——國土資源部政策法規司司長王守智談《土地管理法》修改

?
2007年12月8日，在中國人民大學土地政策與制度研究中心成立儀式上，國土資源部政策法規司司長王守智就《土地管理法》修改的設想談了個人看法。他說，耕地保護是土地管理法律法規建設的出發點、落腳點和基本點。耕地保護是立法之基、立法之本，是土地管理工作的永恒主題。鑒于我國人多地少的基本國情，耕地保護的大旗必須高高舉起。耕地保護的立法思想不容動搖。

耕地保護是土地管理工作的核心之一

王守智簡單回顧了土地管理法規建設所走過的歷程。他說，從上世紀80年代以來，我國土地管理始終圍繞嚴格保護耕地這個核心來展開。

從1986年國家土地管理局的成立，到1987年國家正式施行第一部《土地管理法》，再到1997年中共中央、國務院《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，始終圍繞耕地保護這一核心。過去二十年《土地管理法》有過三次修改，修改時間分別在1988年、1998年和2004年。1988年修改的《土地管理法》明確了土地使用權能夠在法律規定允許范圍內合理流轉，也為我國生產資料進入市場，為市場經濟發展奠定了基礎。1998年，根據我國嚴峻的土地管理形勢，全國人大常委會對《土地管理法》進行了全面修訂，建立了以用途管制為核心、以耕地保護為重點的制度體系，從而奠定了我國現行《土地管理法》的基本框架。2004年修改的《土地管理法》，明確了實施土地征收制度。在國家法律規定之內，出于公共目的的需要，可以對土地實行征收征用并且給予補償。

特別是從1998年以后《土地管理法》的修改，建立了我國以耕地保護為核心，控制農用地轉為建設用地、控制建設用地總量的制度。

隨著我國市場經濟體制的建立，特別是工業化、城鎮化的推進，土地供求矛盾日益突出。從上世紀80年代到現在，先后出現了三輪用地熱潮，根據黨中央的決策，我們先后出臺了一系列嚴格土地管理的文件，進一步明確和完善了土地管理的相關法律制度，規范用地行為，加強違法案件的查處。

關于現行《土地管理法》和土地管理的目標，王守智談了五點認識。

第一，土地管理的目標是不容置疑的，根據我國國情必須以耕地保護為核心，嚴格限制建設用地總量的增加。

第二，以土地用途管制為手段的一整套土地法律制度，適應中國現階段的社會經濟發展對土地的客觀要求。我國現行的土地管理制度與世界發達國家的法律制度是基本接軌的。

第三，客觀上，我國土地管理的法律制度對于防止土地無序利用、保護耕地和促進土地的合理開發利用起到了積極作用。如果沒有這套制度，我國的土地問題將更加嚴重。

第四，我國土地管理的法律體系，雖然有了一套法律制度，但在管理手段上還是以行政手段、法律手段為主導，土地管理調控體系還沒有完全建立健全，這是我國土地管理制度存在的最大缺陷。

從作用上來講，現行的法律制度在一定程度上被體制、機制和地域沖突等因素所抑制，土地管理所承載的社會矛盾遠遠大于土地管理自身的功能。往往有很多社會矛盾都體現在土地上，導致目前土地問題很熱，一涉及土地問題就反映到土地利益的沖突，體現到“二元論”的根本問題。

第五，對于土地管理制度的認識，應該說當前土地問題日益突出，耕地保護形勢非常嚴峻，建設用地擴張的沖動也在加劇，違法用地仍然沒有得到有效遏制。在這種情況下，一方面，要加強土地立法，完善土地制度；另一方面，要從土地機制上解決問題，從土地理論的基礎研究方面來考慮今后土地的發展問題。

不能把體制、機制的原因歸結為土地管理制度的問題

在談到土地立法問題時，王守智說，首先要把現行《土地管理法》以及比較成熟的制度執行好，不能把現有法律制度由于體制、機制的原因不能執行，歸結為這套制度的問題。如何解決中央和地方的關系問題，樹立什么樣的政績觀問題，需要從機制方面盡快建立配套制度。#p#分頁標題#e#

其次，還要有一套非常完善的經濟制度來保障《土地管理法》落實到位。從經濟學角度看，土地不僅是物權，而且是產權，還是資源。從資源的角度來看，建立資源的使用補償和補償分配體系，是經濟學最核心的內容。我國在資源稀缺的狀態下，對資源的使用、占有如何進行合理補償，需要建立一套有效的經濟調控體系，調整中央和地方的關系，調整資源占有者和資源補償者的關系。這個問題不解決就解決不了資源沖突的問題。地方政府通過土地出讓一次享有了50年或70年的土地收益，通過土地擴張來取得發展所需資金，如果把資源補償作為一種保有環節加大以后，可以降低地方政府一次取得的收益。王守智認為，土地取得的成本比較低，而保有環節的負擔過輕，會造成地方和個人對土地需求的擴張欲望加大，現在調整所得稅并不能對部分人占有資源和過多享受資源利益進行有效調控，而保有稅、資產稅才能真正解決部分人占有資源問題，也是調控貧富差別的最有效手段。

解決土地問題首先要解決認識問題

王守智說，要解決土地問題首先要解決認識問題。從民法、行政法和《憲法》角度來看，土地不僅是財產，還是資源。從資源角度講，更多強調的是社會利益、公共利益和資源的合理支配和合理使用，以及如何讓社會可持續發展，怎樣科學使用土地資源。在土地問題上往往有很多專家學者發表議論、文章和看法，這在一定程度上有利于我們的研究。但是有的專家提出的問題，僅僅是從民法角度來考慮的。

如果從行政法和《憲法》的角度來看，土地問題還是憲政問題，是管理問題，是資源的合理支配問題。管制是核心。最近實施的《物權法》，在土地權利制度、出讓制度等方面與《土地管理法》是一致的，而且留出了一部分空間。但是土地問題在很大程度上是憲政問題，需要從國家利益和社會利益來考慮，而不僅僅是從經濟角度考慮。

王守智說，對土地空間發展權利方面也要進行研究。當前我國社會經濟快速發展，在工業化、城鎮化加速發展過程中，如何使空間發展權得到合理使用，這個問題在中國研究有它的特殊性。西方發達國家是從個體利益考慮，而中國是從社會利益方面考慮。孫中山先生曾經提出，把土地權利作為公眾權利，作為社會權利，作為國家權利來使用。我們要強化土地用途管制制度，對土地規劃在法律上加以確認。要深化耕地保護制度的改革，在這方面要借助公共利益，還有就是要嚴格征地程序和補償體系。農村集體土地的產權制度，特別是農村集體土地的使用權流轉方面要抓緊修改，使集體建設用地流轉有序進行，使這些資源既要符合國家的發展，又要使農民享受土地增值收益。要強化土地監督制度。國家土地督察制度已經建立，要采取有效措施使中央的管理權限和地方管理權限更加協調。在法律責任方面，對于土地違法行為要加大處罰力度。在這方面我們應該向國外學習，如果你到英國去問一下農民，這塊地為什么用于耕種而不是用于蓋房，他會告訴你：“如果我在農地上蓋房就要蹲監獄，就要受到刑事處罰。”還有就是提高節約用地水平，下一步在這方面國家也會出臺新的文件。

土地問題是一個很復雜的問題，需要方方面面來關注，需要全社會共同來參與立法和修改工作。從國土資源部來講，將來要進一步加大民主立法的力度，重大問題要向社會公開征集意見。

(作者：孫國瑞)
?