一、問題的提出

關于社會保險糾紛應如何處理，理論和實務界一直存在較大爭議。

一種意見認為，社會保險糾紛應作為勞動爭議案件處理。《企業勞動爭議處理條例》第二條規定，企業與職工因執行國家有關工資、保險、福利、培訓、勞動保護的規定發生的爭議，按照勞動爭議處理。該條例的解釋注明，“保險”是指社會保險，包括工傷保險、醫療保險、生育保險、待業保險、養老保險和病假待遇、死亡喪葬撫恤等社會保險待遇。顯然，社會保險費糾紛屬于勞動爭議。最高人民法院《關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《勞動爭議解釋》)第一條，關于勞動爭議案件的收案范圍，則對勞動法第二條和《企業勞動爭議處理條例》第二條作了擴大解釋，將用人單位和勞動者在履行勞動合同過程中，因勞動權利和勞動義務發生的所有糾紛，全部納入人民法院受理的案件范圍之內，同時也將《企業勞動爭議處理條例》第二條規定的四項勞動爭議涵蓋在履行勞動合同過程之中。

另一種意見認為，社保糾紛應通過行政途徑解決而不宜作為勞動爭議案件處理。其理由是我國目前推行的社會保險主要包括基本養老、基本醫療、失業、工傷、生育保險五類。這些社會保險都是由一系列行政法規、規章規定，基本養老、基本醫療、失業保險這三大險種的保險費的征繳既是用人單位的法定義務，也是行政法規賦予勞動行政部門、稅務部門的行政職責，保險金的發放則屬于社會保險經辦機構受委托行使行政職能的法定義務，勞動者認為用人單位沒有依法繳納社會保險費的，可以向主管部門投訴，通過行政途徑解決，行政機關可以強制征繳并申請人民法院強制執行。上述認識上的不一致，導致在司法實踐中針對此類糾紛的處理方式存在較大差異。筆者認為，存在上述爭議的關鍵在于對社保糾紛的性質理解不同。本文欲從分析社保糾紛的性質入手，找出處理此類糾紛的合理路徑。

二、社會保險糾紛性質分析

(一)社會保險法律關系

社會保險是指勞動者因生育、年老、患病、傷殘、死亡等原因造成勞動能力暫時或永久喪失以及失業時，從國家和社會獲得物質幫助和補償的一種社會制度。社會保險關系涉及勞動者、用人單位、社會保險機構或稅務機關、銀行等金融機構這四方主體，這里主要討論以下三方主體間的關系：

1.勞動者與社會保險機構或稅務機關之間的關系。在這一關系中，勞動者既是權利主體也是義務主體，勞動者依法享有社會保險待遇，同時也負有繳納義務;而依法收繳和發放社會保險金則是社會保險機構或稅務機關的職責所在。

2.用人單位與社會保險機構或稅務機關之間的關系。用人單位負有依法向社保機構繳納保險費的義務，收繳社會保險費是社保機構的法定職責。雙方是一種管理與被管理的行政關系。

3.勞動者與用人單位之間的關系。用人單位向社保機構繳納保險費而非直接向勞動者履行支付義務，雙方沒有直接的權利義務關系。

(二)社會保險糾紛的種類和性質

司法實踐中，常見的社保糾紛有四種：

第一，社會保險損失賠償糾紛。指保險事故發生后，勞動者依照法律、法規的規定，要求用人單位賠償因其不交、少交或遲交社會保險費的行為所帶來的社會保險待遇損失糾紛，司法實踐中一般包括工傷損害賠償糾紛和醫療保險賠償糾紛。

第二，參保糾紛。指用人單位依法應當參加社會保險而未參加，勞動者要求建立社會保險關系的糾紛。

第三，不交、少交或遲交社會保險費糾紛。指社保關系建立后，用人單位不積極履行繳費義務的幾種表現形式，是社會保險費瑕疵繳納行為。

第四，社會保險金發放糾紛。

上述糾紛，從表面上看，都是因用人單位違法或違約行為引起，糾紛的雙方為勞動者和用人單位，具有很明顯的平等主體之間民事糾紛的特征，因而人們以往不加區分地將它們當作勞動爭議。實際上，無論是從理論還是從現行的法律規定來分析，以上糾紛在性質上是完全不同的，第一種屬于勞動爭議，后三種屬于行政爭議。

1.社會保險賠償糾紛性質上屬于勞動爭議。從社會保險費的性質來看，社會保險費是由國家強制用人單位(也包括勞動者)繳納的具有保險性質的、以勞動者為保險受益人的保險基金。社會保險費由國家作為基金投資人占有、使用并保值增值，勞動者只享有社會保險的期待權。在各項社會保險中，勞動者僅是國家規定的直接受益人，是社會保險待遇的權利主體。在行政征繳關系中，勞動者和用人單位之間并不因此形成債的關系。在法定情形沒有出現前，只能請求勞動保障行政部門向用人單位征繳社會保險費，在退休、失業、患病、工傷等法定情形出現時，勞動者的利益受損，勞動者和用人單位之間就形成了實際的債權債務關系，勞動者就具有了實際的訴權，雙方因此發生的爭議，依法屬于勞動爭議，可以通過仲裁及訴訟方式解決。

2.參保糾紛、因瑕疵繳納行為引起的糾紛及保險金發放糾紛都屬行政爭議。對不交、少交或遲交社會保險費等瑕疵繳納行為及社會保險金發放糾紛屬于行政爭議,司法實務界已形成共識，但在參保糾紛的定性上存在較大爭議。

一種意見認為，此類案件與上述兩種社會保險糾紛不同，因尚未參加社會保險,其爭議主體只能是勞動者與用人單位而不涉及相關行政部門，不是行政爭議。

本文認為，依法為勞動者辦理社會保險與按時、足額繳納社會保險費一樣既是用人單位的法定義務，也是相關行政部門的職責，對于符合《社會保險費征繳暫行條例》第三條規定范圍內的用人單位，社會保險保障行政部門或者稅務機關不僅有權進行追繳，而且應當進行追繳，其不追繳就是一種失職。沒有為勞動者辦理社會保險，既是用人單位違反行政法義務的行為，也是行政機關不作為的表現，應屬行政爭議。但在參保糾紛中，往往涉及一個前提問題，即勞動者和用人單位就雙方之間是否存在勞動關系爭議，如果存在，則屬于勞動爭議。

三、社會保險糾紛的處理方式

(一)行政處理方式

從對社會保險糾紛的性質分析中可知，對于社會保險參保糾紛、因瑕疵繳納行為引起的糾紛及保險金發放糾紛這三種糾紛均應采用行政處理方式，而不應作為民事案件予以受理。理由如下：首先，社會保險費用由社會勞動保險行政部門或者稅務機關履行追繳職責，可以發揮業務嫻熟的資源優勢。社會勞動保險行政部門或者稅務機關對繳費單位的繳費情況、用人情況、工資變動情況、每年的繳費基數等，都有比較及時、充分的了解和嫻熟的業務技能與認知能力保障，它們能隨時發現繳費單位違法繳納保險費的情況。其次，社會勞動保險費用由社會勞動保險行政部門或者稅務機關履行追繳職責強制進行追繳，符合社會保險關系正常化、規范化長期發展的趨勢和規律。

(二)司法救濟方式

司法實踐證明，不區分各種社會保險糾紛的性質而將其一概作為勞動爭議案件予以受理，效果不理想，弊端很多。首先，判決難以明確、具體。社會保險費的應繳數額是根據勞動者的月工資總額計算的，由于勞動者每月工資總額總是處于變動之中，當人民法院判決用人單位為勞動者補辦社會保險時，判決主文難以對每月應補交的社會保險險種及其數額、補交時間逐一明確。而且，社會保險費繳納數額的核定權屬于社會保險經辦機構或稅務機關。所以，司法實踐中，人民法院不得不籠統地判決由用人單位為勞動者補交社會保險費，而將補交的具體數額交由社會保險經辦機構或稅務機關核定。其次，判決難以執行，有損司法權威。由于社會保險糾紛的特殊性，人民法院判決的執行需要相關相關行政部門的協助。目前，社會保險經辦機構或稅務機關與人民法院在可補交的險種、補交的時間等諸多方面存在分歧。導致判決難以執行。再次，不利于及時有效地保護勞動者的合法權益。將社保糾紛作為勞動爭議尋求司法救濟，必須經過“一裁二審”的漫長過程，即使其訴訟請求最終得到人民法院的支持，結果還是由用人單位向社會保險經辦機構或稅務機關為其補交社會保險費。若由勞動者直接申請勞動行政部門處理，不僅可以避免“一裁二審”的復雜過程，當勞動者對勞動行政部門的處理不服時，同樣可以提起行政訴訟，尋求司法救濟，對其合法權利并無損害。最后，與國家推行社會保險的政策不協調。勞動法雖然早在1995年就提出了社會保險統籌問題，但由于各地經濟發展水平不同，社會保險制度在各地落實情況參差不齊。我們在開展社會保險費的執法和司法過程中，應當尊重這些歷史和現狀，但由于司法的特性，人民法院在處理具體爭議時，又必須嚴格按照法律規定作出判決，無法顧及政策的靈活性。因此，由人民法院以審判的方式解決國家政策造成的歷史遺留問題，并不適宜。

社會保險糾紛的性質決定了在適用司法救濟方式時必須嚴格限定其適用范圍。具體包括兩種情形：

1.對于社會保險賠償糾紛應作為勞動爭議案件予以受理。

2.勞動者對勞動行政部門的處理不服時，可以提起行政訴訟。

(三)社會參與和監督的方式

對社會保險糾紛的解決更要完善咨詢、聽證、投訴、爭議處理的輿論監督制度，讓更多的社會組織和公民參與到糾紛的解決過程中來，使其進一步明確社會保障體系的基本導向。要充分發揮新聞媒體的作用，不斷擴大法制宣傳教育的深度和廣度。結合勞動保障工作重點、法律法規執行中涉及的主要問題，積極向勞動者、用人單位提供勞動保障法律咨詢。有條件的地方可以建立勞動保障法規政策咨詢網站、咨詢熱線電話和專門的咨詢機構，為用人單位和勞動者提供法律咨詢服務，使用人單位懂得如何依法行事，使勞動者知道怎樣依法維權，這將從源頭上減少社會保險糾紛的產生。