全國律協民委會主任分析民訴法修正案草案

　　對話人

　　全國律師協會民事業務委員會主任 朱樹英

　　法制網記者 林燕

　　對話動機

　　民事訴訟法是人民群眾進行民事訴訟活動,實現民事權益的基本法律保障。10月29日,全國人大常委會在其網站上公布了民事訴訟法修正案草案,向社會公開征集意見。

　　民訴法的修改引起了社會各界的廣泛關注。作為全國民事律師的代表,全國律協民事業務委員會如何看待此次民訴法的修改?對草案將提出哪些建議?帶著這些問題,法制網與全國律協合辦的“影響力·中國律師系列訪談”本期邀請了全國律協民事專業委員會主任朱樹英律師,就民事訴訟法修改的相關熱點話題展開對話。

　　□對話

　　應以保障當事人訴權為立法取向

　　記者:現行民事訴訟法于1991年通過,距今已有20年。這次修改是2007年對其修改以來的第二次修改。為何時隔不到5年,民訴法又要進行修改?民訴法修改的指導思想是什么?

　　朱樹英:相對于2007年的局部修改,本次修改應當是一次比較全面的修改。隨著經濟社會快速發展,民事案件數量不斷增多,新的案件類型也不斷出現,民訴法的規定在一些方面已經不能完全適應群眾的司法需求,有必要進一步予以較全面的修改和完善。

　　這次修改應當是一次“中修”,應以保障當事人行使訴訟權利為立法的本位和基本取向,依法保障公民的司法訴訟權利和法律救濟權利。

　　記者:有觀點認為,民訴法非大修不足以濟事,您怎么看?您對此次民事訴訟法修正案草案有何評價?

　　朱樹英:這個“修”至少應是中修,因為小修不足以解決很多問題;而大修要重新再來,也沒有必要,原來很多規定還是管用的。已公布的修正案草案有很多亮點,如公益訴訟、小額訴訟一審終審、裁判文書公開、行為保全等規定都是進步之處。但令人遺憾的是,有些在民事活動中亟待解決的問題在這次修改中并沒有涉及,比如說民事案件的立案難和“不予立案”的問題。

　　不予受理案件依法應明確規定

　　記者:如您所言,盡管訴訟難在目前已有所緩解,但是立案門檻過高的問題在實踐中還存在。您認為民事訴訟法應從哪些方面來回應解決立案難問題?

　　朱樹英:要解決立案難,我認為民訴法至少要在兩個方面作出明確規定:首先是要對法院不予受理的案件作出明確的規定。訴訟是群眾保護自己權益的最后一道屏障,哪些情況不予立案應由法律來明確規定。現在有些地方的法院,由于案件積壓等各種原因,對民事訴訟請求常常是既不立案,也不作不立案的裁定。此外,有的地方法院還受一些行政機關的影響,通過內部通知或者指導意見等方法,規定某些案件“不予立案”。因此,建議民事訴訟法修正案草案應該明確法院不予受理的案件的范圍,并規定“人民法院不接受任何行政機關、社會團體或其他單位以提議、通知或要求等形式,限制法院不予受理案件的范圍”。

　　此外,要解決群眾訴訟難問題,另一重要方面就是民事訴訟法對法院指定管轄要做進一步限定。

　　記者:原有民訴法中第三十七條“有管轄權的人民法院由于特殊原因,不能行使管轄權的,由上級人民法院指定管轄。”修正案草案對這一規定進行了修改,為什么要作出修改?

　　朱樹英:指定管轄初衷是好的,是為了讓有利害關系的法院回避管轄,但在實踐中,指定管轄和地方保護主義很多時候卻是聯在一起的,反而導致了當事人立案無門、起訴難。有個典型的案子,1億多元標的額的案件依法本應由省高院受理的,但因各種因素影響,省高院和市中院卻通過兩次指定管轄讓區法院受理了,而被告正是區政府,這樣當事人還能起訴嗎?因此,建議民事訴訟法修正案草案要明確限定受指定管轄的法院,比如規定符合什么條件的法院才可以被指定管轄,或者用排除性規定“涉及利害關系的法院不能被指定管轄”。#p#分頁標題#e#

　　公益訴訟主體需進一步擴大范圍

　　記者:近十幾年來,公益訴訟一直是社會關注的熱點問題。這次修正案草案創設了公益訴訟,很多人評價這是一個歷史性的進步,您怎么看?

　　朱樹英:公益訴訟在我國立法上一直處于空白。特別是這次環渤海漏油事件的發生,讓公益訴訟立法更加迫在眉睫。這次修正案草案創設公益訴訟應當說是一個重要突破,但還有一些需要完善的問題,比如誰有權利提起公益訴訟、公共利益范圍如何界定、公益訴訟程序如何細化等。

　　記者:提起公益訴訟的主體限定為“有關機關或社會團體”是否合理?

　　朱樹英:草案規定對公益訴訟的主體限制得比較嚴格,僅局限在有關機關和社會團體,這是值得商榷的。因為公益訴訟既然是公益的,就不能僅限定機關團體對公共利益負有義務,一般的群眾如果有這個能力,想為公眾利益而起訴也應當允許。其實這么多年來,推動公共利益的案件很多都是一些有社會責任感的個人在做。

　　所以公益訴訟的專門條款應增加規定在什么情況下允許公民個人也可以向人民法院提起公益訴訟,或者至少在有關機關或社會團體后面加個“等”。

　　記者:公益訴訟的程序方面是否還需要完善?

　　朱樹英:對現實中“有關機關、社會團體”難以作為從而不作為的情況,立法應增加補救性程序的規定。此外,公益訴訟怎么提起、法院怎么審理、如何防止濫訴、案外人如何加入訴訟、訴訟費用如何承擔、判決的效力范圍等都有必要進行一些程序性的細化規定。

　　小額訴訟數額不應一刀切

　　記者:規定5000元以下的小額案件一審終審是這次修改的又一亮點,您認為這一規定有什么意義?

　　朱樹英:在小額糾紛數量不斷增加,現行的簡易程序已經不能適應高效、低成本解決小額糾紛的情況下,設置專門的小額訴訟很有必要。它避免了法院不管案件大小設立一樣的訴訟程序,有利于簡化訴訟程序、節約司法資源、提高糾紛解決的訴訟效率,從而也能減少當事人的訴累。

　　記者:有人擔心規定5000元“一刀切”做法在實踐中難于操作。在我國東部發達地區,標的額5000元以下的案件幾乎沒有;但在一些貧困的地方,5000元的案件就可能不是小案件。

　　朱樹英:數額的確定是一個立法技巧問題,有多種解決方案,例如直接根據國民平均收入比例作出相對統一的上限規定,或者設定一個幅度,如3000元至5000元或5000元至10000元以下,這樣各個地方就可以在自由裁量的幅度范圍內結合本地實際情況具體加以規定,但不得超過最高限度。

　　記者:小額案件一審終審是否會導致當事人因程序簡化而喪失救濟渠道?

　　朱樹英:小額訴訟只是將二審終審變成了一審終審,但當事人仍有申訴這一權利救濟的渠道,不服判決還可以提起再審,法律規定在特殊情形給予救濟的機會,小額訴訟不會因一審終審而使當事人喪失救濟渠道。

　　監督執行是檢察監督應有之意

　　記者:原有民訴法僅規定了檢察機關對審判活動有權進行監督,此次修正案草案提出對執行活動也有權進行監督。有人認為這使檢察權對民事活動的監督實質名歸,但是也有人認為這樣可能導致檢察權擴張,您怎么看?

　　朱樹英:檢察機關是國家的法律監督部門,負有監督國家法律正確實施的責任。原本所有民事活動都應納入法律監督的范疇,這是檢察機關的義務和責任,也是檢察監督的題中應有之義。

　　檢察監督是目前對于民事訴訟活動最有效的監督方式,存在的主要問題是檢察監督總體不夠而不是濫用,也就是檢察監督在民事訴訟活動中沒有發揮應有的作用,并且,檢察機關的檢察建議書也只是建議權,沒有決定權,最終能否被采納還是由法院定,大可不必顧慮檢察權濫用的問題。

　　記者:草案增加了“人民檢察院發現調解書損害社會公共利益的,應當提出再審檢察建議或者提出抗訴”的規定,這是出于什么考慮?#p#分頁標題#e#

　　朱樹英:實踐中發生了不少通過案外的假調解來轉移財產、逃避債務或者規避法律、損害公共利益的情況。法院審判時可能尚未形成證據,法院對此并不了解,判決后才發現已形成既成事實,因此增加檢察機關對調解書的主動監督是很有必要的。

　　記者:如果最終確立了這兩項檢察監督的新內容,在實踐操作中還應做好哪些配套工作?

　　朱樹英:其一,檢察機關民事案件檢察監督的人力不足,需增加相應的人員配置;其二,這一規定還比較籠統,要通過司法解釋細化操作,規定檢察機關對執行過程和調解書如何進行有效監督,使檢察監督落到實處。例如,可增加“檢察院在設定的時段內按一定的比例定期抽查法院的調解書,或者直接規定調解書應當給檢察院備案”。這樣才能讓檢察機關的監督有渠道,有操作性,能夠及時發現調解書是否損害公共利益。