115件，是中央紀(jì)委監(jiān)察部近年已經(jīng)廢止的涉及黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的文件數(shù)目。而在這背后，則是超過1200件的現(xiàn)行黨風(fēng)廉政和反腐敗法規(guī)制度。

????“加強制度建設(shè)是保持黨的先進、從源頭上防治腐敗的重要途徑。”中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人在最近的講話中指出。

????黨的十六大以來，隨著《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》等一系列法規(guī)和文件的陸續(xù)頒布，我國已構(gòu)建起反腐倡廉法規(guī)制度體系的基本框架。下一步的工作重點，就是按照中央的要求，以改革的精神加強制度建設(shè)，形成用制度規(guī)范從政行為、按制度辦事、靠制度管人的有效機制，并更加強化。

　　嚴(yán)格執(zhí)行保證制度落實

????目前，我國反腐倡廉法規(guī)制度并不少，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作初步實現(xiàn)了有法可依。但是，由于各種原因，仍存在一些法規(guī)制度落實不到位，沒有發(fā)揮出應(yīng)有效力的情況。

????“一個發(fā)現(xiàn)不了問題的制度，本身一定存有嚴(yán)重缺陷。”中央黨校法理學(xué)教授林在接受《瞭望新聞周刊》采訪時說，“一項制度即便在理論上非常完善，如果背后沒有監(jiān)督機制使其得以嚴(yán)格執(zhí)行，那么這項制度就形同虛設(shè)”。

????“比如說，財產(chǎn)申報制度是一個好制度，在這個制度下，任何不正常的收入都會使人產(chǎn)生懷疑。”林告訴《瞭望新聞周刊》。“可是有一些官員明明收入非常高，年終報表時卻填得非常少，這種年年虛報的情況卻始終沒有得到有效遏制，這主要是因為財產(chǎn)申報的結(jié)果沒有被公示，說明對制度的落實監(jiān)督不足。”

????面對現(xiàn)有的1200件反腐法規(guī)制度，仍有一些地方和部門管理不嚴(yán)、執(zhí)行不力，有的甚至人為的破壞制度，導(dǎo)致一些法規(guī)制度落實不到位，沒有發(fā)揮出應(yīng)有的效力的情況依然存在。因此，制定制度和嚴(yán)格執(zhí)行制度，同等重要。

????中央黨校黨建部教授高新民認(rèn)為，要貫徹落實反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)，首先各級領(lǐng)導(dǎo)干部要提高自身素質(zhì)，帶頭遵守制度，自覺用制度約束自己的言行。同時加強法規(guī)制度的宣傳教育，使廣大黨員干部了解制度，營造執(zhí)行制度的良好氛圍。

????其次，監(jiān)督者要具備一定的權(quán)力，要加強法規(guī)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。再者，要充分顯示制度的剛性特點，堅持制度面前人人平等，切實維護制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

????她同時也指出，僅僅依賴黨員干部個人的自覺性來執(zhí)行反腐倡廉法規(guī)制度，具有一定的暫時性，長遠看仍需要一種監(jiān)督的權(quán)力促使黨員干部遵守制度。“目前來看，這種權(quán)力就是黨內(nèi)的紀(jì)律檢查委員會。”

????而比較有效的工作方式，則是加強法規(guī)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查機制。建立健全督辦機制，及時匯總執(zhí)行中存在的突出問題，責(zé)成有關(guān)部門認(rèn)真研究解決。

????2005年底，中紀(jì)委監(jiān)察部對56個派駐機構(gòu)進行了全面的統(tǒng)一管理，派駐機構(gòu)的工作人員在人事關(guān)系上將歸中紀(jì)委單一管轄。對中紀(jì)委派駐部委機構(gòu)實行統(tǒng)一管理，是中共中央為改革和完善紀(jì)律檢查體制作出的重大決策，是加強黨內(nèi)監(jiān)督的一項重大舉措。在中國現(xiàn)行的政治體制下，黨的紀(jì)律檢查系統(tǒng)改變?yōu)榇怪鳖I(lǐng)導(dǎo)，讓下級紀(jì)檢部門直接對中紀(jì)委負(fù)責(zé)，無疑是遏制腐敗相對有效的方式。

　　總結(jié)經(jīng)驗，不斷完善制度

????制度建設(shè)是動態(tài)的、開放的、發(fā)展的。如果制度存在缺陷不及時修補，就可能為破壞制度的人提供機會。要在實踐中及時總結(jié)經(jīng)驗，不斷完善制度，切實提高制度建設(shè)的質(zhì)量和水平。

????2005年，中央紀(jì)委、監(jiān)察部對改革開放以來涉及黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的文件進行了全面清理，決定廢止115件。同時對法規(guī)制度進行了科學(xué)分類，編制了《2004－2007年黨風(fēng)廉政和反腐敗法規(guī)制度建設(shè)工作規(guī)劃》。 #p#分頁標(biāo)題#e#

????林認(rèn)為，廢止的文件為這樣幾種：有的是過時的，有的是重復(fù)、可以合并的，有的則是不清楚而要加以重新澄清的。中央在廢止文件的同時，不斷修訂和完善反腐倡廉法規(guī)制度，這是一個循序漸進的過程。

????她向記者描述了這樣一個過程，從2002年開始，一系列反腐倡廉法規(guī)制度出臺，如監(jiān)察機關(guān)回避制度，干部配偶、子女個人經(jīng)商辦企業(yè)的具體規(guī)定，《關(guān)于軍隊領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)工作人員插手干預(yù)基層敏感事務(wù)的處理規(guī)定（試行）》、《關(guān)于中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔自律若干規(guī)定的實施辦法（試行）》等。

????2003年是轉(zhuǎn)折的關(guān)鍵。這一年，中共十六屆三中全會上中央明確提出“建立健全與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系”。隨著《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》的生效，在2003年9月30日至10月1日，一天內(nèi)有51名貪官企圖外逃時被捕。此后的8天內(nèi)，司法機關(guān)共抓捕了115名企圖外逃的貪官。

????2004年反腐敗力度進一步加大。這一年，《中華人民共和國行政許可法》開始實施，國務(wù)院和地方政府取消和調(diào)整的項目高達1806項，中組部和中紀(jì)委組建了專門的巡視機構(gòu)，確立了干部引咎辭職制度，建立了領(lǐng)導(dǎo)家屬境外留學(xué)定居備案制度。同在這一年，中共中央連續(xù)向黨內(nèi)下發(fā)了3個文件：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，分別針對完善黨內(nèi)監(jiān)督、明確黨內(nèi)紀(jì)律和保障黨員權(quán)利、發(fā)揚黨內(nèi)民主。

????十六屆三中全會確立以教育為基礎(chǔ)、以法制為保障、以監(jiān)督為關(guān)鍵的教育、制度、監(jiān)督三者有機統(tǒng)一的懲治和預(yù)防體系，四中全會提出標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的十六字方針。林認(rèn)為，中國從2005年進入了體系反腐敗的階段。加快了依法治腐的改革，主要包括：財政管理體制改革，實行“收支兩條線”管理，預(yù)算、財政資金國庫集中收付；投資體制改革，建立政府投資責(zé)任制和責(zé)任追究制；干部任職制度改革，加強干部選拔任用和管理監(jiān)督機制；監(jiān)督體制改革，中紀(jì)委對56個派駐機構(gòu)進行統(tǒng)一管理，積極鼓勵新聞媒體的監(jiān)督作用。“中央在如何抑制腐敗發(fā)展趨勢的途徑、方法和目標(biāo)的認(rèn)識經(jīng)歷了一個過程，對反腐倡廉認(rèn)識的逐步深化。”

????上述反腐制度的建設(shè)過程，可以清晰看出中央注重制度系統(tǒng)配套的思路。具體地講，既要注意單項制度的制定修訂，又要與其它制度協(xié)調(diào)配合；既要充實完善懲戒性、約束性規(guī)定，又要建立健全激勵性、保障性規(guī)定；既要重視實體性制度建設(shè)，又要重視程序性制度建設(shè)，發(fā)揮整體效能。要注意制定實施細則，將一些原則性要求轉(zhuǎn)化為可操作的具體規(guī)定。 　

????在配套上，還要努力使黨內(nèi)制度與國家法律相銜接，這體現(xiàn)了依法治國的基本方略。適時將經(jīng)過實踐檢驗、適應(yīng)形勢發(fā)展的黨內(nèi)制度轉(zhuǎn)換為國家法律法規(guī)，增強約束力和強制力，將是反腐制度建設(shè)的重要方向。

????注重創(chuàng)新制度

????制度建設(shè)與形勢變化總是緊密相聯(lián)的，制度建設(shè)也是與時俱進，不斷創(chuàng)新的過程。林認(rèn)為，黨對轉(zhuǎn)型期腐敗的嚴(yán)重性，以及如何抑制腐敗發(fā)展趨勢的認(rèn)識有一個過程，我們黨一直在尋找如何反腐敗、如何將反腐敗和經(jīng)濟建設(shè)最佳結(jié)合的途徑。

????這期間，經(jīng)歷了黨的執(zhí)政理念和執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變，明確了執(zhí)政黨而非革命黨的定位，因此我們不能再進行革命時期那種大規(guī)模的由下而上的運動。而依法治國的提出，確立了以法制方式反腐的形式。反腐倡廉必須與依法治國結(jié)合起來，通過法制的方式，讓反腐成為常態(tài)的機制。林說：“對反腐倡廉認(rèn)識逐步提高，與執(zhí)政黨對自己地位和領(lǐng)導(dǎo)方式的認(rèn)識是同步的。” #p#分頁標(biāo)題#e#

????具體而言，制度創(chuàng)新首先要與完善社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)。既要與市場經(jīng)濟的發(fā)展進程相適應(yīng)，同改革開放和經(jīng)濟建設(shè)重大措施的實施緊密結(jié)合起來，防止急于求成或者過于滯后；又要與市場經(jīng)濟的運行規(guī)則相適應(yīng)，把反腐倡廉的要求寓于各項政策和措施之中，使制定的制度有利于促進改革開放和經(jīng)濟發(fā)展。

????同時，制度創(chuàng)新還要科學(xué)有效、行得通、做得到。制度設(shè)計要考慮各種情況，努力做到使執(zhí)行制度的人不吃虧，使不執(zhí)行制度的人受懲罰。這就需深入研究人們心理活動的特點和規(guī)律，注意吸收社會科學(xué)和自然科學(xué)的新成果，使制度設(shè)計更加科學(xué)、管用。

????在科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的總要求下，充分發(fā)揚民主推動制度創(chuàng)新也是題中應(yīng)有之義。一些關(guān)系群眾切身利益的重要措施和規(guī)章的制定，需要采取多種方式廣泛征求群眾意見，以科學(xué)的態(tài)度做好調(diào)研論證工作。同時還應(yīng)把一些比較成熟的做法轉(zhuǎn)化為對全局工作有指導(dǎo)作用的制度。有些制度應(yīng)在一定范圍試點，然后再逐步推開。

????在制度創(chuàng)新中還應(yīng)注意借鑒國外經(jīng)驗，吸取全人類的優(yōu)秀成果。目前的工作重點，是做好我國法律法規(guī)與《聯(lián)合國反腐敗公約》的銜接工作，對一些法律法規(guī)進行修改和完善。同時加強對外宣傳，增進國際社會對我國反腐敗倡廉法規(guī)制度建設(shè)的了解。

????高新民介紹說，《聯(lián)合國反腐敗公約》對一些腐敗行為進行了非常規(guī)范的定義，如賄賂本國公職人員定義為：直接或間接向公職人員許諾給予、提議給予或者實際給予該公職人員本人或者其他人員或?qū)嶓w不正當(dāng)好處，以使該公職人員在執(zhí)行公務(wù)時作為或者不作為；公職人員為其本人或者其他人員或?qū)嶓w直接或間接索取或者收受不正當(dāng)好處，以作為其在執(zhí)行公務(wù)時作為或者不作為的條件。

????“還有一些定義，如第18條的影響力交易，第19條的濫用職權(quán)，國內(nèi)應(yīng)該與國際上統(tǒng)一起來。”高新民認(rèn)為，《聯(lián)合國反腐敗公約》是一個很好的樣本，通過國際合作，能夠在很大程度上提升我國的法制健全程度。“與反腐敗公約銜接，能提升我們自己的反腐敗能力。”

????除了國際交流與合作之外，我國近年來從實際出發(fā)，制定了一些創(chuàng)新有效的反腐配套制度，如2004年開始試點的“領(lǐng)導(dǎo)家屬境外留學(xué)定居備案制度”。該制度要求黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國企廠長經(jīng)理直系親屬出國留學(xué)、定居，必須報備，說明其資金來源。林認(rèn)為，這一措施無疑加大了對貪官的威懾力，有利于堵塞貪官外逃之路。（記者 董瑞豐 李潔）