上海大火“燒”出22條地方新規 總包分包需備案

　　“連續呼吁了很多年，上海終于對政府部門越權審批、監理缺位、施工企業法定代表人的安全責任不落實等建筑市場的頑疾作出具體規定。”1月25日，上海市政協常委、上海市建緯律師事務所主任朱樹英律師告訴記者。

　　據悉，國務院正在制定的《建筑市場管理條例》已六易其稿，并受到中央紀委牽頭的中央治理工程建設領域突出問題工作領導小組的重視，業內人士希望新規能夠以上海為鑒，在全國范圍內創新監管制度。

　　上海22條地方新規

　　1月11日，上海市出臺《關于進一步規范本市建筑市場加強建設工程質量安全管理的若干意見》，意見共22條。

　　“每一條意見都是圍繞著上海大火暴露的問題而來。”朱樹英說。在這22條新規中，十個方面的建筑市場頑疾得到了政府的重視，堪稱建筑市場管理的十大亮點。

　　一是嚴格了工程建設審批程序。上海大火案中教師公寓的外墻改建按照物權法規定，應由全體業主共同表決通過，發包人本應是大樓全體業主或者是得到授權的業主委員會。令人不可思議的是：本案裝修工程實際上的發包人卻是上海市靜安區建設交通委員會，政府主管部門越權發包、越權審批，因此靜安區建交委主任高偉忠等3人因涉嫌濫用職權罪等被刑事拘留。

　　朱樹英說：“其實，很多地方的政府主管部門都存在著濫用行政權力的問題，新規強調完善審批流程，嚴格審批程序。”

　　二是明確了安全風險評估制度，要求質量安全重大問題，要在工程可研報告中有專門分析，并提出方案，預留費用。這一條此前沒有任何規定。

　　三是招投標的條件中新增加規定，要求“安全防護、文明施工措施費、監理費不作為評標條件。對施工招標中涉及質量安全關鍵崗位的注冊建造師列為評標條件”。

　　四是總包和分包合同都要進行備案，政府要建立總包、分包單位和勞務單位數據庫。朱樹英說：“這一條也是新增加的。以前政府有關部門抱怨人手不夠，部門沒這個能力。但若不知道分包單位是誰，怎能知道是否存在違法分包?這條規定非常重要。”

　　五是關注到了建筑材料的質量管理。要求加強監測管理，對生產和提供不合格以及假冒偽劣建筑材料的，要列入“黑名單”，但是新規對于易燃材料沒有特殊的管理。

　　六是對監理問題作出創新規定。要求取消監理費用競標，政府投資項目監理費實行國庫直撥，監理單位要提高現場控制能力。

　　朱樹英告訴記者：“監理依法應是能夠獨立承擔工程質量安全監管責任的第三方，但是現實中，由于監理費的確定和支付受委托人制約，監管也往往受業主掣肘;又由于選擇監理單位的招投標，監理費用被壓得很低，費用不但達不到國家規定的標準，還往往被拖欠，導致監理單位人手不夠，甚至連工資都不夠發。監理費的招標確定制約了監理作用的發揮，有的事故中建設單位明明沒有施工許可證，但是監理單位就是不敢監督。監理費的性質類似于工程安全措施費，本應像清單計價規范規定的屬于不可競爭的費用，監理單位的招投標競爭內容不應針對費用，而是應當競爭監理單位的責任和能力。”

　　七是加強施工現場監控能力。要求工程監理對于施工現場中的各類違法違規行為要及時發現、及時制止。

　　八是強調了建筑企業法定代表人是企業安全生產第一責任人。“這一點法律有原則規定，但是沒有具體制度，法定代表人的責任也一直沒有落實，相關制度也就形同虛設。”朱樹英說。

　　九是規定了施工作業人員的用工管理。要求加強建設工程施工作業人員的職業技能和安全培訓，建立多層次培訓體系，逐步實現關鍵崗位技術工人經培訓持證上崗。尤其是針對大火引起的直接原因是使用了無上崗證書的電焊工，規定要求在市區兩級財政安排的教育費中應當單獨列支施工作業人員培訓教育經費。#p#分頁標題#e#

　　十是要求建立建制獨立的質量安全監督機構。朱樹英說:“目前履行監管職責的只是建設主管部門下設的一個處室，不是獨立的部門。新規注意到監管部門的責任，強調要建立一個建制獨立的部門，這是明顯的進步。”

　　六份提案針對大火教訓

　　今年上海兩會，朱樹英將參政議政的焦點集中在建筑領域，他所提交的6份提案都與吸取上海大火教訓有關。

　　他告訴記者，上海靜安區建交委發生事故后不得不面對賠償責任是嚴重的教訓。政府部門應該借此開展物權法、侵權責任法等新的法律的培訓和教育，政府重大決策前聽取律師的意見也應該真正落到實處。

　　盡管政府已頒布、實施了22條新規，但他認為仍然不夠。“施工現場安全以防為主的長效管理機制要落到實處，政府部門應承擔有效的過程監管責任。”據悉，此前他曾就建筑施工管理先后提過8個提案、41條整改建議，當時承辦部門雖基本都采納，但并未切實采取有效措施。

　　朱樹英認為：“政府部門僅采用備案制審核施工安全是不夠的，應該加強過程監管，隨時發現問題，隨時整改，建立有效監管已刻不容緩。”

　　今年的提案中，他建議引入第三方加強監管和檢查，充分發揮監理單位和保險機構的市場監管作用。主管部門應該從招投標開始，就明確監理加強對施工企業的轉包和違法分包的監督、檢查責任，并要求監理把檢查及處理結果報主管部門。

　　此外，監理費不能由建設單位直接支付給監理單位，建議通過監理協會監控，應建立、完善第三方平臺。

　　據悉，由于建筑法的修訂遲遲不能出臺，國務院正在加緊制定《建筑市場管理條例》，目前該條例已六易其稿。朱樹英希望條例借鑒上海大火教訓，吸納上海22條新規的經驗，建立我國建筑市場的有效監管制度。

　　應該確立“高壓線”

　　與朱樹英律師的觀點相同，北京市金臺律師事務所合伙人朱建岳律師表示，政府部門重審批輕現場檢查要不得。上海建筑市場22條新規有四條談到了政府的監管責任，但是建筑市場門檻低，競爭激烈，一個報價出來總有更低的價格，政府應該確立“高壓線”，撞線就不能在圈里混了。

　　另外，新規加強了監理現場控制的責任，并加強了從業人員管理，要求持證上崗。“監理責任重大，缺少監理環節，不亂套才怪。從業人員監管不力也是建筑市場的頑疾，活急的時候，用人就是隨便抓，這種游擊隊安全意識很差。”朱建岳說，“但是，上海新規以及正在制定的新條例能否根本扭轉建筑市場亂局，有待觀察。因為與法律規定相比，更重要的是法律的執行力。”

　　比如在北京，安全防護費、監理費等都規定必須單獨列支，但是實際執行中往往走了調。業主與施工企業簽個補充協議，將這部分費用很容易找補回去。北京明令不能壓縮工期，但是有的在招投標之前就私下列明壓縮工期的條件，不答應就中不了標，北京有的工期能被壓縮一半以上。

　　“建筑市場的法律規定已經相當繁雜，根除頑疾關鍵是強化法律的執行力。”朱建岳說。