“按照規定，事業單位的人退休后到手的退休收入基本等于在崗時的工資，我們退休金拿得算高的。”吳佩珍欣喜地說。還有一年就要退休的她，現在上海市徐匯區一家市立重點小學當老師，每月收入3500元左右。而她在當地一家大企業里擔任高級工程師的丈夫，雖然月薪有6000多元，但“退休后的工資按照現在的標準來算才1000多元，比我低多了”。

　　養老金的標準由于所在單位性質的不同而被拉開差距，在上海算不上什么新鮮事。由于有城保、鎮保（小城鎮社會保險，針對失地農民）和農保這三張網的存在，這個地區的絕大多數人——包括農民，至少都可以對“養老”抱有一定程度的憧憬。

　　兩個月前，上海市政府下發了《上海市社會保障“十一五”規劃》通知，要求到2010年，上海“城保”、“鎮保”、“農保”等各類基本社會保險參保總人數達到1150萬人左右，市民享有各類基本社會保障權益人數的比重達到98％左右，而農民工參加社會保險人數達到350萬人左右，覆蓋面不低于90％。

　　“基本社會保險應該是低平臺、廣覆蓋的。對于城保、鎮保和農保，上海的考慮是發展鎮保，完善城保，最終取消農保。”這是上海市3年前就基本確定的社保改革的大方向，如果不是因為2006年的社保基金案，目標或許會提早實現。

　　但上海的個案并不代表整個中國。

　　被“分割”的養老網

　　2007年11月29日，勞動和社會保障部首次發布的《近年來我國社會保險基本情況》顯示，目前中國城鎮參加企業基本養老保險的覆蓋率達到76%，但“農村養老保險的推進比較緩慢，覆蓋面還比較小”。據有關統計，占中國總人口70%的農民，只享有社會保障支出的10%左右，而占總人口30%的城市人口卻享用將近90%的社會保障支出費用。

　　而一組來自2007年兩會的數據則顯示：從2000年到2005年的6年間，機關、事業單位的退休金年均增長13.07%和11.48%，同期企業退休職工的收入年均增長僅有6.92%。為此，自2005年年中開始，國務院向全國近4000多萬企業退休員工做出“養老金連漲3年” 的承諾，這一承諾到2007年又再一次被重申并提高標準。

　　一面是城鎮企業與機關事業單位退休養老金差距過大，一面是基本養老保障還沒有實現城鄉“全覆蓋”，再加上不同發展水平地區的經濟不平衡，中國的養老保險體制在國家財力有限的情況下，不得不面臨諸多尷尬。

　　“中國從社會保障體系的建立開始，就側重于城市；在城市，又側重于全民所有制部門，即國有的企事業單位和行政部門。”中國社科院經濟研究所趙人偉研究員認為，這種狀況固然與當時的經濟發展密切相關，也因城鄉二元分割的政策因素以及長期以來個人福利的“單位化”傾向而得到強化。

　　上世紀60年代中期以前，中國的城鎮社會保障體系是被列入中央統收統支范圍的重要一項，農民則依靠土地實現自身保障。但“文革”的發生打破了國有部門當中企業的正常繳費機制，使得一體化的社會保險制度無法正常運轉。因此，當時的財政部不得不于1969年2月發出有關通知，要求“國營企業一律停止提取勞動保險金”，所有勞保開支在營業外列支。

　　原本具有很強互濟性質的社會保險被“微觀化”為企業保險和單位保險，單位化的分割使得前者在很長一段時期內喪失了統籌職能，這不僅加大了單位之間在保險待遇上的苦樂不均，而且惡化了職工在養老金籌資和給付上的代際沖突。

　　此后隨著經濟狀況的惡化，由政府包攬的福利開支開始難以為繼，在統收統支的承諾無法兌現的情況下，為了應對支付危機，政府逐漸把責任放給了企業或單位，“單位辦社會”的現象開始盛行。#p#分頁標題#e#

　　盡管進入80年代，對社會保障體制改革的探索已經開始，但上述“政府缺位”狀況直到上世紀90年代才得以改觀。1993年的中共中央十四屆三中全會首次將社會保障體制同現代企業制度、統一的市場體系、宏觀調控體系、收入分配制度并列為構筑我國社會主義市場經濟框架的重要組成部分，并提出“社會統籌與個人賬戶相結合”的模式。

　　1997年，國務院頒布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（以下簡稱《決定》）肯定了這一模式，并要求其他試點模式都要逐步向這一模式過渡。這標志著一種新的養老保險制度正式開始在全國實施。

　　轉軌浮現隱性債務

　　社會統籌與個人賬戶相結合，簡稱“統賬結合”模式，從籌資模式的角度，也稱為部分積累制或混合模式，即，在退休人員的養老金中，一部分來自于現收現付的籌資方式，一部分來自于完全積累式的籌資方式。

　　“這種模式一方面部分地保留現收現付體制下個人收入在代際之間進行再分配的功能，另一方面又能部分地發揮完全積累制下對人們勞動和繳費的激勵功能。”在大多數專家看來，它既能夠緩解現收現付體制下因福利剛性所帶來的支付危機，又能夠克服完全積累制下個人退休收入過度不均的弊病。

　　但任何改革都不可能不付出代價，按照從現收現付制向部分積累制轉變的原則，在新體制建立以前已經發生的養老金費用，以及在職職工已有工作年限所應積累的養老金，應該另外尋找籌資來源；否則，現有職工就必須承擔兩代人的養老費用。“這筆要支出的養老費用，并沒有列入政府公共開支的計劃，而是隱含在對未來福利的承諾之中，所以被人們稱之為隱性養老金債務。”趙人偉在一份報告中指出。

　　根據世界銀行的推算，我國1994年隱性養老金債務占當年GDP（43798.8億元）的46%～69%，即20147億～30221億元。在中國養老金個人賬戶的發祥地上海，根據當地社科院研究員左學金、周海旺的測算，從1995~2014的20年間，新的退休金計劃都有大量盈余，但2015年后養老基金的赤字將迅速增長，在2025~2034年前后達到峰值。新舊養老體制過渡的全部“社會負債”總額為1840億元，大約相當于該市1994年國民生產總值的2/3。

　　這些社會債務，按照1997年國務院《決定》的規定，是應該由社會統籌基金來消化的，換句話說，中央和地方政府財政應該為此買單，但近10年以來，政府并沒有明確承諾自己是轉軌成本的承擔者，也沒有將明確的償還計劃公之于眾。

　　因此，在實際操作中，雖然個人賬戶在產權上歸個人所有，但由于退休人員急劇增加，社會統籌部分的基金無法滿足退休金的支付需求，所以各地都采取了挪用個人賬戶基金去支付退休金的辦法，使個人賬戶的基金處于“空賬”狀態。按照媒體此前的報道，截至2005年底，國內個人賬戶“空賬”已達到約8000億元，并以每年約1000億元的規模迅速擴大。

　　“空賬”問題被曝光之后，社保基金管理部門終于打破沉默，表態要求做實個人賬戶，并將社會統籌與個人賬戶分別管理，不得挪用個人賬戶資金。“做實個人賬戶主要靠中央政府和地方政府來埋單，其中中央政府埋單的部分份額較大，將由全國社保基金理事會集中管理。”全國社保基金理事會投資部主任李克平表示。

　　據了解，截至2006年底，已有遼寧、吉林、黑龍江、上海等11個省區市開展做實個人賬戶試點，共做實個人賬戶資金485億元。

　　養老金的三支柱

　　事實上，在大多數專家看來，上述隱性債務的產生，與目前我國養老金過于單一的結構和層次不無關系。

　　1997年改革之初，政府就將養老保險明確地區分為基本保險和補充保險（或叫輔助保險）兩部分。基本部分滿足普遍需要，體現公平性；補充部分滿足一部分人較高的需要，體現差別性。但在實踐中，前者由于含有政府強制性的成分而進展迅速，后者卻因缺乏激勵而遠遠滯后。#p#分頁標題#e#

　　勞動保障部近期透露：1997~2006年，企業職工基本養老保險基金征繳收入年均增長17%，其中近3年來年均增長20%。2006年全國基本養老保險基金總收入6310億元，比上年增長24%；與此同時，2006年底企業年金的基金規模僅有910億元，不到前者的1/7。

　　中國保監會主席助理陳文輝也承認，受城鎮化水平低、經濟社會發展不平衡等多種因素的制約，目前團體養老保險、企業年金等補充養老金體系還難以惠及廣大的社會群體。

　　“我國養老保險體系中，迄今仍然是國家的基本保險在唱獨角戲。”趙人偉認為。

　　正因如此，政府才不得不承諾在某種程度上超出一般標準的基本養老保險，并在短期內跟隨物價不斷做出政策性調整。這些承諾和調整，反過來又對長期的制度設計和可持續性支付造成很大壓力。

　　有鑒于此，參考世界銀行的經驗，陳文輝特別指出，應適當調整我國多支柱養老金體系的劃分范圍，除了社會統籌和個人賬戶外，政府鼓勵的、單位和個人自愿購買的養老金，包括團體養老保險、企業年金和個人養老年金等，應該成為第三支柱。

　　據了解，早在2004年標準企業年金制度出臺之前，全國部分地區如深圳和上海，都先后建立了地方補充養老制度，又稱為地方企業年金，幾年下來，已經積累到相當的規模。如上海的企業年金到2005年底就已積累到100億元左右。

　　這些資金的管理，當時均保留在各地的社保部門手中。集保費征收、基金管理、投資運作等多種職能于一身的政企合一的方式，容易使年金發生被挪用或非法投資于房地產、股市領域的情況。自2006年下半年上海社保基金案以來，企業年金一度成為敏感和復雜的話題。

　　當年9月初，勞動和社會保障部發出通知，要求當前由地方社保機構保管的所有企業年金基金，在2007年之前交由專業基金管理機構管理。但已經流入市場的企業年金，由于涉及各方利益，清理起來并不是一件容易的事情。

　　正因如此，在當年10月底出臺的《上海市社會保險基金財務管理辦法》中，雖明確將社保基金納入財政專戶，卻為企業年金留下了一個尾巴。

　　立法：在“安全”和“可持續性”之間

　　中國的漸進式改革一直遵循這樣一條邏輯，以增量帶動存量。

　　政府官員和學者們普遍相信，只有在解決了“安全”的問題之后，企業年金和其它補充保險才可能健康地發展，從而為基本養老保險提供未來三四十年內騰挪轉型的空間。

　　2007年12月初，勞動和社會保障部公布第二批24家企業年金基金管理機構名單，企業年金的市場化運營進入一個新的起點。據了解，下一步，大量個人賬戶的養老基金也將實行市場化運營，這部分基金數量不會小于企業年金。

　　而作為我國養老保障體制的重要補充——個人繳納商業養老金制度，有望通過論證在稅收優惠政策上獲得突破，并進而在上海實行試點。來自上海保監局相關人士的消息是，受中國保監會委托，該局正在進行“個人延稅型養老保險運營機制”的研究項目。

　　據悉，這樣一個項目主要涉及上海金融辦、上海的稅務部門、商業養老金公司以及相關企業等多方共同參與論證。相關人士表示，這一項目的論證啟動，將借鑒美國的401K特殊個人養老年金計劃。

　　“養老保險改革應更好地權衡現在和未來，然后做出更好的制度設計，如果過于遷就現狀，可能管得了臨時問題，管不了長遠問題。”上海社會科學院副院長、經濟研究所所長左學金在接受媒體采訪時表示。

　　對養老金的政策關注，經歷了一個從重收益性到重安全性，再到重可持續性的過程。1997年以前，政策規定社保基金的結余可以用來增值，方式之一是購買國庫券和國家銀行發行的債券，方式之二是委托國家銀行、國家信托投資公司放款。此時，社保基金的收益性是政策關注和強調的重點。#p#分頁標題#e#

　　1997年國務院發布《決定》明確規定“基本養老保險基金實行收支兩條線管理，要保證專款專用，全部用于職工養老保險，嚴禁擠占挪用和揮霍浪費。基金結余額，除預留相當于兩個月的支付費用外，應全部購買國家債券和存入專戶，嚴格禁止投入其他金融和經營性事業。”至此，政策的天平偏向了養老保險基金的安全性，忽視了其收益性。

　　無論從安全和可持性的角度來看，“社保基金都是一個新事物，其法人性質特殊、財產性質特殊、管理性質特殊、監管模式特殊，應該為之單獨立法，通過法律明確社會保障基金的正式法人地位、法人名稱、法人性質”，中國人民大學社會保障研究所所長李紹光這樣認為。

　　據了解，多年來爭議頗多的《社會保險法（草案）》終于在去年11月28日在第197次國務院常務會議上獲得原則通過。盡管回避了諸多涉及利益再分配的敏感問題，但這一草案的通過，至少向中國社會保險“基本法”的出臺邁出了重要一步。