??? 黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》指出：“發(fā)展小城鎮(zhèn)，是帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略”。當(dāng)前，各地積極貫徹落實(shí)中央精神，小城鎮(zhèn)的發(fā)展形勢總的是好的。但也存在著一些不容忽視的問題：一些地方缺乏長遠(yuǎn)、科學(xué)的規(guī)劃，小城鎮(zhèn)布局不合理；有些地方存在不顧客觀條件和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，盲目攀比、盲目擴(kuò)大的傾向；多數(shù)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施不配套，影響城鎮(zhèn)整體功能的發(fā)揮；小城鎮(zhèn)自身管理體制不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求。為促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展，特提出如下意見。

　　一、充分認(rèn)識發(fā)展小城鎮(zhèn)的重大戰(zhàn)略意義

　　對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，全面提高農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的整體素質(zhì)和效益，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)業(yè)生活水平，是當(dāng)前和今后一個時期我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的首要任務(wù)。發(fā)展小城鎮(zhèn)，可以加快農(nóng)業(yè)富余勞動力的轉(zhuǎn)移，是提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和綜合經(jīng)濟(jì)效益的重要途徑，可以促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)適當(dāng)集中和結(jié)構(gòu)調(diào)整，帶動農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)特別服務(wù)業(yè)的迅速發(fā)展，為農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。這對解決現(xiàn)階段農(nóng)村一系列深層次矛盾，優(yōu)化農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)民收入，具有十分重要作用。

　　擴(kuò)大國內(nèi)需求，開拓國內(nèi)市場特別是農(nóng)村市場，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本立足點(diǎn)和長期戰(zhàn)略方針。發(fā)展小城鎮(zhèn)，可以有效帶動農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，擴(kuò)大投資需求尤其是吸引民間投資，可以明顯提高農(nóng)民消費(fèi)的商品化程度，擴(kuò)大對住宅、農(nóng)產(chǎn)品、耐用消費(fèi)品和服務(wù)業(yè)的需求。這不僅有利于緩解當(dāng)前國內(nèi)需求不足和農(nóng)產(chǎn)品階段性過剩狀況，而且也為整個工業(yè)和服務(wù)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展拓展新的市場空間。

　　加快我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展，小城鎮(zhèn)占有重要的地位。發(fā)展小城鎮(zhèn)，可以吸納眾多的農(nóng)村人口，降低農(nóng)村人口盲目涌入大中城市的風(fēng)險和成本，緩解現(xiàn)有大中城市的就業(yè)壓力，走出一條適合我國國情的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。

　　發(fā)展小城鎮(zhèn)，是實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路。農(nóng)村人口進(jìn)城定居，有利于廣大農(nóng)民逐步改變傳統(tǒng)的生活方式和思想觀念；有利于從整體上提高我國人口素質(zhì)，縮小工農(nóng)差別和城鄉(xiāng)差別；有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，全面提高廣大農(nóng)民的物質(zhì)文化生活水平。

　　當(dāng)前，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的時機(jī)和條件已經(jīng)成熟。抓住機(jī)遇，適時引導(dǎo)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展，應(yīng)當(dāng)作為當(dāng)前和今后較長時期農(nóng)村改革與發(fā)展的一項(xiàng)重要任務(wù)。

　　二、發(fā)展小城鎮(zhèn)必須堅(jiān)持的指導(dǎo)原則

　　發(fā)展小城鎮(zhèn)要以黨的十五屆三中全會確定的基本方針為指導(dǎo)，遵循以下原則。

　　——尊重規(guī)律，循序漸進(jìn)。 小城鎮(zhèn)是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，必須尊重客觀規(guī)律，尊重農(nóng)民意愿，量力而行。要優(yōu)先發(fā)展已經(jīng)具有一定規(guī)模、基礎(chǔ)條件較好的小城鎮(zhèn)，防止不顧客觀條件，一哄而起，遍地開花，搞低水平分散建設(shè)。不允許以小城鎮(zhèn)建設(shè)為名，亂集資、亂攤派，加重農(nóng)民和企業(yè)負(fù)擔(dān)。

　　——因地制宜，科學(xué)規(guī)劃。 我國幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，發(fā)展小城鎮(zhèn)的條件也各不相同。各地要從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、區(qū)位特點(diǎn)和資源條件，搞好小城鎮(zhèn)的規(guī)劃和布局，突出重點(diǎn)，注重實(shí)效，防止不切實(shí)際，盲目攀比。

　　——深化改革，創(chuàng)新機(jī)制。 小城鎮(zhèn)建設(shè)和管理要按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，改革創(chuàng)新，廣泛開辟投融資渠道，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)發(fā)展，走出一條在政府引導(dǎo)下，主要通過市場機(jī)制建設(shè)小城鎮(zhèn)的路子。要轉(zhuǎn)變政府職能，從根本上降低管理成本，提高管理效率。

　　——統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)發(fā)展。 發(fā)展小城鎮(zhèn)，不能削弱農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位。要利用小城鎮(zhèn)連接城鄉(xiāng)的區(qū)位優(yōu)勢，促進(jìn)農(nóng)村勞動力、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，推動一、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。要堅(jiān)持物質(zhì)文明和精神文明一起抓，在搞好小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時，大力推進(jìn)教育、科技、文化、衛(wèi)生以及環(huán)保等事業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

　　城鎮(zhèn)化水平的提高是一個漸進(jìn)的過程。發(fā)展小城鎮(zhèn)既要積極，又要穩(wěn)妥。力爭經(jīng)過10年左右的努力，將一部分基礎(chǔ)較好的小城鎮(zhèn)建設(shè)成為規(guī)模適度、規(guī)劃科學(xué)、功能健全、環(huán)境整治、具有較強(qiáng)輻射能力的農(nóng)村區(qū)域性經(jīng)濟(jì)文化中心，其中少數(shù)具備條件的小城鎮(zhèn)要發(fā)展成為帶動能力更強(qiáng)的小城市，使全國城鎮(zhèn)化水平有一個明顯的提高。

　　三、發(fā)展小城鎮(zhèn)要統(tǒng)一規(guī)劃和合理布局

　　各級政府要按照統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局的要求，抓緊編制小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，并將其列入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃。重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)有基礎(chǔ)較好的建制鎮(zhèn)，搞好規(guī)劃，逐步發(fā)展。在大城市周邊地區(qū)，要按照產(chǎn)業(yè)和人口的合理分布，適當(dāng)發(fā)展一批衛(wèi)星城鎮(zhèn)。在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的要求，完善城鎮(zhèn)功能，提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平，更多地吸納農(nóng)村人口。在中西部地區(qū)，應(yīng)結(jié)合西部大開發(fā)戰(zhàn)略，重點(diǎn)支持區(qū)位優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿Ρ容^明顯的小城鎮(zhèn)加快發(fā)展。要嚴(yán)格限制新建制鎮(zhèn)的審批。

　　在小城鎮(zhèn)的規(guī)劃中，要注重經(jīng)濟(jì)社會和環(huán)境的全面發(fā)展，合理確定人口規(guī)模與用地規(guī)模，既要堅(jiān)持建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，又要防止貪大求洋和亂鋪攤子。規(guī)劃的編制要嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)，切實(shí)做好與土地利用總體規(guī)劃以及交通網(wǎng)絡(luò)、環(huán)境保護(hù)、社會發(fā)展等各方面規(guī)劃的銜接和協(xié)調(diào)。規(guī)劃的調(diào)整要按法定程序辦理。小城鎮(zhèn)建設(shè)要各具特色，切忌千篇一律，特別要注意保護(hù)文物古跡以及具有民族和地方特點(diǎn)的文化自然景觀。

　　四、積極培育小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

　　充滿活力的經(jīng)濟(jì)是小城鎮(zhèn)繁榮和發(fā)展的基礎(chǔ)。要根據(jù)小城鎮(zhèn)的特點(diǎn)，以市場為導(dǎo)向，以產(chǎn)業(yè)為依托，大力發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，著力培育各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的龍頭企業(yè)，形成農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工和銷售基地。要發(fā)揮小城鎮(zhèn)功能和連接大中城市的區(qū)位優(yōu)勢，興辦各種服務(wù)行業(yè)，因地制宜地發(fā)展各類綜合性或?qū)I(yè)性商品批發(fā)市場。要充分利用風(fēng)景名勝及人文景觀，發(fā)展觀光旅游業(yè)。

　　要通過完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)服務(wù)，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)等措施，吸引鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)鎮(zhèn)。要鼓勵農(nóng)村新辦企業(yè)向鎮(zhèn)區(qū)集中，要抓住國有企業(yè)戰(zhàn)略改組的機(jī)遇，吸引技術(shù)、人才和相關(guān)產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。鼓勵大中城市的工商企業(yè)到小城鎮(zhèn)開展產(chǎn)品開發(fā)、商業(yè)連鎖、物質(zhì)配送、舊貨調(diào)劑、農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)等經(jīng)營活動。鼓勵商業(yè)保險機(jī)構(gòu)拓寬服務(wù)范圍，到小城鎮(zhèn)開展各類商業(yè)保險業(yè)務(wù)。

　　五、充分運(yùn)用市場機(jī)制搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)

　　各地要制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策，吸引企業(yè)、個人及外商以多種方式參與小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和經(jīng)營，多渠道投資小城鎮(zhèn)教育、文化、衛(wèi)生等公用事業(yè)，走出一條在政府引導(dǎo)下主要依靠社會資金建設(shè)小城鎮(zhèn)的路子。對有收益的基礎(chǔ)設(shè)施，可合理確定服務(wù)價格，實(shí)行有償使用。鼓勵相鄰的小城鎮(zhèn)共建、共享某些基礎(chǔ)設(shè)施，提高投資效益

　　金融機(jī)構(gòu)要拓寬服務(wù)領(lǐng)域，積極參與和支持小城鎮(zhèn)建設(shè)。國有商業(yè)銀行要采取多種形式，增加對小城鎮(zhèn)建設(shè)的貸款數(shù)額，逐步開展對有穩(wěn)定收入的進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)民在購房、購車和其他消費(fèi)方面的信貸業(yè)務(wù)。

　　為促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展，國家要在農(nóng)村電網(wǎng)改造、公路、廣播電視、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面給予支持。地方各級政府要根據(jù)自身財(cái)力狀況，重點(diǎn)支持小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)道路、供排水、環(huán)境整治、信息網(wǎng)絡(luò)等公用設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)。要嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目審批程序，嚴(yán)禁以小城鎮(zhèn)建設(shè)為名，鋪張浪費(fèi)，大搞樓堂館所。

　　六、妥善解決小城鎮(zhèn)建設(shè)用地

　　發(fā)展小城鎮(zhèn)要統(tǒng)一規(guī)劃，集中用地，做到集約用地和保護(hù)耕地。要通過挖潛，改造舊鎮(zhèn)區(qū)，積極開展遷村并點(diǎn)，土地整理，開發(fā)利用荒地和廢棄地，解決小城鎮(zhèn)的建設(shè)用地。要采取嚴(yán)格保護(hù)耕地的措施，防止亂占耕地。

　　小城鎮(zhèn)建設(shè)用地要納入省（自治區(qū)、直轄市）、市（地）、縣（市）土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃。對重點(diǎn)小城鎮(zhèn)的建設(shè)用地指標(biāo)，由省級土地管理部門優(yōu)先安排。對以遷村并點(diǎn)和土地整理等方式進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)的，可在建設(shè)用地計(jì)劃中予以適當(dāng)支持。要嚴(yán)格限制分散建房的宅基地審批，鼓勵農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)購房或按規(guī)劃集中建房，節(jié)約的宅基地可用于小城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

　　小城鎮(zhèn)建設(shè)用地，除法律規(guī)定可以劃撥的以外，一律實(shí)行有償使用。小城鎮(zhèn)現(xiàn)有建設(shè)用地的有償使用收益，留給鎮(zhèn)級財(cái)政，統(tǒng)一用于小城鎮(zhèn)的開發(fā)和建設(shè)。小城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地的有償使用收益，要優(yōu)先用于重點(diǎn)小城鎮(zhèn)補(bǔ)充耕地，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。

　　七、改革小城鎮(zhèn)戶籍管理制度

　　為鼓勵農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)，從2000年起，凡在縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)及縣以下小城鎮(zhèn)有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民，均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，并在子女入學(xué)、參軍、就業(yè)等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇，不得實(shí)行歧視性政策。對在小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，各地區(qū)、各部門不得收取城鎮(zhèn)增容費(fèi)或其他類似費(fèi)用。

　　要積極探索適合小城鎮(zhèn)特點(diǎn)的社會保障制度。對進(jìn)鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，可根據(jù)本人意愿，保留其承包土地的經(jīng)營權(quán)，也允許依法有償轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要嚴(yán)格承包合同管理，防止進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)民的耕地撂荒和非法改變用途。對進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)戶的宅基地，要適時置換出來，防止閑置浪費(fèi)。

　　小城鎮(zhèn)戶籍制度改革，要高度重視進(jìn)鎮(zhèn)人口的就業(yè)問題。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要按照國家有關(guān)規(guī)定和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的具體辦法。

　　八、完善小城鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)和社會管理職能

　　要積極探索適合小城鎮(zhèn)特點(diǎn)的新型城鎮(zhèn)管理體制，大力精減人員，把小城鎮(zhèn)政府建成職能明確、結(jié)構(gòu)合理、精干高效的政府。鎮(zhèn)政府要集中精力管理公共行政和公益性事業(yè)，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境和社會環(huán)境，避免包攬具體經(jīng)濟(jì)事務(wù)。在規(guī)定的機(jī)構(gòu)編制限額內(nèi)，鎮(zhèn)政府可根據(jù)實(shí)際需要設(shè)置機(jī)構(gòu)和配備人員，不要求上下對口。小城鎮(zhèn)政府的行政開支要嚴(yán)格實(shí)行預(yù)決算制度，不得向社會攤派。

　　理順縣、鎮(zhèn)兩級財(cái)政關(guān)系，完善小城鎮(zhèn)的財(cái)政管理體制。具備條件的小城鎮(zhèn)，應(yīng)按照有關(guān)法律的要求，設(shè)立獨(dú)立的一級財(cái)稅機(jī)構(gòu)和鎮(zhèn)級金庫，做到“一級政府，一級財(cái)政”。根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一和調(diào)動縣（市）、鎮(zhèn)兩個積極性的原則，明確小城鎮(zhèn)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，合理劃分收支范圍，逐步建立穩(wěn)定、規(guī)范、有利于小城鎮(zhèn)長遠(yuǎn)發(fā)展的分稅制財(cái)政體制。對尚不具備實(shí)行分稅制條件的小城鎮(zhèn)，要在協(xié)調(diào)縣（市）、鎮(zhèn)兩級財(cái)政關(guān)系的基礎(chǔ)上，合理確定小城鎮(zhèn)的收支基數(shù)。對重點(diǎn)發(fā)展的小城鎮(zhèn)，在實(shí)行分稅制財(cái)政體制之前，其地方財(cái)政超收部分的全部或大部分留于鎮(zhèn)級財(cái)政。

　　九、搞好小城鎮(zhèn)的民主法制建設(shè)和精神文明建設(shè)

　　在小城鎮(zhèn)的建設(shè)和管理中，要加強(qiáng)民主和法制建設(shè)，健全民主監(jiān)督機(jī)制，依法行政。根據(jù)戶籍管理制度改革的新特點(diǎn)，搞好小城鎮(zhèn)的社會治安綜合治理，依法嚴(yán)厲打擊各種刑事犯罪行為，嚴(yán)厲打擊邪教和利用宗教形式進(jìn)行的非法活動，建立良好的社會秩序。

　　要大力提高鎮(zhèn)區(qū)居民和進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)民的思想道德水平和科學(xué)文化素質(zhì)，采用各種行之有效的形式，宣傳有中國特色社會主義理論和黨的各項(xiàng)方針、政策，普及科學(xué)文化知識，教育和引導(dǎo)農(nóng)民移風(fēng)易俗，破除迷信，革除陋習(xí)，逐步形成適應(yīng)城鎮(zhèn)要求的生活方式和生育觀念，用社會主義精神文明占領(lǐng)小城鎮(zhèn)的思想文化陣地。

　　進(jìn)一步加強(qiáng)小城鎮(zhèn)的干部隊(duì)伍建設(shè)。結(jié)合機(jī)構(gòu)改革，選調(diào)一批政治素質(zhì)高、年富力強(qiáng)、懂經(jīng)濟(jì)、會管理的同志，充實(shí)到小城鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)崗位。加強(qiáng)對鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)人的培訓(xùn)，提高他們的民主法制觀念、政策水平和管理能力。

　　十、加強(qiáng)對發(fā)展小城鎮(zhèn)工作的領(lǐng)導(dǎo)

　　發(fā)展小城鎮(zhèn)的規(guī)劃和組織實(shí)施工作主要由地方負(fù)責(zé)。各省、自治區(qū)、直轄市黨委和人民政府，要根據(jù)本意見的精神，認(rèn)真研究制定促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的具體政策措施，分級負(fù)責(zé)，扎實(shí)做好工作。

　　中央和國務(wù)院各有關(guān)部門要通力協(xié)作，各司其職，加強(qiáng)對發(fā)展小城鎮(zhèn)的政策指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，可選擇一些基礎(chǔ)較好、具有較大發(fā)展?jié)摿Φ慕ㄖ奇?zhèn)作為試點(diǎn)，作好服務(wù)工作。使這些小城鎮(zhèn)在規(guī)劃布局、體制創(chuàng)新、城鎮(zhèn)建設(shè)、可持續(xù)發(fā)展和精神文明建設(shè)等方面，為其他小城鎮(zhèn)提供示范和經(jīng)驗(yàn)。