第二章　征收決定

　　本章內容提要

　　本章共九條，主要對公共利益的界定、征收程序、被征收入的救濟權、被征收房屋情況的調查登記以及房屋征收范圍確定后被征收入的禁止性活動等內容作了規定。

　　從兩次公開征求意見情況看，公共利益的界定、征收程序等問題一直是社會公眾關注的焦點。對公共利益的界定一直有爭議，有意見認為界定得過于寬泛，也有意見則認為不宜對公共利益的范圍限定得過于嚴格。對征收程序的意見主要集中在以下方面：一是主張政府在論證時應當將補償方案作為論證內容，并將補償標準、安置補償意向、估價單位等予以公告，征求被征收入意見。二是認為發生重大爭議，由上一級人民政府裁決的機制，在制度設計上不公平，建議引入人大決策或者司法機制。三是建議進一步明確危舊房改造征求意見的程序，就征求意見的具體比例等提出了不同意見。此外，在第二次征求意見中，還有意見提出，應當加大公眾參與程度；建議增加舊城區改建過程中同意比例的規定，明確先補償、后搬遷的原則，以及被征收入對房屋征收決定和補償決定不服的救濟渠道等等。

　　根據征求意見的情況，經認真研究，我們對公共利益的界定、征收程序等內容作了進一步的修改、完善。與原拆遷條例相比，主要有以下幾點變化：一是界定了公共利益的范圍，將因國防、外交需要和由政府組織實施的能源、交通、水利、教科文衛體、資源環保、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業需要以及保障性安居工程建設、舊城區改建的需要等列入公共利益范疇。同時，還強調了規劃和計劃的調控作用，規定確需征收房屋的各項建設活動都應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃；保障性安居工程建設和舊城區改建還應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃，經市、縣級人民代表大會審議通過。并且為了保證規劃的公眾參與，還規定制定規劃應當廣泛征求社會公眾意見，經過科學論證(第八條、第九條)。二是完善了征收程序，規定征收補償方案應當征求公眾意見；因舊城區改建需要征收房屋，多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規定的，政府應當組織由被征收入和公眾代表參加的聽證會，并根據聽證會情況修改方案；政府作出房屋征收決定前，應當按照有關規定進行社會穩定風險評估等等(第十條至第十二條)。

　　第八條 為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：

　　(一)國防和外交的需要；

　　(二)由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；

　　(三)由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；

　　(四)由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；

　　(五)由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；

　　(六)法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。

　　【釋義】 本條是關于房屋征收范圍即公共利益界定的規定。

　　一、公共利益界定的總體思路

　　公共利益的界定一直是社會各界分歧較大、重點關注的熱點。從征求意見情況看，主要有兩種觀點：一是認為公共利益的界定過寬，主張具有商業性質、營利目的的項目都不應當屬于公共利益；二是認為對公共利益的規定還不夠全面，主張凡是實施城市總體規劃，為城市發展和建設進行的重大工程，由政府組織或者主導的住宅小區、經濟開發區、工業園區、商業街區等城市建設，都應當屬于公共利益。#p#分頁標題#e#

　　1954年《憲法》中就已經出現了“公共利益”的概念。1954年《憲法》第十三條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定的條件，對城鄉土地和其他生產資料實行征購、征用或者收歸國有。”1982年修正后的《憲法》第十條第三款規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。”2004年修正后的《憲法》第十條第三款規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”第十三條第三款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”可見，憲法首先明確了國家征收、征用的前提是“為了公共利益的需要”。2007年《物權法》又規定，為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。按照上述規定，征收城市房屋和農村土地房屋，應當基于“公共利益”的需要，但均未對“公共利益”的范圍作出規定。農村土地房屋的征收由《土地管理法》調整。我們在對本條例和《土地管理法(修訂草案)》進行統籌研究的基礎上經與各方面反復論證認為，公共利益的內涵與外延，在不同國家和地區的不同發展階段，是不同的。公共利益的界定，必須考慮我國的國情。在我國經濟社會發展的現階段，工業化、城鎮化是經濟社會發展、國家現代化的必然趨勢，符合最廣大人民群眾的根本利益，是公共利益的重要方面；遏制房價過快上漲勢頭、穩定房價，滿足人民群眾的基本住房需求，也是公共利益的重要方面。在社會主義市場經濟條件下，建立公共服務供給的社會和市場參與機制是必然趨勢，不宜以是否采用市場化的運作模式作為界定公共利益的標準，不能因醫院、學校、供水、供電、供氣、污水和垃圾處理、鐵路、公交等項目經營中收費就否認其屬于公共利益范疇。保障性安居工程建設和舊城區改建，與廣大城鎮居民生活、工作密切相關，這些項目的實施既改善了城鎮居民居住、工作條件，又改善了城市環境，提升了城市功能，不能因為其中包含必要的商業服務設施等商業開發，就將其置于公共利益范疇之外。對工業化、城鎮化進程中出現的一些社會矛盾和沖突，應當綜合治理，不能不顧實踐中的用地需要而以減少征收作為解決當前問題的唯一措施。要對被征收人按照房地產市場價格給予公平補償，確保房屋被征收的群眾不吃虧，將公共利益和被征收人的利益統一起來。

　　基于上述考慮，本條例在我國立法史上首次界定了公共利益，明確將因國防和外交的需要，由政府組織實施的能源、交通、水利、教科文衛體、資源環保、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業以及保障性安居工程建設、舊城區改建等納入公共利益范疇。

　　二、公共利益的界定類型選擇

　　世界上許多國家或者地區都規定，只有在出于公共利益的情況下，國家才有可能動用土地征收權。從對“公共利益”的界定看，大致可分為三種類型：

　　(一)第一類是概括式規定。

　　采用這種方式的國家均制定有土地征收法或者相應的法律，在與土地征收有關的法律中僅規定“只有出于公共利益方可發動土地征收權”，但對到底哪些屬于“公共利益”未加以明確界定，屬于廣義的公共利益，主要是通過其他法律對私人財產給予應有的保護。這些國家主要包括美國、法國、澳大利亞、加拿大、德國、菲律賓、越南等。

　　采用概括式規定的國家，一般有兩個特點：一是保護私有財產的法律、法規健全，目的是防止政府以公共利益為名對私有財產造成不當侵害；二是實行三權分立的體制，司法機關對政府濫用行政權的行為進行制約和監督，通過司法程序對“公共利益”進行個案判定，不存在法律上的障礙，并形成判例，使模糊的法律概念在具體的個案中得以明確。還有的國家雖然是成文法國家，但是其司法界也普遍重視先前判決，如法國。#p#分頁標題#e#

　　我國尚不具備上述條件。我國雖然從《憲法》到《物權法》等有關法律對私有財產的保護作出了許多規定，但從目前來看保護私有財產的法律制度還有待進一步完善，這種狀況是與我國實際情況相適應的，完善起來還需要一個過程；而且我國不屬于判例法國家，也沒有遵循先例原則，因此對公共利益的界定，難以通過判決形成先例，并由先例使模糊的法律概念在具體的個案中得以明確。

　　(二)第二類是列舉式規定。

　　采用這種方式的國家或者地區在土地征收法中采用列舉法界定公共利益的范圍。這些國家或者地區主要包括日本、韓國、我國臺灣地區、香港特區、印度、波蘭等。

　　列舉式規定分為兩種情況：一是，以日本為代表，在土地征用法等有關法律中窮盡式地列出所有可以征收土地的“公益事業”；二是，以我國臺灣地區為代表，在土地征用法等有關法律中列出若干種可以征收土地的事項，但沒有窮盡列舉，有但書規定或者兜底式規定。

　　采用列舉式規定的主要是成文法國家或者地區。這類國家或者地區的立法，常常以減少法律概念的模糊性，增強法律的可操作性，便于行政和司法的適用為宗旨，而且通過列舉式規定對征地的目的進行限制，約束政府征收土地的權力。但是列舉難以窮盡所有可以征收的事項，因此加上兜底的規定，有助于彌補列舉式規定的未盡事項。

　　(三)第三類是不作規定。

　　主要是一些經濟轉軌國家，法律上對公共利益沒有明確的界定，同時又缺少相應的法律支持，是不是公共利益完全取決于政府的決定。這些國家包括俄羅斯、烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦等國。俄羅斯規定，為“國家或市政的需要”可允許征收土地，但其范圍并沒有在民法、土地法或后來的立法里確定，這就可能使國家征地范圍放得過寬而達到別的目的。

　　在立法的過程中，有意見提出，對公共利益概念的界定，采取概括法、通過正面描述的方式進行定義，也有意見提出采用排除法進行界定，即將商業利益從公共利益中加以排除，通過排除法界定公共利益的內涵。但是公共利益難以精確定義，不具體列舉，操作性會大打折扣。公共利益與商業利益本不是一對對立的概念，在屬性上和在實踐中相互交織、很難完全分離，且在一定條件下，相互轉化，采用排除法也不恰當，在一定程度上會對國民經濟和社會發展造成負面影響。同時，考慮到公共利益概念在不同的國家、同一國家的不同歷史時期，其內涵與外延是不斷發展變化的，它的穩定是相對的、發展變化是絕對的，既是具體的、又是歷史的，綜合分析、比較上述國家和地區的立法界定，并結合我國的情況，在界定“公共利益的需要”時，采取了概括加列舉的方式。

　　三、本條的具體規定

　　本條采取概括加列舉的方式對“公共利益需要”作了明確，即對征收房屋的條件作了明確：一是必須為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要。這是對公共利益的概括性規定。二是符合本條列舉的情形。本條列舉了六種情形，即國防和外交的需要，由政府組織實施的能源、交通、水利、教科文衛體、資源環保、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業和保障性安居工程建設、舊城區改建的需要以及法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。三是強調為了上述目的，確需征收房屋。也就是說，確需使用這幅土地，而這幅土地上存在的單位、個人的房屋如果不采取征收方式，通過其他方式就無法獲得該建設用地。本條還明確了征收房屋應當由市、縣級人民政府作出房屋征收決定。

　　本條列舉的六項情形包括：

　　(一)國防和外交的需要。根據《國防法》的有關規定，國防是指國家為防備和抵抗侵略，制止武裝顛覆，保衛國家的主權、統一、領土完整和安全所進行的軍事活動，以及與軍事有關的政治、經濟、外交、科技、教育等方面的活動，是國家生存與發展的安全保障，本條所稱國防的需要主要是指國防設施建設的需要；外交是一個國家在國際關系方面的活動，本條所稱外交的需要主要是指使領館建設的需要。#p#分頁標題#e#

　　(二)由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要。基礎設施是指為社會生產和居民生活提供公共服務的工程設施，是用于保證國家或地區社會經濟活動正常進行的公共服務系統。根據《劃撥用地目錄》(國土資源部令第9號)，能源、交通、水利等基礎設施包括石油天然氣設施、煤炭設施、電力設施、水利設施、鐵路交通設施、公路交通設施、水路交通設施、民用機場設施等。由政府組織實施的項目并不限于政府直接實施或者獨立投資的項目，也包括了政府主導、市場化運作的項目。

　　(三)由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要。公共事業是指面向社會，以滿足社會公共需要為基本目標、直接或者間接提供公共服務的社會活動。公共產品的提供方式主要有公共提供、市場提供和混合提供三種基本方式。公共事業與公益事業不同。根據《公益事業捐贈法》第三條的規定，公益事業是指非營利的救助災害、救濟貧困、扶助殘疾人等困難的社會群體和個人的活動，而作為公共事業的教育、科學、文化、衛生、體育事業，環境保護、社會公共設施建設以及促進社會發展和進步的其他社會公共和福利事業等，比公益事業的范圍要廣，不排除具有營利性的項目。

　　(四)由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要。依照《國務院辦公廳關于促進房地產市場平穩健康發展的通知》(國辦發[2010]4號)的規定，保障性安居工程大致包括三類：第一類是城市和國有工礦棚戶區改造，以及林區、墾區棚戶區改造；第二類是廉租住房、經濟適用住房、限價商品住房、公共租賃住房等；第三類是農村危房改造。國有土地上房屋征收一般只涉及前兩類。

　　(五)由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要。《城鄉規劃法》第三十一條規定，“舊城區的改建，應當保護歷史文化遺產和傳統風貌，合理確定拆遷和建設規模，有計劃地對危房集中、基礎設施落后等地段進行改建。”根據該條規定，該項明確由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要屬于公共利益的需要。

　　(六)法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。該項是兜底條款，有利于彌補前五項規定未盡的事宜。現行法律如《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《公益事業捐贈法》、《招標投標法》、《信托法》、《測繪法》、《海域使用管理法》等涉及了公共利益，但都沒有明確界定“公共利益”。從條文內容來看，有的還對“公共利益”的范圍作了一些具體界定。如《信托法》界定了“公共利益目的”的范圍，其第六十條規定，為了下列公共利益目的之一而設立的信托，屬于公益信托：

　　(一)救濟貧困；(二)救助災民；(三)扶助殘疾人；(四)發展教育、科技、文化、藝術、體育事業；(五)發展醫療衛生事業；(六)發展環境保護事業，維護生態環境；(七)發展其他社會公益事業。將來法律、行政法規還可以規定除前五項以外的其他公共利益的需要。

　　征求意見過程中，有群眾提出一些地方違反國家規定超規模、超標準建設豪華辦公用房，國家機關辦公用房建設不屬于公共利益。我們認為，群眾反映的個別地方違反國家規定超規模、超標準建設豪華辦公用房，實踐中確實存在，有關國家機關辦公用房建設問題，國家已有相關規定和標準，且三令五申，不得違反規定，否則要嚴肅處理，追究有關負責人的責任。今后應當嚴格執行國家規定，加大執行力度，對超規模、超標準建設的，發現一起，嚴肅查處一起。但出現的違規建設現象并不能否認國家機關辦公用房建設的公共利益屬性。本條例刪除了征求意見稿中的“國家機關辦公用房建設”，并不意味著否認了國家機關辦公用房建設的公共利益屬性。本條第三項中由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要中涉及相關辦公用房的建設也屬于公共利益的需要。此外，法律、行政法規中還可以規定的其他公共利益也可能涉及相關辦公用房的建設，同樣也屬于公共利益的需要。#p#分頁標題#e#

　　第九條　依照本條例第八條規定，確需征收房屋的各項建設活動，應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃。保障性安居工程建設、舊城區改建，應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃。

　　制定國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃，應當廣泛征求社會公眾意見，經過科學論證。

　　【釋義】 本條是關于確需征收房屋的建設活動應當符合規劃、納入年度計劃的規定。

　　本條是在第八條的基礎上，從另一個角度進一步明確征收房屋的前提和要求，目的在于既保證國民經濟和社會發展需要正常的土地需求，又防止不當或者過度地動用征收權，強調規劃先行、規劃民主。

　　一、建設活動應當符合有關規劃。

　　要實現科學發展、節約合理利用土地、嚴格保護耕地，并嚴格控制征收規模，避免不必要的征收，應當通過國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃加以調控，并保障規劃的科學性、民主性，尤其要加強基本農田保護，嚴守18億畝耕地紅線。

　　憲法、法律和行政法規規定的規劃中，國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃和土地利用總體規劃屬于綜合性規劃；專項規劃種類較多，有氣象設施建設規劃、環境保護規劃、放射性固體廢物處置場所選址規劃、防洪規劃、消防規劃、防震減災規劃、鐵路發展規劃、公路規劃、港口規劃、人民防空工程建設規劃、城市道路發展規劃等。規劃是政府為了滿足公共需要、提供公共服務、促進國民經濟社會發展、提升城市功能、改善居民的生活生產條件和環境，在充分征求社會各界和群眾意見、充分考慮當地實際情況的基礎上，依法編制并經過批準的，這也是調整各種相鄰關系的一個手段，符合規劃應當是符合公共利益的應有之義。本條明確依照本條例第八條規定，確需征收房屋的各項建設活動，應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃。

　　公開征求意見過程中，有意見提出在國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃等規劃編制過程中，應當加大公眾參與程度。這些意見是有道理的。考慮到有關法律法規已就制定相關規劃過程中如何確保公眾參與作出了明確具體的規定，本條例不宜再作重復規定，因此，本條僅強調制定國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃，應當廣泛征求社會公眾意見，經過科學論證。以城鄉規劃為例，《城鄉規劃法》第二十六條　規定：“城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于30日。組織編制機關應當充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由。”這些措施有效地保證了公眾對城鄉規劃制定的知情權和參與權。

　　二、保障性安居工程建設、舊城區改建納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃。

　　本條規定保障性安居工程建設和舊城區改建還應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃。根據《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規定，市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃應當經市、縣級人民代表大會審查和批準。也就是說，保障性安居工程建設和舊城區改建應當經市、縣級人民代表大會審議通過，方可實施房屋征收。人大是權力機關，是民意的代表機關。保障性安居工程建設和舊城區改建直接與當地廣大城鎮居民生活、工作密切相關，由民意的代表機關來審議通過，有利于更好地保護被征收人的利益。#p#分頁標題#e#

　　第十條　房屋征收部門擬定征收補償方案，報市、縣級人民政府。

　　市、縣級人民政府應當組織有關部門對征收補償方案進行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日。

　　【釋義】 本條是關于征收補償方案的擬定、論證和征求意見的規定。

　　一、房屋征收部門擬定房屋征收補償方案，并報市、縣級人民政府

　　本條例規定市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施房屋征收與補償工作。規定房屋征收部門擬定征收補償方案，旨在規范征收補償程序，減少征收補償中的矛盾糾紛。

　　房屋征收補償是被征收人最為關心的問題，也是產生矛盾糾紛的焦點。征收補償方案對征收補償起著至關重要的作用，對征收補償會產生直接的影響。房屋征收實施的效果很大程度上取決于征收補償方案的科學與否。

　　房屋征收部門擬定的征收補償方案，應當滿足以下條件：一是合法，即征收補償方案的內容應當符合本條例規定，比如，補償方式、征收評估、保障被征收人居住條件等。二是合理，即征收補償方案的內容應當是大多數人都能夠接受的，征收范圍大小合適，補償標準公正公平，設定的獎勵應當科學。三是可行，征收補償方案的內容，除符合法律法規規定外，還應當因地制宜，符合當地的實際情況，比如考慮當地的氣候條件、風俗習慣、宗教信仰等因素。

　　征收補償方案的內容，本條未作具體規定。一般情況下，應當包括房屋征收范圍、實施時間、補償方式、補償金額、補助和獎勵、用于產權調換房屋的地點和面積、搬遷過渡方式和過渡期限等事項。

　　房屋征收部門應當對房屋征收范圍內房屋的權屬、區位、用途、建筑面積以及租賃和用益物權等情況組織調查，依據調查結果，擬定征收補償方案。調查一般應當在擬定征收補償方案前進行。調查結果的詳細程度對擬定征收補償方案的可行性有直接影響。

　　二、征收補償方案由市、縣人民政府負責組織論證

　　收到房屋征收部門上報的征收補償方案后，市、縣級人民政府應當組織發展改革、城鄉規劃、國土資源、環境資源保護、文物保護、財政、建設等有關部門對征收補償方案是否符合本條例及其他有關法律法規的規定進行論證。主要論證內容包括需用地的建設項目是否符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規戈Ⅱ，房屋征收范圍是否科學合理，征收補償方案是否公平等。組織有關部門進行論證的目的主要是為了保證征收補償方案合理可行。

　　三、征收補償方案公布征求公眾意見

　　對征收補償方案進行論證、修改后，市、縣級人民政府應當予以公布，征求公眾意見，明確征求意見的期限不得少于30日。其主要目的是為了規范政府的征收活動，切實保證在征收、補償活動過程中統籌兼顧公共利益和被征收人利益，進一步擴大公眾參與，保障公眾的知情權、參與權、建議權。

　　本條例規定，在作出房屋征收決定前，房屋征收部門應當先行擬定征收補償方案，市、縣級人民政府應在擬定征收補償方案階段即履行征求公眾意見的程序。本條嚴格規范政府的征收活動，旨在使被征收人更早地掌握和了解到相關信息，及時有效地參與房屋征收工作并提出意見，對政府的房屋征收行為進行監督。

　　房屋征收工作涉及社會公共利益，也涉及被征收人的切身利益，只有得到被征收人的理解和配合，房屋征收工作才能順利開展。因此，本條內容旨在確保征收過程的公開、公正、透明以及被征收人的參與權，以獲得被征收人的理解和支持。

　　第十一條　#p#分頁標題#e#市、縣級人民政府應當將征求意見情況和根據公眾意見修改的情況及時公布。

　　因舊城區改建需要征收房屋，多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規定的，市、縣級人民政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據聽證會情況修改方案。

　　【釋義】 本條是關于市、縣級人民政府公布征求意見情況的規定以及因舊城區改建需要征收房屋的特別規定。

　　一、市、縣級人民政府應當根據征求意見情況對征收補償方案進行修改。對公眾意見和修改情況進行公布

　　從兩次公開征求意見的情況看，對征收程序的意見主要集中在政府應當就征收補償方案廣泛征求公眾意見，明確多數被征收人不同意征收補償方案時的爭議解決機制等方面。本條內容經多次修改，現有條款對征收補償方案的公眾參與程序作出了更加嚴格的規定，目的是規范政府征收活動，保障被征收人的合法權益。

　　征收補償方案征求公眾意見結束后，市、縣級人民政府應當將征求意見情況進行匯總，根據公眾意見反饋情況對征收補償方案進行修改，并將征求意見情況和根據公眾意見修改情況及時公布。

　　二、因舊城區改建需要征收房屋，多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規定的，要舉行聽證會

　　按照本條例第八條規定，政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建屬于公共利益的范圍。舊城區改建，既涉及城市建設與發展，又涉及舊城區居民的切身利益；既體現公權力的行使，又涉及私權利的保護。將舊城區改建作為公共利益需要的一種情形，同時從征收程序上予以特別限制，有利于實現公益與私益、公權與私權之間的平衡。

　　考慮到舊城區改建是城市有機更新的方式，是城市建設和發展的主要路徑之一，各地均面臨大量因舊城區改建需要征收房屋的情況，同時，舊城區改建也存在涉及面廣、人數多、征收補償情況復雜的特點，有必要從征收程序上作出特別限制。另外，舊城區改建兼容城市發展和居民利益保護的雙重需要，產生的矛盾和爭議主要集中在補償方面。因此本條第二款對因舊城區改建需要征收房屋的補償方案征求意見程序作出了特別規定。因舊城區改建需要征收房屋的，如果多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規定，市、縣級人民政府應當組織召開聽證會進一步聽取意見，這里的“多數”應當理解為半數以上。舊城區改造既涉及被征收人的個人利益，又涉及城市發展的公共利益，參加聽證會的代表應當包括被征收人代表和社會各界公眾代表。市、縣級人民政府應當聽取公眾意見，就房屋征收補償方案等群眾關心的問題進行說明。根據聽證情況，市、縣及人民政府應當對征收補償方案進行修改完善，對合理意見和建議要充分吸收采納。

　　第十二條　市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當按照有關規定進行社會穩定風險評估；房屋征收決定涉及被征收人數量較多的，應當經政府常務會議討論決定。

　　作出房屋征收決定前，征收補償費用應當足額到位、專戶存儲、專款專用。

　　【釋義】 本條是關于社會穩定風險評估、人數較多的征收決定的討論決定、征收補償費用撥付監管的規定。

　　一、市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當按照有關規定進行社會穩定風險評估

　　開展社會穩定風險評估，對從源頭上預防和化解社會矛盾，實現科學發展，構建社會主義和諧社會，具有重大意義。把社會穩定風險評估作為作出房屋征收決定的必經程序，通過風險評估及早發現征收項目中存在影響社會穩定的隱患，并采取有效措施予以化解，是從源頭上預防和減少征收矛盾糾紛，把問題解決在基層、解決在萌芽狀態的重要舉措。#p#分頁標題#e#

　　2010年5月15日，國務院辦公廳印發的《關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》(國辦發明電[2010]15號)中就明確規定，拆遷項目立項前要組織專家論證，廣泛征求社會各界特別是被拆遷人的意見，并進行社會穩定風險評估。對于沒有經過社會穩定風險評估或群眾意見較大的項目，一律不得頒發房屋拆遷許可證。目前，一些省市已經出臺相關規定，如：湖北省住房城鄉建設廳印發的《湖北省城鎮房屋拆遷社會穩定風險評估辦法(試行)》；南京市維護穩定工作領導小組印發的《南京市城市房屋拆遷社會穩定風險評估辦法》。從各地情況看，拆遷社會穩定風險評估包括對拆遷政策的風險評估和對項目實施的風險評估。對拆遷政策風險評估報告，一般由各地拆遷管理部門或者當地政府負責編制。項目實施的風險評估由項目拆遷人負責編制。

　　本條所稱“有關規定”，包括國家和地方關于社會穩定風險評估的規定。國務院正在組織制定《關于建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的指導意見》，房屋征收列入該指導意見確定的評估范圍，該指導意見明確了評估責任主體、實施主體，規定了評估程序和內容，各地在實施中可積極爭取當地維穩部門的支持，按照維穩辦的要求，認真做好社會穩定風險評估工作。

　　按照本條第一款規定，房屋征收決定涉及被征收人數量較多的，應當經政府常務會議討論決定。主要有三個考慮：一是涉及面廣，維護被征收人合法權益任務工作較重較多，需要深入細致做好；二是要認真研究做好群眾工作，維護和促進社會穩定；三是對重要的事項更需要進一步加強程序規范、約束，促使政府更為慎重地行使征收權，切實做好有關工作。本條并未對“數量較多”進行量的界定，因為數量多少不僅相對于一個城市(區)常住人口規模而言，而且也與社會穩定有關，由各地根據當地實際對此進行具體規定更為妥當。

　　二、征收補償費用在作出征收補償決定前應當足額到位、專戶存儲、專款專用。

　　征收補償費用的足額到位，是保障房屋征收實施工作順利進行的前提條件，也是保護被征收人利益的重要前提。足額到位，是指用于征收補償的貨幣、實物的數量應當符合征收補償方案的要求，能夠保證全部被征收人得到依法補償和妥善安置。征收補償費用的足額到位，包括實物和貨幣兩部分，是二者之和，即已經提供實物補償的，可在總額中扣減相關費用。專戶存儲、專款專用是保證補償費用不被擠占、挪用的重要措施。專戶存儲要求在銀行設立專門賬戶進行存儲管理；專款專用，是指征收補償費用只能用于發放征收補償，不得挪作他用。

　　第十三條　市、縣級人民政府作出房屋征收決定后應當及時公告。公告應當載明征收補償方案和行政復議、行政訴訟權利等事項。

　　市、縣級人民政府及房屋征收部門應當做好房屋征收與補償的宣傳、解釋工作。

　　房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回。

　　【釋義】 本條是關于房屋征收決定公告及有關事項的規定。

　　一、作出和公告房屋征收決定的主體是市、縣級人民政府，公告應當載明征收補償方案和行政復議、行政訴訟權利等事項。

　　房屋征收決定是市、縣級人民政府征收被征收人房屋的重要法律文書。房屋征收決定公告由市、縣級人民政府發布，一般應張貼于征收范圍內及其周圍較為醒目、易于為公眾查看的地點，也可通過報紙、電視等新聞媒體予以公布。通過發布房屋征收決定公告，使被征收人在正常情況下了解自己已成為征收當事人，了解被征收人的權利和義務。

　　房屋征收決定公告的內容包括征收補償方案和行政復議、行政訴訟權利等事項。也就是說，公告中應當明確，被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法向作出房屋征收決定的市、縣人民政府的上一級人民政府申請行政復議；或者依法向人民法院提起行政訴訟。#p#分頁標題#e#

　　二、市、縣級人民政府及房屋征收部門有向被征收人做好宣傳、解釋工作的義務。

　　房屋征收與補償工作涉及被征收人的切身利益，政策性強、時間緊，只有得到被征收人的理解和配合才能順利完成。因此，宣傳、解釋工作是征收實施前非常重要的工作。宣傳、解釋的內容，一方面要讓被征收人了解征收是為了公共利益的需要，應當服從大局，及時完成搬遷；另一方面，要讓被征收人了解征收補償的政策、補助獎勵、用于產權調換的房屋情況、結算辦法等，對被征收人遇到的各種問題給予耐心的解答。宣傳、解釋的方式可以多種多樣，包括召開征收動員會、咨詢會，在征收現場設立辦公室等。房屋征收部門應當做好征收信訪工作，對群眾的來信來訪要嚴格按照有關信訪法律法規的規定辦理，認真解決群眾遇到的問題。

　　三、房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回。

　　根據《物權法》第一百四十七條的規定，建筑物、構筑物及其附屬設施轉讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構筑物及其附屬設施占用范圍內的建設用地使用權一并處分。根據《城市房地產管理法》第三十二條的規定，房地產轉讓、抵押時，房屋的所有權和該房屋占用范圍內的土地使用權同時轉讓、抵押。以上規定均體現了房地一體主義原則，即房地不可分割，對房屋所有權和土地使用權的處分應當同時進行。為了與有關法律法規的規定保持一致，按照房地一體主義原則的要求，本條規定房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回。

　　第十四條　被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。

　　【釋義】 本條是關于被征收人救濟渠道的規定。

　　本條規定被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟，體現了行政法規對房屋征收當事人雙方關系的調整，明確了被征收人的救濟途徑。

　　本條關于行政復議、行政訴訟權利的規定和本條例第十三條相比側重點不同。第十三條規定房屋征收決定公告應當載明行政復議、行政訴訟權利的事項，是對房屋征收決定內容予以規范，保證被征收人能夠清楚了解自己可以通過哪些權利救濟方式來維護自己的合法權益；而本條則是明確了被征收人對房屋征收決定進行復議或訴訟的權利，即使未依法將行政復議、行政訴訟權利在房屋征收決定公告中明示，也不影響被征收人通過行政復議、行政訴訟權利等方式對權利進行救濟。

　　為防止和糾正在房屋征收過程中違法的或者不當的具體行政行為，保護被征收人的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權，明確對被征收人的救濟權利是本條例規定的重要內容。當被征收人認為在房屋征收過程中的具體行政行為侵犯了其合法權益時，可以依法申請行政復議或提起行政訴訟，體現了本條例規定的程序正當的原則。

　　一、依法申請行政復議

　　被征收人可以依照《行政復議法》申請行政復議。《行政復議法》第六條規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關違法征收財物的，可以申請行政復議；第九條規定，公民、法人或者其他組織可以自知道該具體行政行為之日起60日內提出行政復議申請；第十三條規定，公民、法人或者其他組織對地方各級人民政府的具體行政行為不服的，向上一級地方人民政府申請行政復議；第十六條規定，公民、法人或者其他組織申請行政復議，行政復議機關已經依法受理的，在法定行政復議期限內不得向人民法院提起行政訴訟；公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，人民法院已經依法受理的，不得申請行政復議。#p#分頁標題#e#

　　二、依法提起行政訴訟

　　被征收人可以依照《行政訴訟法》提起行政訴訟，人民法院應當作為行政案件受理。《行政訴訟法》第十一條規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關侵犯其財產權的，可以提起行政訴訟；第十九條規定，因不動產提起的行政訴訟，由不動產所在地人民法院管轄；第二十五條規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機關是被告；經復議的案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告；復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告；第三十七條規定，公民、法人或者其他組織可以先申請復議再提起訴訟，也可以直接向人民法院提起訴訟；第三十八條規定，公民、法人或者其他組織對行政復議決定不服的，自收到復議決定書之日起15日內向人民法院提起訴訟；第三十九條規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起3個月內提出。

　　第十五條　房屋征收部門應當對房屋征收范圍內房屋的權屬、區位、用途、建筑面積等情況組織調查登記，被征收人應當予以配合。調查結果應當在房屋征收范圍內向被征收人公布。

　　【釋義】 本條是關于征收房屋情況調查登記和調查結果公布的規定，是新增加的內容。

　　對征收房屋情況進行調查登記是對征收房屋進行評估，進而確定補償金額的前提和基礎。調查登記情況對確定征收補償至關重要。為準確評估房屋征收補償的成本，確保補償工作的順利開展，房屋征收部門應當組織開展房屋征收范圍內被征收房屋的調查登記工作。房屋征收部門既可以獨立完成，也可以委托房屋征收實施單位開展，一般情況下還應當有房地產價格評估機構參加。為提高調查登記的效率，減少阻力，房屋征收部門應當爭取人民政府協調房屋征收范圍內街道辦事處、居委會配合進行相關調查工作。調查登記，一般應當在房屋征收決定前進行，房屋征收部門擬定征收補償方案應當根據調查情況。調查登記應當全面深人，以滿足擬定征收補償方案和進行評估的需要。

　　調查登記事項，一般包括被征收房屋的權屬、區位、用途、建筑面積等。上述因素是評估確定被征收房屋價值的最主要依據。對其他可能影響房屋價值評估的因素，在調查過程中也應予以查明。

　　為確認房屋登記簿上記載的權屬、用途、建筑面積等事項情況，房屋征收部門應當從被征收房屋所在行政區域的房屋登記機構調取該房屋的資料，作為之后補償的依據。調查人員還應當采取入戶調查的方式，對房屋的區位、家庭成員狀況、房屋結構、附屬物面積等進行調查登記，被征收人及其同住人有責任予以配合。

　　現場房屋調查登記時，房屋調查登記的工作人員，包括房屋征收部門工作人員、受委托的房屋征收實施單位工作人員一般應當對現場房屋及附屬物分單元和類別進行拍照、錄像、編號，建立檔案，做到一戶一檔。房屋征收部門、被征收人及其他參與調查登記的單位應當對調查結果簽字認可。

　　房屋征收部門經過調查登記確定的房屋權屬、區位、用途等情況，應當及時公布。公布的對象以被征收人為限。本條例將結果公開作為一個重要原則，主要基于以下原因：一是調查結果作為被征收房屋價值評估的重要依據，其公開有助于堵塞暗箱操作，防止房屋征收當事人惡意串通，騙取征收補償款。

　　二是增加房屋征收透明度和公信力，預防和減少房屋征收過程中，侵權瀆職犯罪問題的發生。三是為了公共利益的需要，征收單位、個人的房屋，政府作為征收人，應當依法補償，公布便于審計機關對征收補償費用進行監督。四是調查登記結果的公開，有利于保護被征收人的知情權，促進公開、公平、公正。公布的具體方式，由地方根據各自實際情況確定。#p#分頁標題#e#

　　第十六條　房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當增加補償費用的行為；違反規定實施的，不予補償。

　　房屋征收部門應當將前款所列事項書面通知有關部門暫停辦理相關手續。暫停辦理相關手續的書面通知應當載明暫停期限。暫停期限最長不得超過1年。

　　【釋義】 本條是關于征收范圍確定后，在房屋征收范圍內禁止活動的規定。

　　一、房屋征收范圍確定后。有關當事人不得在征收范圍內實施不當增加補償費用的活動

　　征收補償方案公布征求公眾意見時，征收補償方案中應當明確房屋征收范圍。保障性安居工程建設、舊城區改建應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃，年度計劃中應當確定房屋征收范圍。

　　從實踐情況看，因突擊搶建引發的矛盾糾紛，是當前矛盾糾紛中突出的一個重要方面。在征收范圍確定后，進行建設活動，會增加征收成本，造成社會資源的浪費。在征收范圍確定后，禁止進行建設活動，有利于保障房屋征收工作順利進行，也有利于減少矛盾糾紛。禁止活動的范圍主要有：一是新建、擴建、改建房屋。本條例第十七條、第十九條規定，對被征收人給予的補償包括被征收房屋價值的補償，而且被征收房屋補償是征收補償的主要方面。征收補償主要根據被征收房屋的建筑結構、新舊程度、建筑面積等因素以及裝修和原有設備的拆裝損失等確定，新建、擴建、改建房屋會直接影響征收房屋的評估結果，從而增加征收人即作出房屋征收決定的市、縣級人民政府的補償費用，提高實現公共利益需要的成本。二是改變房屋用途。被征收房屋的區位、用途、建筑面積等是影響房屋征收評估的重要因素，房屋的用途對補償價格的確定有重要影響。按照本條例第十七條、第二十三條規定，給予被征收人的補償應當包括因征收房屋造成的停產停業損失的補償，那么一套為經營性用房，另一套為住宅的被征收房屋，即使兩者同區位、同面積，補償金額也會有較大差異。如果在征收房屋確定后，允許被征收人臨時改變房屋用途，將住宅改變為經營性用房，會大大增加征收補償成本。三是不當增加補償費用的其他行為。考慮到新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途是不當增加補償費用的主要形式，除此之外還有其他一些情形，如違反規定遷入戶口或分戶等也會造成征收成本的增加，影響公共利益的實現，因此，地方可根據本條例規定，結合各自實際對不當增加補償費用的行為進行規定。

　　二、有關部門對禁止從事的事項暫停辦理相關手續。暫停期限不得超過1年

　　為了把本條第一款所列禁止事項的規定落到實處，本款規定，房屋征收部門應當書面通知有關部門暫停辦理上述活動的有關手續。對于接到通知的有關部門，應當按照通知規定，暫停辦理相關手續。違反規定辦理的，應當依法追究相關責任。在暫停辦理相關手續通知發出后，房屋征收范圍內的單位和個人擅自進行的活動，是違法活動，不受法律保護。房屋征收部門應當具體通知哪些部門，由各地根據各自情況具體確定。一般情況下，應通知規劃、土地、建設、房管、工商、稅務等部門。本款同時規定，暫停辦理的書面通知應當載明暫停期限，暫停期限最長不得超過1年。規定1年的期限，主要是為了保護被征收人的權益，防止暫停期限過長，妨礙被征收人正常的生產經營活動。同時也約束政府行為，督促政府依法行政。