一、問題的提出

關(guān)于社會保險糾紛應(yīng)如何處理，理論和實(shí)務(wù)界一直存在較大爭議。

一種意見認(rèn)為，社會保險糾紛應(yīng)作為勞動爭議案件處理。《企業(yè)勞動爭議處理?xiàng)l例》第二條規(guī)定，企業(yè)與職工因執(zhí)行國家有關(guān)工資、保險、福利、培訓(xùn)、勞動保護(hù)的規(guī)定發(fā)生的爭議，按照勞動爭議處理。該條例的解釋注明，“保險”是指社會保險，包括工傷保險、醫(yī)療保險、生育保險、待業(yè)保險、養(yǎng)老保險和病假待遇、死亡喪葬撫恤等社會保險待遇。顯然，社會保險費(fèi)糾紛屬于勞動爭議。最高人民法院《關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《勞動爭議解釋》)第一條，關(guān)于勞動爭議案件的收案范圍，則對勞動法第二條和《企業(yè)勞動爭議處理?xiàng)l例》第二條作了擴(kuò)大解釋，將用人單位和勞動者在履行勞動合同過程中，因勞動權(quán)利和勞動義務(wù)發(fā)生的所有糾紛，全部納入人民法院受理的案件范圍之內(nèi)，同時也將《企業(yè)勞動爭議處理?xiàng)l例》第二條規(guī)定的四項(xiàng)勞動爭議涵蓋在履行勞動合同過程之中。

另一種意見認(rèn)為，社保糾紛應(yīng)通過行政途徑解決而不宜作為勞動爭議案件處理。其理由是我國目前推行的社會保險主要包括基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險五類。這些社會保險都是由一系列行政法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)保險這三大險種的保險費(fèi)的征繳既是用人單位的法定義務(wù)，也是行政法規(guī)賦予勞動行政部門、稅務(wù)部門的行政職責(zé)，保險金的發(fā)放則屬于社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)受委托行使行政職能的法定義務(wù)，勞動者認(rèn)為用人單位沒有依法繳納社會保險費(fèi)的，可以向主管部門投訴，通過行政途徑解決，行政機(jī)關(guān)可以強(qiáng)制征繳并申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。上述認(rèn)識上的不一致，導(dǎo)致在司法實(shí)踐中針對此類糾紛的處理方式存在較大差異。筆者認(rèn)為，存在上述爭議的關(guān)鍵在于對社保糾紛的性質(zhì)理解不同。本文欲從分析社保糾紛的性質(zhì)入手，找出處理此類糾紛的合理路徑。

二、社會保險糾紛性質(zhì)分析

(一)社會保險法律關(guān)系

社會保險是指勞動者因生育、年老、患病、傷殘、死亡等原因造成勞動能力暫時或永久喪失以及失業(yè)時，從國家和社會獲得物質(zhì)幫助和補(bǔ)償?shù)囊环N社會制度。社會保險關(guān)系涉及勞動者、用人單位、社會保險機(jī)構(gòu)或稅務(wù)機(jī)關(guān)、銀行等金融機(jī)構(gòu)這四方主體，這里主要討論以下三方主體間的關(guān)系：

1.勞動者與社會保險機(jī)構(gòu)或稅務(wù)機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。在這一關(guān)系中，勞動者既是權(quán)利主體也是義務(wù)主體，勞動者依法享有社會保險待遇，同時也負(fù)有繳納義務(wù);而依法收繳和發(fā)放社會保險金則是社會保險機(jī)構(gòu)或稅務(wù)機(jī)關(guān)的職責(zé)所在。

2.用人單位與社會保險機(jī)構(gòu)或稅務(wù)機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。用人單位負(fù)有依法向社保機(jī)構(gòu)繳納保險費(fèi)的義務(wù)，收繳社會保險費(fèi)是社保機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)。雙方是一種管理與被管理的行政關(guān)系。

3.勞動者與用人單位之間的關(guān)系。用人單位向社保機(jī)構(gòu)繳納保險費(fèi)而非直接向勞動者履行支付義務(wù)，雙方?jīng)]有直接的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

(二)社會保險糾紛的種類和性質(zhì)

司法實(shí)踐中，常見的社保糾紛有四種：

第一，社會保險損失賠償糾紛。指保險事故發(fā)生后，勞動者依照法律、法規(guī)的規(guī)定，要求用人單位賠償因其不交、少交或遲交社會保險費(fèi)的行為所帶來的社會保險待遇損失糾紛，司法實(shí)踐中一般包括工傷損害賠償糾紛和醫(yī)療保險賠償糾紛。

第二，參保糾紛。指用人單位依法應(yīng)當(dāng)參加社會保險而未參加，勞動者要求建立社會保險關(guān)系的糾紛。

第三，不交、少交或遲交社會保險費(fèi)糾紛。指社保關(guān)系建立后，用人單位不積極履行繳費(fèi)義務(wù)的幾種表現(xiàn)形式，是社會保險費(fèi)瑕疵繳納行為。

第四，社會保險金發(fā)放糾紛。

上述糾紛，從表面上看，都是因用人單位違法或違約行為引起，糾紛的雙方為勞動者和用人單位，具有很明顯的平等主體之間民事糾紛的特征，因而人們以往不加區(qū)分地將它們當(dāng)作勞動爭議。實(shí)際上，無論是從理論還是從現(xiàn)行的法律規(guī)定來分析，以上糾紛在性質(zhì)上是完全不同的，第一種屬于勞動爭議，后三種屬于行政爭議。

1.社會保險賠償糾紛性質(zhì)上屬于勞動爭議。從社會保險費(fèi)的性質(zhì)來看，社會保險費(fèi)是由國家強(qiáng)制用人單位(也包括勞動者)繳納的具有保險性質(zhì)的、以勞動者為保險受益人的保險基金。社會保險費(fèi)由國家作為基金投資人占有、使用并保值增值，勞動者只享有社會保險的期待權(quán)。在各項(xiàng)社會保險中，勞動者僅是國家規(guī)定的直接受益人，是社會保險待遇的權(quán)利主體。在行政征繳關(guān)系中，勞動者和用人單位之間并不因此形成債的關(guān)系。在法定情形沒有出現(xiàn)前，只能請求勞動保障行政部門向用人單位征繳社會保險費(fèi)，在退休、失業(yè)、患病、工傷等法定情形出現(xiàn)時，勞動者的利益受損，勞動者和用人單位之間就形成了實(shí)際的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，勞動者就具有了實(shí)際的訴權(quán)，雙方因此發(fā)生的爭議，依法屬于勞動爭議，可以通過仲裁及訴訟方式解決。

2.參保糾紛、因瑕疵繳納行為引起的糾紛及保險金發(fā)放糾紛都屬行政爭議。對不交、少交或遲交社會保險費(fèi)等瑕疵繳納行為及社會保險金發(fā)放糾紛屬于行政爭議,司法實(shí)務(wù)界已形成共識，但在參保糾紛的定性上存在較大爭議。

一種意見認(rèn)為，此類案件與上述兩種社會保險糾紛不同，因尚未參加社會保險,其爭議主體只能是勞動者與用人單位而不涉及相關(guān)行政部門，不是行政爭議。

本文認(rèn)為，依法為勞動者辦理社會保險與按時、足額繳納社會保險費(fèi)一樣既是用人單位的法定義務(wù)，也是相關(guān)行政部門的職責(zé)，對于符合《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》第三條規(guī)定范圍內(nèi)的用人單位，社會保險保障行政部門或者稅務(wù)機(jī)關(guān)不僅有權(quán)進(jìn)行追繳，而且應(yīng)當(dāng)進(jìn)行追繳，其不追繳就是一種失職。沒有為勞動者辦理社會保險，既是用人單位違反行政法義務(wù)的行為，也是行政機(jī)關(guān)不作為的表現(xiàn)，應(yīng)屬行政爭議。但在參保糾紛中，往往涉及一個前提問題，即勞動者和用人單位就雙方之間是否存在勞動關(guān)系爭議，如果存在，則屬于勞動爭議。

三、社會保險糾紛的處理方式

(一)行政處理方式

從對社會保險糾紛的性質(zhì)分析中可知，對于社會保險參保糾紛、因瑕疵繳納行為引起的糾紛及保險金發(fā)放糾紛這三種糾紛均應(yīng)采用行政處理方式，而不應(yīng)作為民事案件予以受理。理由如下：首先，社會保險費(fèi)用由社會勞動保險行政部門或者稅務(wù)機(jī)關(guān)履行追繳職責(zé)，可以發(fā)揮業(yè)務(wù)嫻熟的資源優(yōu)勢。社會勞動保險行政部門或者稅務(wù)機(jī)關(guān)對繳費(fèi)單位的繳費(fèi)情況、用人情況、工資變動情況、每年的繳費(fèi)基數(shù)等，都有比較及時、充分的了解和嫻熟的業(yè)務(wù)技能與認(rèn)知能力保障，它們能隨時發(fā)現(xiàn)繳費(fèi)單位違法繳納保險費(fèi)的情況。其次，社會勞動保險費(fèi)用由社會勞動保險行政部門或者稅務(wù)機(jī)關(guān)履行追繳職責(zé)強(qiáng)制進(jìn)行追繳，符合社會保險關(guān)系正常化、規(guī)范化長期發(fā)展的趨勢和規(guī)律。

(二)司法救濟(jì)方式

司法實(shí)踐證明，不區(qū)分各種社會保險糾紛的性質(zhì)而將其一概作為勞動爭議案件予以受理，效果不理想，弊端很多。首先，判決難以明確、具體。社會保險費(fèi)的應(yīng)繳數(shù)額是根據(jù)勞動者的月工資總額計(jì)算的，由于勞動者每月工資總額總是處于變動之中，當(dāng)人民法院判決用人單位為勞動者補(bǔ)辦社會保險時，判決主文難以對每月應(yīng)補(bǔ)交的社會保險險種及其數(shù)額、補(bǔ)交時間逐一明確。而且，社會保險費(fèi)繳納數(shù)額的核定權(quán)屬于社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或稅務(wù)機(jī)關(guān)。所以，司法實(shí)踐中，人民法院不得不籠統(tǒng)地判決由用人單位為勞動者補(bǔ)交社會保險費(fèi)，而將補(bǔ)交的具體數(shù)額交由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或稅務(wù)機(jī)關(guān)核定。其次，判決難以執(zhí)行，有損司法權(quán)威。由于社會保險糾紛的特殊性，人民法院判決的執(zhí)行需要相關(guān)相關(guān)行政部門的協(xié)助。目前，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或稅務(wù)機(jī)關(guān)與人民法院在可補(bǔ)交的險種、補(bǔ)交的時間等諸多方面存在分歧。導(dǎo)致判決難以執(zhí)行。再次，不利于及時有效地保護(hù)勞動者的合法權(quán)益。將社保糾紛作為勞動爭議尋求司法救濟(jì)，必須經(jīng)過“一裁二審”的漫長過程，即使其訴訟請求最終得到人民法院的支持，結(jié)果還是由用人單位向社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或稅務(wù)機(jī)關(guān)為其補(bǔ)交社會保險費(fèi)。若由勞動者直接申請勞動行政部門處理，不僅可以避免“一裁二審”的復(fù)雜過程，當(dāng)勞動者對勞動行政部門的處理不服時，同樣可以提起行政訴訟，尋求司法救濟(jì)，對其合法權(quán)利并無損害。最后，與國家推行社會保險的政策不協(xié)調(diào)。勞動法雖然早在1995年就提出了社會保險統(tǒng)籌問題，但由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，社會保險制度在各地落實(shí)情況參差不齊。我們在開展社會保險費(fèi)的執(zhí)法和司法過程中，應(yīng)當(dāng)尊重這些歷史和現(xiàn)狀，但由于司法的特性，人民法院在處理具體爭議時，又必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定作出判決，無法顧及政策的靈活性。因此，由人民法院以審判的方式解決國家政策造成的歷史遺留問題，并不適宜。

社會保險糾紛的性質(zhì)決定了在適用司法救濟(jì)方式時必須嚴(yán)格限定其適用范圍。具體包括兩種情形：

1.對于社會保險賠償糾紛應(yīng)作為勞動爭議案件予以受理。

2.勞動者對勞動行政部門的處理不服時，可以提起行政訴訟。

(三)社會參與和監(jiān)督的方式

對社會保險糾紛的解決更要完善咨詢、聽證、投訴、爭議處理的輿論監(jiān)督制度，讓更多的社會組織和公民參與到糾紛的解決過程中來，使其進(jìn)一步明確社會保障體系的基本導(dǎo)向。要充分發(fā)揮新聞媒體的作用，不斷擴(kuò)大法制宣傳教育的深度和廣度。結(jié)合勞動保障工作重點(diǎn)、法律法規(guī)執(zhí)行中涉及的主要問題，積極向勞動者、用人單位提供勞動保障法律咨詢。有條件的地方可以建立勞動保障法規(guī)政策咨詢網(wǎng)站、咨詢熱線電話和專門的咨詢機(jī)構(gòu)，為用人單位和勞動者提供法律咨詢服務(wù)，使用人單位懂得如何依法行事，使勞動者知道怎樣依法維權(quán)，這將從源頭上減少社會保險糾紛的產(chǎn)生。