115件，是中央紀委監察部近年已經廢止的涉及黨風廉政建設和反腐敗工作的文件數目。而在這背后，則是超過1200件的現行黨風廉政和反腐敗法規制度。

????“加強制度建設是保持黨的先進、從源頭上防治腐敗的重要途徑。”中央有關領導人在最近的講話中指出。

????黨的十六大以來，隨著《中國共產黨黨內監督條例（試行）》、《中國共產黨紀律處分條例》、《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》等一系列法規和文件的陸續頒布，我國已構建起反腐倡廉法規制度體系的基本框架。下一步的工作重點，就是按照中央的要求，以改革的精神加強制度建設，形成用制度規范從政行為、按制度辦事、靠制度管人的有效機制，并更加強化。

　　嚴格執行保證制度落實

????目前，我國反腐倡廉法規制度并不少，黨風廉政建設和反腐敗工作初步實現了有法可依。但是，由于各種原因，仍存在一些法規制度落實不到位，沒有發揮出應有效力的情況。

????“一個發現不了問題的制度，本身一定存有嚴重缺陷。”中央黨校法理學教授林在接受《瞭望新聞周刊》采訪時說，“一項制度即便在理論上非常完善，如果背后沒有監督機制使其得以嚴格執行，那么這項制度就形同虛設”。

????“比如說，財產申報制度是一個好制度，在這個制度下，任何不正常的收入都會使人產生懷疑。”林告訴《瞭望新聞周刊》。“可是有一些官員明明收入非常高，年終報表時卻填得非常少，這種年年虛報的情況卻始終沒有得到有效遏制，這主要是因為財產申報的結果沒有被公示，說明對制度的落實監督不足。”

????面對現有的1200件反腐法規制度，仍有一些地方和部門管理不嚴、執行不力，有的甚至人為的破壞制度，導致一些法規制度落實不到位，沒有發揮出應有的效力的情況依然存在。因此，制定制度和嚴格執行制度，同等重要。

????中央黨校黨建部教授高新民認為，要貫徹落實反腐倡廉法規制度建設，首先各級領導干部要提高自身素質，帶頭遵守制度，自覺用制度約束自己的言行。同時加強法規制度的宣傳教育，使廣大黨員干部了解制度，營造執行制度的良好氛圍。

????其次，監督者要具備一定的權力，要加強法規制度執行情況的監督檢查。再者，要充分顯示制度的剛性特點，堅持制度面前人人平等，切實維護制度的嚴肅性和權威性。

????她同時也指出，僅僅依賴黨員干部個人的自覺性來執行反腐倡廉法規制度，具有一定的暫時性，長遠看仍需要一種監督的權力促使黨員干部遵守制度。“目前來看，這種權力就是黨內的紀律檢查委員會。”

????而比較有效的工作方式，則是加強法規制度執行情況的監督檢查機制。建立健全督辦機制，及時匯總執行中存在的突出問題，責成有關部門認真研究解決。

????2005年底，中紀委監察部對56個派駐機構進行了全面的統一管理，派駐機構的工作人員在人事關系上將歸中紀委單一管轄。對中紀委派駐部委機構實行統一管理，是中共中央為改革和完善紀律檢查體制作出的重大決策，是加強黨內監督的一項重大舉措。在中國現行的政治體制下，黨的紀律檢查系統改變為垂直領導，讓下級紀檢部門直接對中紀委負責，無疑是遏制腐敗相對有效的方式。

　　總結經驗，不斷完善制度

????制度建設是動態的、開放的、發展的。如果制度存在缺陷不及時修補，就可能為破壞制度的人提供機會。要在實踐中及時總結經驗，不斷完善制度，切實提高制度建設的質量和水平。

????2005年，中央紀委、監察部對改革開放以來涉及黨風廉政建設和反腐敗工作的文件進行了全面清理，決定廢止115件。同時對法規制度進行了科學分類，編制了《2004－2007年黨風廉政和反腐敗法規制度建設工作規劃》。 #p#分頁標題#e#

????林認為，廢止的文件為這樣幾種：有的是過時的，有的是重復、可以合并的，有的則是不清楚而要加以重新澄清的。中央在廢止文件的同時，不斷修訂和完善反腐倡廉法規制度，這是一個循序漸進的過程。

????她向記者描述了這樣一個過程，從2002年開始，一系列反腐倡廉法規制度出臺，如監察機關回避制度，干部配偶、子女個人經商辦企業的具體規定，《關于軍隊領導機關工作人員插手干預基層敏感事務的處理規定（試行）》、《關于中央企業領導人員廉潔自律若干規定的實施辦法（試行）》等。

????2003年是轉折的關鍵。這一年，中共十六屆三中全會上中央明確提出“建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系”。隨著《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》的生效，在2003年9月30日至10月1日，一天內有51名貪官企圖外逃時被捕。此后的8天內，司法機關共抓捕了115名企圖外逃的貪官。

????2004年反腐敗力度進一步加大。這一年，《中華人民共和國行政許可法》開始實施，國務院和地方政府取消和調整的項目高達1806項，中組部和中紀委組建了專門的巡視機構，確立了干部引咎辭職制度，建立了領導家屬境外留學定居備案制度。同在這一年，中共中央連續向黨內下發了3個文件：《中國共產黨黨內監督條例》、《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨黨員權利保障條例》，分別針對完善黨內監督、明確黨內紀律和保障黨員權利、發揚黨內民主。

????十六屆三中全會確立以教育為基礎、以法制為保障、以監督為關鍵的教育、制度、監督三者有機統一的懲治和預防體系，四中全會提出標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的十六字方針。林認為，中國從2005年進入了體系反腐敗的階段。加快了依法治腐的改革，主要包括：財政管理體制改革，實行“收支兩條線”管理，預算、財政資金國庫集中收付；投資體制改革，建立政府投資責任制和責任追究制；干部任職制度改革，加強干部選拔任用和管理監督機制；監督體制改革，中紀委對56個派駐機構進行統一管理，積極鼓勵新聞媒體的監督作用。“中央在如何抑制腐敗發展趨勢的途徑、方法和目標的認識經歷了一個過程，對反腐倡廉認識的逐步深化。”

????上述反腐制度的建設過程，可以清晰看出中央注重制度系統配套的思路。具體地講，既要注意單項制度的制定修訂，又要與其它制度協調配合；既要充實完善懲戒性、約束性規定，又要建立健全激勵性、保障性規定；既要重視實體性制度建設，又要重視程序性制度建設，發揮整體效能。要注意制定實施細則，將一些原則性要求轉化為可操作的具體規定。 　

????在配套上，還要努力使黨內制度與國家法律相銜接，這體現了依法治國的基本方略。適時將經過實踐檢驗、適應形勢發展的黨內制度轉換為國家法律法規，增強約束力和強制力，將是反腐制度建設的重要方向。

????注重創新制度

????制度建設與形勢變化總是緊密相聯的，制度建設也是與時俱進，不斷創新的過程。林認為，黨對轉型期腐敗的嚴重性，以及如何抑制腐敗發展趨勢的認識有一個過程，我們黨一直在尋找如何反腐敗、如何將反腐敗和經濟建設最佳結合的途徑。

????這期間，經歷了黨的執政理念和執政方式的轉變，明確了執政黨而非革命黨的定位，因此我們不能再進行革命時期那種大規模的由下而上的運動。而依法治國的提出，確立了以法制方式反腐的形式。反腐倡廉必須與依法治國結合起來，通過法制的方式，讓反腐成為常態的機制。林說：“對反腐倡廉認識逐步提高，與執政黨對自己地位和領導方式的認識是同步的。” #p#分頁標題#e#

????具體而言，制度創新首先要與完善社會主義市場經濟體制相適應。既要與市場經濟的發展進程相適應，同改革開放和經濟建設重大措施的實施緊密結合起來，防止急于求成或者過于滯后；又要與市場經濟的運行規則相適應，把反腐倡廉的要求寓于各項政策和措施之中，使制定的制度有利于促進改革開放和經濟發展。

????同時，制度創新還要科學有效、行得通、做得到。制度設計要考慮各種情況，努力做到使執行制度的人不吃虧，使不執行制度的人受懲罰。這就需深入研究人們心理活動的特點和規律，注意吸收社會科學和自然科學的新成果，使制度設計更加科學、管用。

????在科學執政、民主執政、依法執政的總要求下，充分發揚民主推動制度創新也是題中應有之義。一些關系群眾切身利益的重要措施和規章的制定，需要采取多種方式廣泛征求群眾意見，以科學的態度做好調研論證工作。同時還應把一些比較成熟的做法轉化為對全局工作有指導作用的制度。有些制度應在一定范圍試點，然后再逐步推開。

????在制度創新中還應注意借鑒國外經驗，吸取全人類的優秀成果。目前的工作重點，是做好我國法律法規與《聯合國反腐敗公約》的銜接工作，對一些法律法規進行修改和完善。同時加強對外宣傳，增進國際社會對我國反腐敗倡廉法規制度建設的了解。

????高新民介紹說，《聯合國反腐敗公約》對一些腐敗行為進行了非常規范的定義，如賄賂本國公職人員定義為：直接或間接向公職人員許諾給予、提議給予或者實際給予該公職人員本人或者其他人員或實體不正當好處，以使該公職人員在執行公務時作為或者不作為；公職人員為其本人或者其他人員或實體直接或間接索取或者收受不正當好處，以作為其在執行公務時作為或者不作為的條件。

????“還有一些定義，如第18條的影響力交易，第19條的濫用職權，國內應該與國際上統一起來。”高新民認為，《聯合國反腐敗公約》是一個很好的樣本，通過國際合作，能夠在很大程度上提升我國的法制健全程度。“與反腐敗公約銜接，能提升我們自己的反腐敗能力。”

????除了國際交流與合作之外，我國近年來從實際出發，制定了一些創新有效的反腐配套制度，如2004年開始試點的“領導家屬境外留學定居備案制度”。該制度要求黨政領導干部和國企廠長經理直系親屬出國留學、定居，必須報備，說明其資金來源。林認為，這一措施無疑加大了對貪官的威懾力，有利于堵塞貪官外逃之路。（記者 董瑞豐 李潔）