我們經常講，行政處罰應當以事實為根據。但大多數情況下，執法人員不是違法事實的直接感知者，對于執法人員來說，違法事實是永遠不可能重現的過去。對于未曾直接感知的過去，只能通過各種手段去認識和判斷。而這一認識以及判斷過程所產生的結果，嚴格地講不是事實本身，而是一種對過去的確信或者懷疑的心理狀態。所以，作為行政處罰適用前提的違法事實，是靠執法人員透過各種證據對事實的認定。當這種認定在法律上被認為是可以接受時，這種認定就可以作為法律上的真實而成為法律適用的前提。從這個角度上說，在執法人員眼中，只可能有法律上的真實，不可能有絕對的真實。試分析一個案件查處過程：行政機關接到舉報，查處一起銷售假藥案，行政機關對相對人是否實施了銷售假藥行為并未直接感知，行政機關只能通過調查取證，收集一系列的證據：如相對人的銷售記錄、舉報者提供的由相對人開具的發票、對該藥品的檢驗報告等等。最后，行政機關對該相對人作出了行政處罰。行政機關靠什么作出行政處罰呢?靠的不是事實本身，因為這一事實只是在過去存在的，最后促使行政機關作出行政處罰的是行政機關通過證據對相對人過去曾經有過銷售假藥行為這個待證對象形成的確信。換句話說，作為行政處罰適用前提的是證據，而不是事實本身。

(二)行政處罰證明標準的含義

既然是證據促使行政機關確信曾經發生過違法事實，從而作出了處罰決定，行政機關的這種確信就應當有個標準，即在法律上可以被接受的最低的限度，否則，行政機關根據證據認定事實成為一種任性的行為，法律適用的公正性目標就無法實現;不僅如此，如果缺乏這個限度，司法對行政處罰的審查也就沒有統一的尺度，法官對行政機關的確信的評價也將成為任性的行為，這樣會造成法制不統一的現象。所以，無論是行政執法還是司法審查，在客觀上都要求法律對這個限度進行確定。而法律的目的之一，也正是要通過設計各種規則盡量地去排除可能出現的任性。

在證據學上，這個限度稱為證明標準。證明標準要解決的問題是證據到什么程度時，才能認定待證事實。具體到行政處罰中，證明標準就是證據達到行政機關對待證事實進行認定的最低(必要)限度。也就是說，當用來證明一個待證事實的證據達到這個限度或者要求時，這個待證事實在法律上就視為真實存在。在法律上視為真實存在，就意味著行政處罰的證明標準應當與行政復議、行政訴訟中審查具體行政行為時的復議機關、法院采用的證明標準相同。如果行政復議和行政訴訟中采用的證明標準與行政處罰的證明標準不同，那么行政處罰的證明標準對行政機關來說是沒有什么意義的——行政訴訟對行政處罰合法性的判斷對行政機關來說具有最終性，對行政機關來說，行政處罰必須要能夠經受起法院的審查，才是行政機關所追求的有意義的“合法性”。所以行政處罰證明標準同時也是行政復議、行政訴訟中對行政處罰進行審查的證明標準。

證明標準作為一種帶有主觀色彩的東西，能否被法律尤其是成文法所確定呢?答案應當是肯定的。它雖然是無形的，存在于人們內心中的東西，但同時也是客觀存在的，因為運用證據對案件事實加以證明的過程是人有目的的認識過程，這種認識過程是有規律的，人們完全可以通過經驗積累和理論分析來把握它。法律完全可以對之作出確定。實際上，無論對待證明標準理論的態度如何，法律中是否明確規定，證明標準這一尺度還是在認定事實過程中起著決定性的作用。