（國發〔２００１〕２３號） 各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構： 　　現將《中國農村扶貧開發綱要（２００１－２０１０年）》印發給你們，請結合本地區、本部門的實際情況，認真貫徹執行。 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中華人民共和國國務院 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二００一年六月十三日 　　　　　　　中國農村扶貧開發綱要（２００１－２０１０年） 序言 　　（一）緩解和消除貧困，最終實現全國人民的共同富裕，是社會主義的本質要求，是中國共產黨和人民政府義不容辭的歷史責任。改革開放以來，特別是實施《國家八七扶貧攻堅計劃》以來，我國農村貧困現象明顯緩解，貧困人口大幅度減少。到２０００年底，除了少數社會保障對象和生活在自然環境惡劣地區的特困人口，以及部分殘疾人以外，全國農村貧困人口的溫飽問題已經基本解決，《國家八七扶貧攻堅計劃》確定的戰略目標基本實現。扶貧開發實現了貧困地區廣大農民群眾千百年來吃飽穿暖的愿望，為促進我國經濟的發展、民族的團結、邊疆的鞏固和社會的穩定發揮了重要作用。在短短２０多年時間里，我們解決了２億多貧困人口的溫飽問題，這在中國歷史上和世界范圍內都是了不起的成就，充分體現了有中國特色社會主義制度的優越性。 　　（二）扶貧開發是建設有中國特色社會主義偉大事業的一項歷史任務，基本解決農村貧困人口的溫飽問題只是完成這項歷史任務的一個階段性勝利。我國目前正處于并將長期處于社會主義初級階段，在較長時期內存在貧困地區、貧困人口和貧困現象是不可避免的。當前尚未解決溫飽的貧困人口，雖然數量不多，但是解決的難度很大。初步解決溫飽問題的群眾，由于生產生活條件尚未得到根本改變，他們的溫飽還不穩定，鞏固溫飽成果的任務仍很艱巨。基本解決溫飽的貧困人口，其溫飽的標準還很低，在這個基礎上實現小康，進而過上比較寬裕的生活，需要一個較長期的奮斗過程。至于從根本上改變貧困地區社會經濟的落后狀況，縮小地區差距，更是一個長期的歷史性任務。要充分認識扶貧開發的長期性、復雜性和艱巨性，繼續把扶貧開發放在國民經濟和社會發展的重要位置，為貧困地區脫貧致富做出不懈努力。 　　（三）黨中央、國務院決定：從２００１年到２０１０年，集中力量，加快貧困地區脫貧致富的進程，把我國扶貧開發事業推向一個新的階段。這是貫徹鄧小平同志共同富裕偉大構想和江澤民同志“三個代表”重要思想的一項戰略決策，是全面建設小康社會、實現社會主義現代化建設第三步戰略目標的一項重大舉措。 　　一、奮斗目標 　　（四）我國２００１－２０１０年扶貧開發總的奮斗目標是：盡快解決少數貧困人口溫飽問題，進一步改善貧困地區的基本生產生活條件，鞏固溫飽成果，提高貧困人口的生活質量和綜合素質，加強貧困鄉村的基礎設施建設，改善生態環境，逐步改變貧困地區經濟、社會、文化的落后狀況，為達到小康水平創造條件。 　　二、基本方針 　　（五）堅持開發式扶貧方針。以經濟建設為中心，引導貧困地區群眾在國家必要的幫助和扶持下，以市場為導向，調整經濟結構，開發當地資源，發展商品生產，改善生產條件，走出一條符合實際的、有自己特色的發展道路。通過發展生產力，提高貧困農戶自我積累、自我發展能力。這是貧困地區脫貧致富的根本出路，也是扶貧工作必須長期堅持的基本方針。 　　（六）堅持綜合開發、全面發展。把扶貧開發納入國民經濟和社會發展計劃，要加強水利、交通、電力、通訊等基礎設施建設，重視科技、教育、衛生、文化事業的發展，改善社區環境，提高生活質量，促進貧困地區經濟、社會的協調發展和全面進步。 　　（七）堅持可持續發展。扶貧開發必須與資源保護、生態建設相結合，與計劃生育相結合，控制貧困地區人口的過快增長，實現資源、人口和環境的良性循環，提高貧困地區可持續發展的能力。 　　（八）堅持自力更生、艱苦奮斗。充分發揮貧困地區廣大干部群眾的積極性、創造性，自強不息，不等不靠，苦干實干，主要依靠自身的力量改變貧窮落后面貌。 　　（九）堅持政府主導、全社會共同參與。各級黨委和政府要適應發展社會主義市場經濟的要求，加強對扶貧開發工作的領導，不斷加大工作和投入力度。同時，要發揮社會主義的政治優勢，積極動員和組織社會各界，通過多種形式，支持貧困地區的開發建設。 　　三、對象與重點 　　（十）扶貧開發的對象。要把貧困地區尚未解決溫飽問題的貧困人口作為扶貧開發的首要對象；同時，繼續幫助初步解決溫飽問題的貧困人口增加收入，進一步改善生產生活條件，鞏固扶貧成果。 　　（十一）扶貧開發的重點。按照集中連片的原則，國家把貧困人口集中的中西部少數民族地區、革命老區、邊疆地區和特困地區作為扶貧開發的重點，并在上述四類地區確定扶貧開發工作重點縣。東部以及中西部其他地區的貧困鄉、村，主要由地方政府負責扶持。要重視做好殘疾人扶貧工作，把殘疾人扶貧納入扶持范圍，統一組織，同步實施。 　　（十二）制定規范，落實任務。各有關省、自治區、直轄市要分別制定本地區的扶貧開發規劃。規劃要以縣為基本單元、以貧困鄉村為基礎，明確奮斗目標、建設內容、實施措施、幫扶單位和資金來源。制定規劃要實事求是、綜合設計、因地制宜、分類指導，要統一評估，統一論證，一次批準，分年實施，分期投入，分期分批地解決問題。 　　四、內容和途徑 　　（十三）繼續把發展種養業作為扶貧開發的重點。因地制宜發展種養業，是貧困地區增加收入、脫貧致富最有效、最可靠的途徑。要集中力量幫助貧困群眾發展有特色、有市場的種養業項目。貧困地區發展種養業，要以增加貧困人口的收入為中心，依靠科技進步，著力優化品種、提高質量、增加效益；要以有利于改善生態環境為原則，加強生態環境的保護和建設，實現可持續發展。幫助貧困戶發展種養業，一定要按照市場需求，選準產品和項目，搞好信息、技術、銷售服務，確保增產增收。要尊重農民的生產經營自主權，注重示范引導，防止強迫命令。 　　（十四）積極推進農業產業化經營。對具有資源優勢和市場需求的農產品生產，要按照產業化發展方向，連片規劃建設，形成有特色的區域性主導產業。積極發展“公司加農戶”和訂單農業。引導和鼓勵具有市場開拓能力的大中型農產品加工企業，到貧困地區建立原料生產基地，為貧困農戶提供產前、產中、產后系列化服務，形成貿工農一體化、產供銷一條龍的產業化經營。加強貧困地區農產品批發市場建設，進一步搞活流通，逐步形成規模化、專業化的生產格局。 　　（十五）進一步改善貧困地區的基本生產生活條件。以貧困鄉、村為單位，加強基本農田、基礎設施、環境改造和公共服務設施建設。２０１０年前，基本解決貧困地區人畜飲水困難，力爭做到絕大多數行政村通電、通路、通郵、通電話、通廣播電視。做到大多數貧困鄉有衛生院、貧困村有衛生室，基本控制貧困地區的主要地方病。確保在貧困地區實現九年義務教育，進一步提高適齡兒童入學率。 　　（十六）加大科技扶貧力度。在扶貧開發過程中，必須把科學技術的推廣和應用作為一項重要內容，不斷提高科技扶貧水平。無論是種植業、養殖業、加工業，都必須有先進實用的科學技術作為支持和保證。要充分利用科技資源和科技進步的成果，調動廣大科技人員的積極性，鼓勵他們到貧困地區創業，加速科技成果轉化。要采取更積極的措施鼓勵民間科研機構、各類農村合作組織和各類科研組織直接參加項目，在扶貧開發中發揮更重要的作用，并在科學技術推廣工作中提高自身的水平，拓展更廣闊的發展空間。各有關省、自治區、直轄市政府要安排資金，建立科技扶貧示范基地，注重示范效應，充分發揮科技在扶貧開發中的帶動作用。 　　（十七）努力提高貧困地區群眾的科技文化素質。提高群眾的綜合素質特別是科技文化素質，是增加貧困人口經濟收入的重要措施，也是促進貧困地區脫貧致富的根本途徑，必須把農民科技文化素質培訓作為扶貧開發的重要工作。切實加強基礎教育，普遍提高貧困人口受教育的程度。實行農科教結合，普通教育、職業教育、成人教育統籌，有針對性地通過各類職業技術學校和各種不同類型的短期培訓，增強農民掌握先進實用技術的能力。反對封建迷信，引導群眾自覺移風易俗，革除落后生活習俗，不斷發展社會主義精神文明。 　　（十八）積極穩妥地擴大貧困地區勞務輸出。加強貧困地區勞動力的職業技術培訓，組織和引導勞動力健康有序流動。沿海發達地區和大中城市要按照同等優先的原則，積極吸納貧困地區勞動力在本地區就業。貧困地區和發達地區可以就勞務輸出結成對子，開展勞務協作。輸入地和輸出地雙方政府都有責任保障輸出勞動力的合法權益，關心他們的工作、生活，幫助解決實際困難和問題。 　　（十九）穩步推進自愿移民搬遷。對目前極少數居住在生存條件惡劣、自然資源貧乏地區的特困人口，要結合退耕還林還草實行搬遷扶貧。要在搞好試點的基礎上，制定具體規劃，有計劃、有組織、分階段地進行；要堅持自愿原則，充分尊重農民意愿，不搞強迫命令；要因地制宜、量力而行、注重實效，采取多種形式，不搞一刀切；要十分細致地做好搬遷后的各項工作，確保搬得出來、穩得下來、富得起來。經濟發達的省市要從全局出發，適當增加吸納和安置來自貧困地區的遷移人口，并作為對口幫扶的一項重要措施來抓。地方各級政府要制定鼓勵移民搬遷的優惠政策，處理好遷入人口和本地人口的關系，盡快提高遷入人口的收入水平和生活質量。縣內的移民搬遷由縣政府組織，跨縣的由省級政府統一組織。要做好遷出地的計劃生育和退耕還林還草工作，確保生態環境有明顯改善。 　　（二十）鼓勵多種所有制經濟組織參與扶貧開發。地方各級政府要創造良好的政策環境和投資條件，吸引多種所有制經濟組織參與貧困地區的經濟開發。對于適應市場需要，能夠提高產業層次、帶動千家萬戶增加收入的農產品加工企業，能夠發揮貧困地區資源優勢并改善生態環境的資源開發型企業，能夠安排貧困地區剩余勞動力就業的勞動密集型企業，能夠幫助貧困群眾解決買難、賣難問題的市場流通企業，國家給予必要的政策扶持。 　　五、政策保障 　　（二十一）進一步增加財政扶貧資金。中央財政和省級財政都必須把扶貧開發投入列入年度財政預算，并逐年有所增加。要進一步擴大以工代賑規模。要針對目前貧困地區財政困難的實際情況，加大財政轉移支付的力度。 　　（二十二）加強財政扶貧資金的管理，努力提高使用效益。中央財政扶貧資金主要用于扶貧開發工作重點縣，適當支持其他貧困地區。財政扶貧資金（含以工代賑），實行專戶管理。資金分配計劃每年下達到有關省、自治區、直轄市，由地方根據扶貧開發規劃統籌安排使用。中央和地方各級政府投入的財政扶貧資金，必須按照扶貧開發規劃下達，落實到貧困鄉、村，重點用于改變基本生產生活條件和基礎設施建設。 　　（二十三）繼續安排并增加扶貧貸款。中國農業銀行要逐年增加扶貧貸款總量，主要用于重點貧困地區，支持能夠帶動貧困人口增加收入的種養業、勞動密集型企業、農產品加工企業、市場流通企業以及基礎設施建設項目。對各類企業到貧困地區興辦的有助于帶動貧困戶增加收入的項目，應視項目效益給予積極支持。在保障資金安全的前提下，適當放寬貧困地區扶貧貸款項目的條件，根據產業特點和項目具體情況，適當延長貸款期限。積極穩妥地推廣扶貧到戶的小額信貸，支持貧困農戶發展生產。扶貧貸款執行統一優惠利率。優惠利率與基準利率之間的差額由中央財政據實補貼。 　　（二十四）密切結合西部大開發，促進貧困地區發展。實施西部大開發要注意與扶貧開發相結合，著力帶動貧困地區經濟的發展。西部大開發安排的水利、退耕還林、資源開發項目，在同等條件下要優先在貧困地區布局。公路建設項目要適當向貧困地區延伸，把貧困地區的縣城與國道、省道干線連接起來。西部基礎設施建設項目，要盡量使用貧困地區的勞動力，增加貧困人口的現金收入。 　　（二十五）繼續開展黨政機關定點扶貧工作。黨政機關定點聯系、幫助貧困地區，對支持貧困地區的開發建設，解決我國的貧困問題，以及轉變機關作風，提高辦事效率，密切黨群關系，培養鍛煉干部都有重要意義。要把這種做法作為一項制度，長期堅持下去。從中央到地方的各級黨政機關及企事業單位，都要繼續堅持定點聯系、幫助貧困地區或貧困鄉村。有條件有能力的，要結合干部的培養和鍛煉繼續選派干部蹲點扶貧，直接幫扶到鄉、到村，努力為貧困地區辦好事、辦實事。 　　（二十六）繼續做好沿海發達地區對口幫扶西部貧困地區的東西扶貧協作工作。要認真總結經驗，根據扶貧開發規劃，進一步擴大協作規模，提高工作水平，增強幫扶力度。對口幫扶雙方的政府要積極倡導和組織學校結對幫扶工作；鼓勵和引導各種層次、不同形式的民間交流與合作。特別是要注意在互利互惠的基礎上，推進企業間的相互合作和共同發展。 　　（二十七）進一步弘揚中華民族扶貧濟困的優良傳統，動員社會各界幫助貧困區的開發建設。要充分發揮民主黨派和工商聯、群眾團體、大專院校、科研院所、人民解放軍和武警部隊等社會各界在扶貧開發中的重要作用。要積極創造條件，引導非政府組織參與和執行政府扶貧開發項目。企業可以通過捐贈資金，與非政府組織合作，共同參與扶貧開發。捐贈資金可以按照國家有關規定在稅前列支，計入成本。逐步規范非政府組織開展的扶貧開發活動。歡迎海外、境外的華人、華僑及各種社團組織，通過不同形式，支持貧困地區的開發建設。 　　（二十八）發展扶貧開發領域的國際交流與合作。繼續爭取國際組織和發達國家援助性扶貧項目。為保證其順利執行，國家適當增加配套資金比例，對地方財政確有困難的可以全額配套。要根據貧困地區的特點，采取有針對性的措施，加強對外援項目的管理；努力提高外援貸款項目的經濟效益，增強還貸能力。通過多種渠道、不同方式爭取國際非政府組織對我國扶貧開發的幫助和支持。加強與國際組織在扶貧開發領域里的交流，借鑒國際社會在扶貧開發方面創造的成功經驗和行之有效的方式、方法，進一步提高我國扶貧開發的工作水平和整體效益。 　　六、組織領導 　　（二十九）切實落實扶貧工作責任制。堅持省負總責，縣抓落實，工作到村，扶貧到戶。扶貧開發工作責任在省，關鍵在縣。要繼續實行扶貧開發工作責任到省、任務到省、資金到省、權力到省的原則。各有關省、自治區、直轄市的黨委和政府都要按照“三個代表”的要求，以高度的責任感和使命感，切實做好扶貧開發工作。扶貧開發工作重點縣，必須把扶貧開發作為黨委和政府的中心任務，以扶貧開發工作統攬全局，負責把扶貧開發的政策措施真正落實到貧困村、貧困戶。要繼續實行扶貧工作黨政“一把手”負責制，把扶貧開發的效果作為考核這些地方黨政主要負責人政績的重要依據。沿海發達省市的各級黨委和政府，也要高度重視扶貧開發工作，積極采取有效措施，幫助當地農村貧困人口增加收入，改善生活。 　　（三十）加強貧困地區干部隊伍建設。要切實搞好干部的教育培訓工作，提高貧困地區干部組織領導扶貧開發工作的水平。采取掛職鍛煉、干部交流等方式，加強貧困地區的干部隊伍建設。貧困地區縣級領導干部和縣以上扶貧部門干部的培訓要納入各級黨政干部培訓規劃，由組織、扶貧和財政等有關部門共同組織實施。 　　（三十一）切實加強貧困地區的基層組織建設。要扎實開展農村“三個代表”重要思想的學習教育活動，按照“五個好”的要求，以貧困村為重點，加強以黨支部為核心的基層組織建設，充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用。貧困地區的廣大基層干部，要堅持黨的宗旨，艱苦奮斗，廉潔奉公，改進思想作風和工作作風，不斷提高帶領群眾脫貧致富的能力。加強民主法制建設，加強社會治安綜合治理，確保貧困地區社會穩定。 　　（三十二）加強扶貧資金審計。國家審計部門要定期對扶貧資金進行全面嚴格的審計，防止和杜絕擠占、挪用、貪污，并形成制度，長期堅持。對審計中發現的問題，必須依法嚴肅處理。 　　（三十三）加強扶貧開發統計監測工作。為及時了解和全面掌握扶貧開發的發展動態，發現和研究新問題，統計部門要認真做好有關信息的采集、整理、反饋和發布。要制定科學規范、符合實際的監測方案，采用多種方法、全面、系統、動態地反映貧困人口收入水平和生活質量的變化，以及貧困地區的經濟發展和社會進步情況，為科學決策提供必要的依據。 　　（三十四）穩定和加強扶貧開發工作機構。鑒于扶貧開發的長期性、艱巨性、復雜性以及對外交流的需要，要充實和加強各級扶貧開發的工作機構，穩定人員，改善條件，提高素質，增強扶貧開發的組織領導和協調管理能力。 　　（三十五）國務院有關部門要根據中央的統一要求，把扶貧開發作為本部門的重要工作，結合各自的職責范圍，認真貫徹落實本綱要。各相關省、自治區、直轄市人民政府要根據綱要提出的目標和總體要求，把扶貧開發工作納入本地區國民經濟和社會發展計劃，統一部署，統籌安排，把具體措施落實到貧困鄉村。 　　（三十六）本綱要由國家扶貧開發工作機構負責具體組織實施。