最后，提出了解決問(wèn)題的思路，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)盡快停止國(guó)務(wù)院有關(guān)文件的，通過(guò)綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)、擴(kuò)大對(duì)行政權(quán)的司法介入以及調(diào)整機(jī)構(gòu)等，推進(jìn)行政體制改革。同時(shí)轉(zhuǎn)變行政管理觀念，改進(jìn)行政執(zhí)法方式，依法解決行政處罰的“軟”與“亂”的問(wèn)題。關(guān)鍵詞：行政處罰權(quán)相對(duì)集中行政處罰體制城市管理導(dǎo)言改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)步伐加快，城市的結(jié)構(gòu)和功能日趨多樣化，出現(xiàn)了人口膨脹、環(huán)境污染、交通擁擠、居住環(huán)境惡化等一系列問(wèn)題。

現(xiàn)代城市的經(jīng)濟(jì)、人口、建筑、生活設(shè)施等高度密集，以及與之俱來(lái)的各種利益需求的矛盾，給城市管理工作帶來(lái)了諸多難題。相比之下，我國(guó)的城市管理行政執(zhí)法體制卻存在著種種弊端，與依法行政的要求不相適應(yīng)。

一是行政執(zhí)法隊(duì)伍過(guò)多過(guò)濫。受傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)城市管理領(lǐng)域存在著城建監(jiān)察、城管監(jiān)察、規(guī)劃監(jiān)察、市容監(jiān)察、綠化監(jiān)察、市政監(jiān)察、環(huán)境監(jiān)理、交通管理、工商管理等十幾支執(zhí)法隊(duì)伍，五花八門，上下重疊，隊(duì)伍臃腫，“十幾頂大蓋帽，管一頂破草帽”，“擾民”、“傷民”現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。

二是執(zhí)法力量分散，效率低下。從市到區(qū)、街道甚至居委會(huì)都存在著執(zhí)法隊(duì)伍，不能形成合力，管理不見(jiàn)效，難長(zhǎng)效，事倍功半。同時(shí)各執(zhí)法隊(duì)伍的職權(quán)劃分不清，交叉重疊，一條馬路多家管，一起違章多家罰。“大蓋帽多對(duì)于行政相對(duì)人行使權(quán)利非常不利，有時(shí)需要向若干個(gè)行政管理部門利，其權(quán)利難以得到保護(hù)。有時(shí)，被侵害的相對(duì)一方當(dāng)事人請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)保護(hù)其人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)，而若干個(gè)行政部門都有可能以權(quán)力交叉為由，一推了之”。

三是基層執(zhí)法力量不足，管理不到位。由于執(zhí)法力量主要集中在市、區(qū)兩級(jí)，而城市管理的主要任務(wù)和工作難點(diǎn)又在街道，街道又沒(méi)有執(zhí)法主體資格，形成“有權(quán)管的看不見(jiàn)，看得見(jiàn)的無(wú)權(quán)管”，許多管理工作無(wú)法落實(shí)到位。四是執(zhí)法與利益掛鉤，變成謀利手段。由于多年來(lái)行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)力與利益沒(méi)有完全脫鉤，有的行政機(jī)關(guān)把執(zhí)法當(dāng)成本部門謀取不當(dāng)利益的手段，有利的事情爭(zhēng)著管，無(wú)利的事情“踢皮球”，造成重復(fù)處罰，形成管理“真空”，甚至滋生腐敗。針對(duì)上述問(wèn)題，各地在城市管理執(zhí)法體制上進(jìn)行了有益的探索和改革，形成了各具特色的城市管理行政執(zhí)法模式。主要有聯(lián)合執(zhí)法、委托執(zhí)法、巡警執(zhí)法、相對(duì)集中行政處罰權(quán)等。這些執(zhí)法模式為強(qiáng)化城市管理，提升城市管理水平，積累了經(jīng)驗(yàn)。筆者1991年即在江蘇省揚(yáng)州市從事城市管理相關(guān)工作。從1993年開(kāi)始，揚(yáng)州市政府就不斷探索加大城市管理工作的力度。初期，通過(guò)組建公安巡警支隊(duì)，擴(kuò)大其工作職責(zé)，以加大市容管理的力度。1997年底，又采取“建管合一”的做法，成立了城市管理聯(lián)合執(zhí)法總隊(duì)。1998年7月，市四套班子召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，專題研究城市管理工作，決定組建城市管理監(jiān)察支隊(duì)，將涉及城市管理的執(zhí)法隊(duì)伍和執(zhí)員集中起來(lái)，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮、集中執(zhí)法，以解決多頭執(zhí)法、分散執(zhí)法、難以形成合力的狀況。2000年12月28日，國(guó)務(wù)院法制辦公室(以下簡(jiǎn)稱國(guó)務(wù)院法制辦)復(fù)函批準(zhǔn)在揚(yáng)州市開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作，揚(yáng)州有幸成為江蘇省首批獲準(zhǔn)試點(diǎn)的城市之一。隨著歲月的流逝，相對(duì)集中行政處罰權(quán)現(xiàn)已上升為法律制度并廣泛存在和普遍應(yīng)用于全國(guó)大中城市的城市管理領(lǐng)域。有學(xué)者認(rèn)為它是“新時(shí)期我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的必然選擇”。

還有的認(rèn)為“它已經(jīng)成為我國(guó)建立新的法律運(yùn)行機(jī)制過(guò)程中的重要里程碑”。由于工作關(guān)系，筆者對(duì)這一制度產(chǎn)生了濃厚的興趣，并進(jìn)而對(duì)其進(jìn)行了深入探究，發(fā)現(xiàn)并不如此。本文試圖圍繞相對(duì)集中行政處罰權(quán)的產(chǎn)生背景、具體做法，探討這一制度存在的理論與實(shí)踐問(wèn)題，提出在當(dāng)前條件下加強(qiáng)和改善城市管理行政執(zhí)法的一些初步思考。

一、相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的概念、基本做法與成效

相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的概念關(guān)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)的概念，理論界、執(zhí)法界的看法基本上是一致的，即“相對(duì)集中行政處罰權(quán)，是指將若干行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來(lái)，交由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使;行政處罰權(quán)相對(duì)集中后，有關(guān)行政機(jī)關(guān)不再行使已經(jīng)由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使的行政處罰權(quán)”。相對(duì)集中行政處罰權(quán)作為一項(xiàng)法律制度，是由1996年3月17日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》)所首先規(guī)定的。該法第16條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使”。為了積極、穩(wěn)妥地實(shí)施《行政處罰法》的這一規(guī)定，《國(guó)務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施〈行政處罰法〉的通知》(國(guó)發(fā)[1996]13號(hào))進(jìn)一步明確要求“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作，結(jié)合本地方實(shí)際提出調(diào)整行政處罰權(quán)的意見(jiàn)，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后施行”。這樣，國(guó)務(wù)院文件正式將《行政處罰法》第16條的規(guī)定概括為相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度，并確定通過(guò)試點(diǎn)逐步推行這一制度。

1、相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的構(gòu)成要件根據(jù)《行政處罰法》第16條規(guī)定，相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度應(yīng)當(dāng)由以下四個(gè)方面要件構(gòu)成：

行政處罰權(quán)是一項(xiàng)重要的行政權(quán)力，是政府籍以管理國(guó)家和社會(huì)的重要手段。根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，在我國(guó)，除行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織可以成為行政處罰主體之外，其他任何組織都不能成為行使行政處罰權(quán)的主體。《行政處罰法》第16條規(guī)定的是“一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”。因而集中行使行政處罰權(quán)的主體只能是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，而不能是除此之外的任何其他組織。