guī)定了一套與破產(chǎn)法基本原則不同（當(dāng)然也與社會保障法不同）的政策性破產(chǎn)制度。依法破產(chǎn)與政策性破產(chǎn)的關(guān)鍵區(qū)別，絕不是對職工應(yīng)否進(jìn)行妥善安置（因為失業(yè)與救濟(jì)問題本應(yīng)由政府負(fù)責(zé)解決），而是職工救濟(jì)安置費(fèi)用應(yīng)由誰承擔(dān)，與破產(chǎn)有關(guān)的社會保障問題應(yīng)由誰解決。前者之費(fèi)用是由失業(yè)保險基金等社會保障基金中支付，不足者由各級政府財政承擔(dān)，與破產(chǎn)有關(guān)的社會保障問題在破產(chǎn)程序之外由地方政府解決；而后者則全部從破產(chǎn)財產(chǎn)包括擔(dān)保財產(chǎn)中支付，實質(zhì)上是轉(zhuǎn)嫁由全體債權(quán)人承擔(dān)，不足部分才由政府財政（包括中央政府專門給予的財政補(bǔ)貼）承擔(dān)，與破產(chǎn)有關(guān)的社會保障問題在破產(chǎn)程序內(nèi)名義上由法院解決。在這種政策導(dǎo)向下，地方政府可以不承擔(dān)或少承擔(dān)本應(yīng)由其財政承擔(dān)的職工救濟(jì)安置費(fèi)用，甚至還可能從中漁利。在巨大利益驅(qū)動下，政策性破產(chǎn)被迅速普遍實施，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國務(wù)院原想控制的范圍（一些地方甚至出現(xiàn)花錢買政策性破產(chǎn)指標(biāo)的現(xiàn)象）。如前所述，政策性破產(chǎn)的錯誤之處與是否解決職工救濟(jì)、安置問題無關(guān)，而是在于它硬將企業(yè)行政關(guān)閉措施冠之以破產(chǎn)名義實施，不僅敗壞了破產(chǎn)的名聲，而且形成了破產(chǎn)法的錯誤實施模式，在于它使地方政府通過所謂的政策又一次獲得以行政干預(yù)破壞市場正常運(yùn)行規(guī)律、侵蝕司法權(quán)力的機(jī)會，使地方政府可以將其狹隘的規(guī)避責(zé)任、減少財政支出的利益得以公開的以損害債權(quán)人利益的方式實現(xiàn)。政策性破產(chǎn)使對債權(quán)人利益的保護(hù)與對職工的救濟(jì)、安置，這兩個本應(yīng)由不同立法解決的問題因“搬錯了道岔而撞車”，發(fā)生激烈的社會沖突，破壞了市場經(jīng)濟(jì)秩序?，F(xiàn)在，根據(jù)新破產(chǎn)法及國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，政策性破產(chǎn)被限期在2008年底前終止，今后對職工利益的維護(hù)將主要依靠社會保障法、勞動法等解決。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　三、排除不正當(dāng)?shù)男姓深A(yù)、明確政府應(yīng)履行之職責(zé)

　　新破產(chǎn)法努力排除舊破產(chǎn)立法與執(zhí)法中普遍存在的政府不正當(dāng)行政干預(yù)，糾正行政權(quán)力對司法權(quán)力的侵蝕，糾正政府財政對債權(quán)人利益的剝奪，確立了要以市場化的運(yùn)作模式解決破產(chǎn)問題的基本原則。在新破產(chǎn)法中并非完全沒有國家意志的介入（這在現(xiàn)代社會是不可能的），但其介入限制在合理、合法的范圍內(nèi)，如體現(xiàn)在涉及社會公共利益的企業(yè)如金融企業(yè)破產(chǎn)時，要經(jīng)過國家有關(guān)部門的批準(zhǔn)，在重整程序中設(shè)置法院強(qiáng)制批準(zhǔn)重整計劃草案程序，以司法干預(yù)的形式體現(xiàn)國家對重要企業(yè)的保護(hù)，等等。

　　在舊破產(chǎn)法尤其是政策性破產(chǎn)的實施中，從執(zhí)法理念上就沒有將對債權(quán)人利益的保護(hù)放在重要位置，而是把保障職工救濟(jì)與安置等本應(yīng)由社會保障法和勞動法調(diào)整、應(yīng)由政府解決的社會問題放在審理破產(chǎn)案件工作的首位，并強(qiáng)迫債權(quán)人承擔(dān)其費(fèi)用與成本。這種錯誤做法經(jīng)過長期實踐在一些人的頭腦中已形成思維定式，只要企業(yè)破產(chǎn)，就有意無意地按政策性破產(chǎn)的模式辦理。所以，如果不能扭轉(zhuǎn)錯誤的執(zhí)法思想、思維定式以及操作慣例，新破產(chǎn)法的實施仍可能出現(xiàn)失誤。

　　我們必須在法院與政府之間作出明確的分工，由法院負(fù)責(zé)在破產(chǎn)案件的審理中解決債務(wù)關(guān)系，實現(xiàn)對債權(quán)人、債務(wù)人合法權(quán)益的保護(hù)，由各級政府負(fù)責(zé)解決破產(chǎn)企業(yè)職工的就業(yè)安置、社會保障等問題。兩種不同的社會職能、不同的調(diào)整對象、不同的工作，必須作出嚴(yán)格的劃分，一定要法院、政府各司其職，共同配合，一起解決因企業(yè)破產(chǎn)而引發(fā)的各種社會問題。社會問題不是破產(chǎn)法所能解決的，更不屬于法院的法定職責(zé)范圍（法院根本不具備安置失業(yè)職工的社會資源），決不允許地方政府瀆職地將這些社會問題推到法院。過去對地方政府的政務(wù)工作曾有過所謂“一票否決制”，今后在破產(chǎn)法的實施上也應(yīng)當(dāng)采取這種制度。凡是在企業(yè)破產(chǎn)后不積極解決職工的就業(yè)安置、生活救濟(jì)問題，把職工推向法院的政府部門和官員，要嚴(yán)肅追究其瀆職責(zé)任。只有這樣，才能真正使我國破產(chǎn)制度的實施走入正軌。

　　要徹底解決破產(chǎn)企業(yè)職工的救濟(jì)與安置問題，必須靠社會保障制度、勞動就業(yè)制度的完善。這是我國在建立市場經(jīng)濟(jì)體制過程中一個不可回避的難關(guān)，而以前對此一直重視不夠，且陷于錯誤的解決模式中，反而引發(fā)社會誠信缺失，欺詐逃債案件時有發(fā)生。如再不認(rèn)真解決，將使市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)在“破產(chǎn)”這一最后環(huán)節(jié)受到不利影響，從而不利于和諧社會的構(gòu)建。