????2010年建立有中國特色的立法體系，是我們既定的目標，而實現這一目標，不僅需要立法的數量，更需要立法的質量。2004年的修憲為以后的立法活動確立的是一個基本的立法原則，保障人權、保障財產權，為我國的法律大廈奠定了堅實的基礎。2005年我們將迎來新一輪的立法高潮，我們期盼已久的法律被排上了日程，更重要的是這些法律的立法理念，讓我們對法律的進步與社會的進步有了更多的信心

????在2月底召開的十屆全國人大常委會第14次會議上，2005年立法計劃得以確定，備受社會廣泛關注。根據該計劃，在今年提交全國人大常委會審議的法律中包括物權法、公司法修訂、企業破產法、證券法修訂、反壟斷法、個人所得稅法修訂、審計法修訂、公務員法、治安管理處罰法、緊急狀態法草案、違法行為矯治法草案、行政強制法等31部法。其中，2004年已經審議尚未通過、今年繼續審議的法律10件，初次提請審議的21件；屬于新制定的法律有20件，屬于法律修改的有11件。

????2005年可期待的立法

????今年立法計劃的制定主要考慮三條原則：優先考慮列入全國人大常委會立法規劃的法律項目；重點安排對基本形成中國特色社會主義法律體系起支架作用的法律；在前兩個前提下，優先安排法律草案和出臺時機都比較成熟的法律。今年是個立法重頭年，它反映中國市場經濟改革和法治政府建設進入關鍵時期的立法需求，它也是建立有中國特色社會主義法律體系關鍵性立法年(十屆全國人大是實現2010年建立有中國特色社會主義法律體系的關鍵一屆，今年是本屆的第3年，是完成立法任務的關鍵一年)，所以很多重要的法律都安排今年審議。涉及到憲法和公民基本利益保護的重要法律有緊急狀態法、物權法、違法行為矯治法、義務教育法修訂和婦女權益保障法修訂，這些法的制定突顯今年落實憲法，加強公民財產權、人身權利和社會權利保護的立法為民精神；有關行政方面的重要立法有公務員法、治安管理處罰法、行政強制法、審計法修訂等，表明國家推進依法行政、打造法治政府的立法取向；涉及司法改革的重要法律有法院組織法和檢察院組織法的修改、公證法和剛出臺的關于司法鑒定的決定，表明司法改革也迫切需要從立法上加以解決；特別引起關注的是大量有關市場經濟改革的重要法律將要在今年提交審議，這就是公司法修改、證券法修改、破產法的重新制定、反壟斷法制定和個人所得稅法修改。反映了政府把今年作為改革年，推進深化市場經濟改革的決心。

????2005年是立法的重頭年也是立法的難點攻關年。上述很多重要的法律也存在很大難度，這些重點和難點構成今年立法的以下熱點和亮點。

????物權法：法律性質之爭

????第一熱點是物權法的制定。物權法在2002年作為統一民法典的一部分曾提交九屆全國人大常委會審議，2004年10月該法案再次提請全國人大常委會第12次會議審議。目前，物權法正在抓緊工作，如果正常的話，該法可能會提交2006年3月全國人大會議審議通過。物權法作為民法典中一部核心法律，也是落實憲法保障財產權的重要法律，隨著中國市場經濟發展，公民財富增加，特別是去年憲法修正案中加強了對私有財產權的保護使這部法出臺迫在眉睫，這次單獨審議物權法也表明民法典將不再作為統一的法律制定，這是更實事求是的態度。

????法學界對該法草案仍有一些爭議，主要是應制定一個所有權法還是制定一個財產權法之爭。按現行草案把物權分為三種所有權，即國家所有權、集體所有權和私人所有權的“三分法”，被批評為一種前蘇聯式的傳統理論。一些法學家不贊同這種“三分法”，認為這不利于財產權的保護，它不是一種平等的財產權概念。而對于誰代表國家財產所有權也有嚴重的分歧，一種觀點根據憲政理論分析，認為國有資產所有權應由各級人民代表大會行使，政府行使管理權，企業行使占用、收益、使用的權利。而主導的觀點認為，國有資產所有權應由政府代表，也有的主張直接由企業行使法人財產權。立法的難點還有城市房屋的財產權、開發商與業主的權利問題，農村土地承包權的財產權性質，這些都涉及私有財權的保護問題。 #p#分頁標題#e#

????破產法：市場經濟下的所有企業

????第二熱點是破產法的重新制定。企業破產法(試行)是在18年前頒布的，僅適用于全民所有制企業，一直試行至今。當年制定的法律帶著鮮明的計劃經濟烙印，市場經濟改革使中國企業制度發生了根本性的變化，破產法早就不能適應經濟改革的需要。其實在該法制定后不久就一直有人呼吁制定統一的企業破產法，新的破產法1994年開始起草，經過10年的磨礪，這部破產法終于在去年10月提請人大常委會審議。此次提請審議的破產法草案是適用所有企業的破產法。對提交人大審議的草案仍有三大分歧：一是企業破產條件。過去的法律規定企業不能還債就可以破產，現在要不要增加規定企業“資不抵債”才能破產的條件，草案可能采取更嚴格的破產規定；二是職工勞動債權與抵押債權在破產清算順序中孰先孰后，過去采取抵押、銀行債務優先，常委會上委員們提出，應先償還職工工資、保險等勞動債權；三是企業破產時破產管理人是由債權人委員會任命，還是由法院任命。草案采用由法院指定機構管理。

????公司法：大幅降低公司的門檻

????第三個公眾關注的立法是公司法的大幅度修改。公司法是1994年7月1日頒布實施的，經過10年市場經濟的發展，公司法嚴重不適應市場經濟的需要。2005年2月底十屆全國人大常委會第十四次會議審議了公司法修訂草案。這是一次大規模的全面修訂，但公司法修改最重要的是三個方面：一是關于公司資本制度的修改，草案中，大大降低有限責任公司的最低注冊資本額(從50萬元、30萬元、10萬元一律降低到5萬元)。股份公司的最低注冊資本額仍為1000萬元，但設立時不再需要國務院授權的部門批準。允許一人有限責任公司存在，成立獨資公司不再是國有企業特權。這幾項的修改遵循使公司設立更加便利、門檻更加降低這么一個原則。放棄了不必要的管制，公司設立由審批制向登記制過渡，體現了鼓勵投資、增進經濟活力的立法意圖。二是關于公司治理制度，更多則著意于修補漏洞，對各方利益予以均衡保護。對公司管理、監督制度作了完善，草案中擴大股東知情權范圍，引入了獨立董事制度，將對董事會、監事會、職代會的組成、職責、關系作了更明確的規定。

????違法行為矯治法：人權與程序并行

????第四個立法亮點是違法行為矯治法。勞動教養制度自1957年確立以來，對于處理輕微違法行為，維護正常的社會秩序，起到了重要作用。在社會發生巨大變革的情況下，該法已不合時宜。因此，該法案被提上了立法議程。該法的適用對象是：嚴重違法但沒有構成犯罪的，具有輕微犯罪行為但不需要限制人身自由的這兩種人。這次以違法行為矯治法取代勞動教養制度有一些重大的變化：首先，是做出處理決定的程序更為嚴格，特別是規定了被勞教人員尋求司法救濟的申辯權。其次，是限制公民人身自由的期限縮短了，矯治時間最長不超過1年半，而在過去，勞教時間最長可達4年。再次是，對違法行為矯治的場所，實行半開放和開放式的管理。所有的違法行為矯治場所都將實行人性化管理。

????治安管理處罰法：警察權力的監督與限制

????第五個立法亮點應是治安管理處罰法。1986年制定的治安管理處罰法正在進行大規模的修改，2004年10月全國人大常委會對修改稿已經進行了第一次審議。新草案進一步規范了公安機關實施治安管理處罰的執法行為和執法程序。主要有以下新變化：一是擴大了受到治安管理處罰的行為和對象，單位違反治安管理也將受到處罰；增加了處罰的種類，有沒收違法所得、沒收非法財物，責令停產停業，以及吊銷由公安機關頒發的許可證三種處罰；罰款處罰幅度大幅提高；新增加了一些強制措施；處罰程序得到進一步完善，根據行政處罰法的規定和法治原則的要求，草案完善了處罰程序方面的內容。該法草案在加強對警察權力的制約方面也做出了一些規定，如限制行政拘留最長不超過30天；對訊問查證人超過12小時應告知檢察院；對不服處罰的可直接提起行政訴訟等。估計這個法律在通過前對如何進一步監督、限制警察權力會有更進一步的關注。 #p#分頁標題#e#

????公務員法：引咎辭職有法可依

????第六個立法熱點應是國家公務員法。1993年由國務院頒布的《國家公務員暫行條例》已經試行了10年，去年12月，在此基礎上制定的國家公務員法已經提請全國人大常委會審議并引起了廣泛的關注，它必將成為今年立法的一大熱點。該法修訂有三大重要問題引起討論：一是擴大了公務員范圍，原來公務員僅指行政機關的工作人員，新法將履行社會公共事務管理職能、使用國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的機關中除工勤人員以外的工作人員都列為公務員，黨委、人大、政協機關的人員都包括了。二是公務員的工資、待遇問題。草案規定，公務員實行“與企業相當人員的工資水平基本平衡”很含糊，現在公務員收入差距太大，而且公務員增資沒有法律程序、缺少透明度。三是規范和嚴格了對公務員的管理。如引入了引咎辭職制和限制辭職制等，草案還規定了公務員的15項紀律，對公務員不得拒絕執行上級指示等規定有不同的看法。

????另外，個人所得稅法修改對征稅的起征點問題，審計法修改對審計責任的追究問題，緊急狀態法涉及對公民憲法權利的限制和對政府授權問題，都會引起公眾對這些法律的討論和關注。（蔡定劍）