北京市的公房租賃問題是在新中國成立后十分特殊的歷史條件下長期發展逐步形成的，具有很強的政策性，截止目前為止，還沒有專門的法律和行政法規來正面回應這個問題。所以當這些錯綜復雜的法律問題交織在一起以案件的形式出現的時候，不僅當事人感到困惑，連沒有經驗的法官也會感到手足無措。考慮到這個問題的普遍性、復雜性以及對于首都社會和諧的重要性，作者決定就這個問題進行一番探討，希望能為問題的解決貢獻自己的一點微薄之力。

　　一、公房承租人的認定

　　到底誰是公房的承租人，這是解決此類案件的第一關鍵問題。對這個問題的不同解決將直接導致不同的利益分配格局。關于公房承租人的確定大致分三種情況：第一，原承租人仍然健在不發生承租人變更，在這種情況下承租人當然還是原承租人。第二，承租人依法變更，變更后的承租人為新的公房承租人。在第二種情形中，有些變更不符合規定，侵犯了其他共同居住的家庭成員的利益，被侵權的其他家庭成員可以請求政府公房管理部門或直管公房經營管理單位撤銷原來的變更，作出新的變更。政府公房管理部門或直管公房經營管理單位拒絕變更的，當事人可以向法院提起行政訴訟，請求法院依法予以撤銷。第三，原來的承租人可能去世多年，公房由其共同生活的部分家庭成員繼續居住并交納房租，按規定早就應當辦理變更手續，但是因為沒有拆遷補償的問題，大家都沒有異議，一直到現在仍然沒有辦理變更。問題主要出第三種情形中。由于拆遷補償涉及較大的利益分割，家庭成員之間在變更承租人的問題上出現了不同的意見。符合公房承租人條件的當事人向政府公房管理部門或直管公房經營管理單位申請變更，政府公房管理部門或直管公房經營管理單位以其他家庭成員存在異議為由不予變更，所以就一直拖著，到底誰是承租人的問題至今懸而未決。就筆者了解，這種情況十分普遍。

　　那么在這種情況下，公房承租人應當如何認定呢?我認為，在這種情況下，要根據承租公房的實際居住和繳納房租的狀況來決定。(有些當事人認為根據戶口確定，這種想法是不正確的。)在原承租人死亡或者外遷后，與其共同居住的家庭成員繼續居住該房屋并向政府公房管理部門或直管公房經營管理單位繳納房租的，與政府公房管理部門或直管公房經營管理單位之間形成了事實上的公房租賃關系，實際居住的家庭成員成為事實上的公房承租人。但是由于沒有變更公房租賃登記，其公房承租人身份還是不明確的，也容易受到其他當事人的質疑。在這種情況下，實際的承租人應當向政府公房管理部門或直管公房經營管理單位申請確認或變更。政府公房管理部門經審查認為符合北京市有關公房承租人的條件的，應當予以變更，符合公房承租人條件而政府公房管理部門或直管公房經營管理單位不予變更的，當事人可以向法院提起行政訴訟，請求法院判決變更。在法院做出變更判決并生效后，當事人可據此向政府公房管理部門或直管公房經營管理單位申請變更。

　　那么變更申請人需要具備什么樣的基本條件呢?根據北京市相關規定，申請變更為公房承租人的須滿足以下基本條件：原承租人死亡或外遷;與原承租人為同一戶籍;是原承租人的家庭成員;與原承租人共同居住一年以上;沒有其他住房。另外，滿足條件的當事人還須寫出書面申請，經出租人同意并辦理變更登記后方能成為合法的公房承租人。

　　在公房承租人變更的問題上，不可避免地涉及直管公房租賃關系的法律性質和直管公房管理部門在直管公房租賃關系中的法律地位的問題。實際上，直管公房租賃關系是一種公法色彩很濃的特殊的關系，這種租賃關系不同于一般的民事租賃關系。在直管公房租賃關系中，承租人的資格、租賃的期限、租金的標準、出租人的權限、出租方與承租人之間的權利義務關系都由政府有關部門統一規定，出租人和承租人的意思自治的范圍被壓縮到極小。以直管公房租賃關系中的出租人如房管所為例，當事人向房管所申請變更，房管所經審查符合公房承租人條件的就應當予以變更。房管所不可以象一般民事租賃關系中的出租人那樣以自己的自由意思作出接受或拒絕的表示。

　　事實上，政府公房管理部門或直管公房經營管理單位(仍以房管所為例)具有民事主體和行政主體的雙重身份，同時扮演民法上的出租人和行政法上的行政管理人的雙重角色。在直管公房租賃合同關系中，例如涉及房屋保護、維修、房屋租金交納糾紛時，房管所以一般民事主體的身份出現，與承租人具有平等的法律地位，相應地，該案件也應當作為民事案件處理。但在涉及審查當事人承租資格的關系中，房管所以行政管理者的角色出現，履行行政管理的職權，相應地，案件應當作為行政案件處理。由于直管公房的管理單位具有民事主體和行政主體的雙重身份，在不同的法律關系中扮演不同的法律角色，因此，在直管公房租賃糾紛中如何準確把握法律關系的性質以及公房管理單位在其中所扮演的角色對于當事人正確維權具有十分重要的意義。

　　在第三種情形中，還有一個問題，就是現在與政府公房管理部門或直管公房經營管理單位形成事實上的公房租賃關系的原公房承租人的某些家庭成員事實上已經不具備公房承租人的條件，例如已經有其他住房居住，這種情況也比較普遍。那么對于這種人在公房承租人變更之前是否作為承租人對待成為一個很現實的問題。在這個問題上，我個人的看法是：即使實際承租人已經不符合北京市有關公房承租人的條件，但在公房管理單位依職權履行變更程序之前還是應當維持業已形成的事實上的公房租賃關系，承認實際承租人享有公房承租人的法律地位。但是，作為國家財產的管理人，公房管理單位發現承租人不再符合公房承租人條件的應當及時通知該承租人履行相應的解除或變更租賃關系的手續。公房管理單位怠于行使此項職權的構成失職，依法應當承擔相應的法律責任。

　　二、拆遷補償款的歸屬與繼承

　　在確定了公房承租人之后，拆遷補償款的歸屬與繼承的問題就容易解決了。但首先必須明確一點：公房是國家財產(或集體財產，本文僅指作為國家財產的公房)，不能作為私人財產被繼承。公房承租人對于所承租的公房只有居住權，和極其有限的處分權。而且公房承租人對于所承租的公房的權利也不能以繼承的方式轉由其繼承人享有，而只能通過變更的方式轉由符合條件的繼承人或其他共同生活的家庭成員享有。公房承租人也不可以遺囑的方式對所承租的公房作出實體的處分。如果公房承租人以遺囑的方式對所承租的公房作出實體上處分的，該處分屬無權處分，在有權限的公房管理單位給與認可之前，該處分沒有任何法律上的效力。