??? 解決城鄉內部建設的諸多混亂現狀，追求城鄉之間布局的協調發展，成為新城鄉規劃法一肩挑的兩大任務。

??? 城鄉分割的規劃時代即將結束。4月24日，十屆全國人大常委會第二十七次會議首次審議城鄉規劃法草案(以下簡稱草案)，草案立足城鄉全局，步入統籌規劃。

??? 現行城鄉規劃分別依照1989年第七屆全國人大常委會通過的城市規劃法和1993年國務院發布的村莊和集鎮規劃建設管理條例進行。而城鄉規劃法草案把村鎮規劃從行政法規提升到法律層面，并與城市規劃統一起來。

??? 但在朱相遠等全國人大常委會組成人員看來，城鄉規劃立法并非僅僅將“一法一條例”簡單地合二為一。打破兩方面既有的利益格局，真正將規劃規范起來，才是最根本的。

??? 從建設部部長汪光燾就草案向全國人大常委會所做說明來看，隨意變更、急功近利的城市規劃，薄弱、無序的鄉村規劃，在城鄉各自范圍內都有突出表現。

??? 因此，解決城鄉內部建設的諸多混亂現狀，追求城鄉之間布局的協調發展，成為新城鄉規劃法一肩挑的兩大任務。

??? 在共計七章、73條、1.2萬字的草案中，嚴控規劃編制和修改程序，設立規劃監督檢查制度，增加規劃透明度，擴大社會公眾參與、強化地方政府及有關部門違法責任追究等舉措多管齊下，力求作為宏觀調控重要手段的規劃工作“科學且不可隨意侵犯”。

??? 統一城鄉規劃

??? 我國長期存在城鄉分割的二元結構，規劃工作也“城鄉分治”且更重城市，先后于1989年和1993年通過的城市規劃法與村莊和集鎮規劃建設管理條例，標志著城鄉規劃法律制度的基本建立，對城市新區開發和舊城改造、加強集鎮和鄉村的規劃建設功不可沒。

??? 但在爾后十多年的迅速發展中，人們已越來越不滿足于“一法一條例”為核心的規劃法律體系。社會各界要求修改城市規劃法或制定城鄉規劃法的呼聲很高，全國人大代表也多次提出有關議案。

??? “建立在城鄉二元結構

??? 的規劃管理制度，以及就城市論城市、就鄉村論鄉村的規劃制定與實施模式，已經不適應現實需要。”汪光燾在本次全國人大常委會會議上如是說。

??? 全國人大財經委認為，對城市規劃和村鎮規則分別立法，城市和村鎮規劃之間缺乏統籌協調，銜接不夠。特別是在一些城市發展中，不少村鎮已轉變為建制鎮，其規劃管理前后要適用兩部法律法規，難以協調。而且村鎮規劃的立法位次低，約束力不足。?
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??? 財經委在去年12月召開全體會議就草案進行審議后明確指出：將城市規劃和村鎮規劃的內容納入一部法律進行規范，既能提升規劃的立法位次，也便于協調城市和村鎮的規劃和建設。充分肯定了一部統籌考慮城鄉規劃和建設的城鄉規劃法的必要性。

??? 事實上，在村莊和集鎮規劃建設管理條例于1999年修訂的次年，建設部即組織成立了城鄉規劃法起草小組和工作小組，在“一法一條例”的基礎上，針對城鄉規劃中的新情況，吸取各國先進經驗，形成了城鄉規劃法的修訂送審稿，并于2003年5月報到了國務院法制辦。

??? 全國人大常委會曾于2003年將城市規劃法的修訂工作列入年度立法計劃，隨著城鄉規劃法立法情況的進展，城市規劃法已無需單獨修訂，直接納入新的城鄉規劃法即可。

??? 據介紹，我國的規劃法制建設與國外發達國家一樣，有一個過程，從以城市規劃法為主的“宣言法”階段走向以城鄉規劃法為核心的“主干法”階段，再到今后走向規劃法典階段。目前即處于“主干法”前期階段。 #p#分頁標題#e#

??? 在目前的草案中，城鄉規劃是由城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃組成的一個規劃體系，調整的是城市、鎮、村莊等居民點以及居民點之間的相互關系，亦即城、鄉、城與鄉通盤考慮。

??? 盡管已在原則上統籌城鄉規劃，目前草案對城市規劃和村鎮規劃相協調的具體規定還不多。全國人大財經委認為，城市規劃應當與周邊農村發展相協調，體現城市建設對農村的輻射和帶動作用；村鎮規劃應當與城市的建設和發展相銜接。草案在沿用現有城市規劃和村鎮規劃基本編制程序的同時，沒有對統籌和銜接城鄉發展規定具體要求和相應的制度安排。建議草案增加這方面的內容。

??? “硬化”地方政府規劃權

??? 城市規劃“宣言法”實施的17年來，我國的城市化率從1990年的26.6%提高到2006年的43.9%，與這個速度相應的是，人們對城市建設中諸多毛病的批評也與日俱增。

??? 無論從此前的社會輿論還是此次常委會會議審議情況來看，毛病主要有三方面，一是一些城市盲目擴大規模，搞“政績工程”、“形象工程”，二是隨意變更，“一任領導一任規劃”，三是缺乏科學性，“千城一面”，“攤大餅”盛行。???? 《瞭望》新聞周刊兩年多前曾對地方政府編制超常發展規劃進行調查報道，并獲中央領導批示。報道顯示，在那一輪總體規劃的修編中，許多大城市提出要在今后17年內，即從2004年到2020年，始終保持兩位數以上的高速增長，被北京市城市規劃設計研究院原副院長董光器質疑為“不切實際的高指標”。更顯尷尬的是：至2010年，各城市規劃人口相加已達20億。

??? 調查表明，不少地方政府抬高城市化預期與土地擴張的欲望相關，說白了就是獲取賣地收入。

??? 魏復盛委員說，城市盲目擴建帶來一系列問題，忽視了資源的承載力、交通的承載力、環境容量的承載力，使得城市的建設、老百姓的消費、政府的成本大大提高。

??? 為防止這些情況的出現，草案要求有關人民政府在組織編制的總體規劃、鄉規劃和村莊規劃中，按照經濟發展水平和統籌城鄉發展的需要，科學地劃定規劃區，并明確制定和實施城鄉規劃以及在規劃區內進行城鄉各項建設，必須遵守本法。

??? 為保證規劃編制的科學性，草案明確規劃編制的主體和審批程序。針對不同種類、不同層次規劃的具體情況，規定了各級人民政府或者其規劃主管部門按照事權，分別負責制定城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃、控制性詳細規劃、修建性詳細規劃，并明確了規劃的審批程序。

??? 全國人大財經委還認為，草案規定城市、縣人民政府所在地鎮的控制性詳細規劃只在同級人大常委會備案，監督力度不足，不能解決當前突出的市縣建設隨意性問題，建議改由上一級人民政府備案。

??? 擴大公眾參與與增加透明度亦在此間得到前所未有的重視。草案要求規劃組織編制機關將規劃予以公告，采取多種形式廣泛征求專家和社會公眾的意見，并將意見采納情況和理由作為城鄉規劃報送審批的必備材料。規劃批準后應予以公布，任何單位和個人都有權查閱。

??? 現實的問題還有，規劃編制后，擅自更改的問題很嚴重。楊興富委員說，“原來的規劃，主要領導換了，思路就變了，就把上屆領導的規劃改了，下屆新的領導來了又改，今天建明天拆，造成了很大的浪費。”

??? 全國人大代表趙詠秋更是尖銳地指出：在地方有一種說法，就是規劃等于“鬼話”，雖然我們制定了許多規劃，但這些規劃的執行力太弱，不少政府領導隨意性太大，想改就改。 #p#分頁標題#e#

??? 朱相遠委員分析說，開發商具有強大的公關能力，政府官員對創造政績的強烈需求，換一個市長就修改一次規劃，使現行的規劃法顯得非常虛弱。

??? “城鄉規劃的嚴肅性體現在已經批準的城鄉規劃必須得到嚴格遵守和執行。”汪光燾介紹，草案為此規定控制頻繁修改城鄉規劃。城鄉規劃一經批準，不得隨意修改，特別是不能因為地方領導人的變更而變更，更不能因為個別領導人的意見而擅自修改。

??? 草案把省域城鎮體系規劃、總體規劃的修改范圍限定為五類：上級政府制定的城鄉規劃發生變更提出修改要求；行政區劃調整確需修改；因國務院批準重大建設工程確需修改；經評估確需修改；城鄉規劃的審批機關認為應當修改規劃的其他情形。

??? 監督檢查是保護城鄉規劃實施的重要手段。中紀委駐建設部紀檢組組長姚兵在今年3月的一次講話中指出，當前城鄉規劃的主要問題之一是規劃監管機制不完善。尚未建立起規劃行政層級監督制度，各級規劃管理部門之間缺乏有機聯系。規劃公眾參與制度、規劃管理行政追究制度和行政糾錯制度還不健全，群眾舉報制度沒有真正發揮作用。

??? 為此，草案設立了城鄉規劃監督檢查制度，主要包括行政監督、人大監督和社會監督三方面。

??? 姚兵稱，城鄉規劃效能監察的中長期目標，要以如下五個方面為基礎，建立城鄉規劃的長效機制：規劃委員會制度，規劃督察員制度，規劃行政公開制度，規劃公眾參與制度和規劃職業道德規范。???? 鄉村規劃因地制宜

??? 較之城市規劃，鄉村規劃的現狀同樣不容樂觀。汪光燾指出：鄉村規劃管理非常薄弱，現有的一些規劃未能體現農村特點，難以滿足農民生產和生活需要，農村無序建設和浪費土地嚴重。

??? “要建設社會主義新農村，必須先從根本上改變農村建設中存在的沒有規劃、無序建設和土地資源浪費現象，做到規則先行、全盤考慮、統籌協調，避免盲目建設。”汪光燾說。

??? “我是種地的，我特別心疼土地。”來自大寨的郭鳳蓮委員說，她建議草案應對耕地使用的報批手續作出嚴格的規定。

??? 事實上，為強化耕地保護，草案對鄉、村莊規劃區內鄉鎮企業、鄉村公共設施和公益事業建設以及農村村民住宅的建設規定了嚴格的審批程序，明確農村建設活動不得占用農用地；確需占用的，應當依土地管理法有關規定辦理農用地轉用審批手續后，方可取得鄉村建設規劃許可證。

??? 同時，針對農村交通不便，建設活動規模小、點多面廣、以個人為主等情況，按照既要嚴格規劃管理，又要便民的原則，規定農村建設活動只領取鄉村建設規劃許可證，并要求在取得鄉村建設規劃許可證后，方可辦理用地審批手續。

??? 此外，草案對鄉村規劃的“特殊”考慮還體現在：

??? 針對目前鄉、村莊沒有規劃或者規劃不能適應農村發展需要的狀況，草案要求鄉和村莊所在的鎮、鄉人民政府編制規劃，并要求將規劃編制納入本級財政預算。

??? 針對實踐中存在的鄉規劃和村莊規劃盲目模仿城市規劃，缺乏針對性，不能適應農村特點和農民需要的問題，草案結合農村的實際情況，根據建設社會主義新農村的要求，強調鄉規劃和村莊規劃要安排好農村公共服務設施、基礎設施、公益事業建設的用地布局和范圍。

??? 根據中央關于新農村建設要堅持從實際出發，尊重農民意愿，加強民主決策，民主管理，因地制宜，分類指導，不強求一律，不盲目攀比，不強迫命令，更不能搞形式主義的要求，草案規定鄉規劃和村莊規劃的實施應當因地制宜、節約用地，發揮村民自治組織的作用，引導農村村民合理進行建設。?? #p#分頁標題#e#