各市、縣、自治縣人民政府，省政府直屬各單位：

　　為規(guī)范我省土地一級開發(fā)，促進土地資源合理利用，按照省委《關(guān)于貫徹落實黨的十八屆三中全會精神推動海南全面深化改革的實施意見》精神，現(xiàn)就加強和規(guī)范我省土地一級開發(fā)管理的有關(guān)事項通知如下：

　　一、明確土地一級開發(fā)的范圍和基本原則

　　（一）合理確定土地一級開發(fā)的范圍。本通知所稱土地一級開發(fā)，是指按照城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的要求，對集中連片、面積達60公頃以上的土地進行統(tǒng)一征收（收回）、統(tǒng)一實施基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，使區(qū)域內(nèi)的土地達到開發(fā)建設(shè)條件后依法進行土地供應(yīng)的行為，包括對政府儲備土地、園區(qū)土地、農(nóng)墾系統(tǒng)利用的國有劃撥土地實施的土地一級開發(fā)以及省政府批準的其他土地一級開發(fā)。

　　（二）堅持土地一級開發(fā)政府主導(dǎo)原則。土地一級開發(fā)應(yīng)當堅持政府主導(dǎo)，由政府組織對一級開發(fā)區(qū)域內(nèi)的土地進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一收儲、統(tǒng)一整理和統(tǒng)一供應(yīng)；堅持市場運作，通過公開的市場運作方式選取有資質(zhì)的單位進行土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。嚴格執(zhí)行土地使用權(quán)招標、拍賣、掛牌出讓制度，不得以項目出讓的方式代替土地使用權(quán)出讓；堅持集約節(jié)約利用土地，嚴格控制新增建設(shè)用地，積極盤活存量建設(shè)用地，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率。

　　二、加強土地一級開發(fā)規(guī)劃引導(dǎo)和管控

　　（一）科學編制土地一級開發(fā)建設(shè)相關(guān)規(guī)劃。推進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃“多規(guī)合一”，促進相關(guān)規(guī)劃的相互銜接。市縣政府應(yīng)當依法組織編制土地一級開發(fā)區(qū)域的城鄉(xiāng)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，禁止由企業(yè)主導(dǎo)土地一級開發(fā)區(qū)域相關(guān)規(guī)劃編制工作。土地一級開發(fā)應(yīng)當符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、林地保護利用規(guī)劃等規(guī)劃。“多規(guī)合一”形成的全省總體規(guī)劃經(jīng)依法批準后，土地一級開發(fā)必須符合全省總體規(guī)劃。項目區(qū)建設(shè)用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模，項目選址不得占用自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、飲用水水源保護區(qū)、重點生態(tài)公益林等法律法規(guī)禁止開發(fā)建設(shè)的區(qū)域。土地一級開發(fā)不在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)的，經(jīng)省政府批準作為特定區(qū)域后，可按照法定程序編制城鄉(xiāng)規(guī)劃。控制性詳細規(guī)劃沒有獲得批準的區(qū)域，不得實施土地一級開發(fā)。

　　（二）突出產(chǎn)業(yè)優(yōu)先的規(guī)劃引導(dǎo)。土地一級開發(fā)應(yīng)當編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，明確一級開發(fā)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、空間布局和發(fā)展時序。產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃相互協(xié)調(diào)銜接，重點發(fā)展與區(qū)域資源環(huán)境和發(fā)展條件相適應(yīng)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，避免重復(fù)建設(shè)，除必要的公共基礎(chǔ)設(shè)施和安置用地外，要合理控制房地產(chǎn)用地規(guī)模和比例，嚴禁為不符合國家供地政策和產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)項目提供用地，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，提高城鎮(zhèn)化進程中土地支撐能力。

　　（三）完善開發(fā)區(qū)（園區(qū)）規(guī)劃管理。經(jīng)依法批準設(shè)立的開發(fā)區(qū)（園區(qū)），市縣政府應(yīng)當將開發(fā)區(qū)（園區(qū)）土地利用納入市縣土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一管理、合理布局。對未納入市縣土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的開發(fā)區(qū)（園區(qū)），不得供應(yīng)土地。加強開發(fā)區(qū)（園區(qū)）產(chǎn)業(yè)規(guī)劃統(tǒng)籌，明確開發(fā)區(qū)（園區(qū)）產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，加快基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施建設(shè)，促進重點產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)向開發(fā)區(qū)（園區(qū)）聚集，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群化、關(guān)聯(lián)化、差異化發(fā)展。

　　三、嚴格規(guī)范土地一級開發(fā)審批管理

　　（一）嚴格土地一級開發(fā)審批管理。土地一級開發(fā)由市縣政府組織編制開發(fā)方案，報省政府批準。土地一級開發(fā)方案應(yīng)當包括開發(fā)實施主體、開發(fā)內(nèi)容、建設(shè)標準、開發(fā)規(guī)模、用地布局、開發(fā)期限、開發(fā)時序、投資總額、分年度投資計劃、資金來源、開發(fā)效益分析、被征地農(nóng)民的補償安置及社會保障計劃、社會穩(wěn)定風險評估等內(nèi)容。土地一級開發(fā)方案由省發(fā)展和改革部門會同省國土資源、省住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門聯(lián)合審核，并征求相關(guān)部門意見后，提交省政府常務(wù)會議審定。未經(jīng)省政府批準，不得實施土地一級開發(fā)，不得通過化整為零、拆分土地或者項目的方式規(guī)避土地一級開發(fā)審批。嚴禁以小城鎮(zhèn)建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)以及其他重點項目建設(shè)為名，通過編制相關(guān)開發(fā)規(guī)劃，變相批準和實施土地一級開發(fā)。禁止企業(yè)或個人通過獲取海域使用權(quán)、實施填海造地而不進行開發(fā)利用變相囤積、圈占土地。

　　（二）明確土地一級開發(fā)實施主體。土地一級開發(fā)由市縣政府以及其他經(jīng)省政府確定的單位組織實施，由政府土地儲備機構(gòu)具體承擔。政府土地儲備機構(gòu)應(yīng)為省和市縣政府依法批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源部門管理，并已報國土資源部備案且納入全國土地儲備機構(gòu)名錄的事業(yè)單位。各級政府不得違反規(guī)定擅自設(shè)立土地儲備機構(gòu)和土地儲備分支機構(gòu)。未經(jīng)依法批準，任何機構(gòu)和單位不得進行土地一級開發(fā)。

　　（三）規(guī)范實施土地儲備及基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。土地一級開發(fā)的收儲工作由政府土地儲備機構(gòu)具體實施，禁止企業(yè)、其他用地單位或者個人通過與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織直接簽訂征地補償協(xié)議、支付征地補償費用等方式實施征地。對納入儲備的土地，由政府土地儲備機構(gòu)通過公開招標方式選取有資質(zhì)的工程設(shè)計、施工和監(jiān)理等單位實施土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。經(jīng)整理的土地具備開發(fā)利用條件后，由市縣政府依法組織供應(yīng)。

　　（四）加強開發(fā)區(qū)（園區(qū)）土地一級開發(fā)管理。開發(fā)區(qū)（園區(qū)）內(nèi)土地收儲、整理和基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)由政府土地儲備機構(gòu)統(tǒng)一組織實施，并依法供應(yīng)土地。除法律法規(guī)規(guī)定外，禁止將園區(qū)土地征收、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地供應(yīng)等土地審批職能下放給園區(qū)管理機構(gòu)。園區(qū)內(nèi)經(jīng)營性用地應(yīng)當依法以招標、拍賣或者掛牌出讓方式供應(yīng)，出讓底價按照國家和我省有關(guān)規(guī)定確定，不得以招商引資等各種名義減免土地出讓收入，不得實行“零地價”、“負地價”，或者以土地換項目、先征后返、補貼等形式變相減免土地出讓收入。

　　（五）加強土地一級開發(fā)資金管理。土地一級開發(fā)資金可以通過財政資金、銀行貸款和其他融資渠道籌集。政府土地儲備機構(gòu)利用儲備土地融資的，應(yīng)當納入地方政府性債務(wù)統(tǒng)一管理，按照專款專用、封閉管理的原則嚴格監(jiān)管，不得突破土地儲備融資規(guī)模，不得用于與土地儲備業(yè)務(wù)無關(guān)的項目，不得違法違規(guī)舉借其他政府性債務(wù)。嚴格土地一級開發(fā)成本核算機制，加強土地一級開發(fā)審計。土地一級開發(fā)區(qū)域內(nèi)土地出讓收入，實行“收支兩條線”管理，嚴禁與企業(yè)進行土地出讓收益分成。

　　四、推進土地資源集約節(jié)約利用

　　（一）規(guī)范一級開發(fā)的土地供應(yīng)行為和市場秩序。土地一級開發(fā)應(yīng)當遵循集約節(jié)約用地原則，按照土地年度供應(yīng)計劃和市場情況等供應(yīng)土地。土地供應(yīng)必須符合規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策要求以及土地權(quán)屬清晰、土地征收補償安置落實到位等條件，并進入統(tǒng)一的土地交易市場實施公開交易。嚴格執(zhí)行商品住房用地單宗出讓面積規(guī)定，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，不得將兩宗及以上的宗地進行捆綁出讓。建立動態(tài)地價指數(shù)調(diào)控機制，完善土地價格形成機制，探索實行土地彈性出讓年期制，通過價格杠桿和供地政策約束土地粗放利用，激勵節(jié)約集約用地。

　　（二）嚴格執(zhí)行建設(shè)用地控制標準。制定項目用地標準，針對不同產(chǎn)業(yè)項目單位用地面積的投資強度和產(chǎn)出強度（畝均產(chǎn)值、稅收）等指標制定用地標準，并在土地使用合同中明確土地用途、容積率、投資強度、投入產(chǎn)出等控制性要求，約定土地受讓人達不到投資強度、投入產(chǎn)出等要求應(yīng)承擔的違約責任。在建設(shè)項目可行性研究、初步設(shè)計、土地審批、土地供應(yīng)等環(huán)節(jié)，嚴格執(zhí)行國家《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》、《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標》以及交通、能源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地等控制指標，合理確定建設(shè)用地規(guī)模。建立土地退出機制，對達不到約定投入要求或建設(shè)要求的，可依法或者依約定由政府收回土地使用權(quán)。

　　（三）著力盤活存量建設(shè)用地。鼓勵利用存量建設(shè)用地對外招商合作，按照原有合同約定促進土地開發(fā)利用。推動開發(fā)區(qū)（園區(qū)）存量建設(shè)用地盤活利用，鼓勵提高現(xiàn)有工業(yè)用地土地利用效率，對現(xiàn)有工業(yè)項目不改變土地用途前提下提高利用率和新建工業(yè)項目建筑容積率超過國家、省、市規(guī)定容積率部分的，不再增收土地價款。加強標準廠房建設(shè)的土地供應(yīng)，國家級和省級開發(fā)區(qū)建設(shè)標準廠房容積率超過1.2的，所需新增建設(shè)用地年度計劃指標由省級國土資源主管部門單列。

　　五、強化土地一級開發(fā)監(jiān)督管理

　　（一）加強土地一級開發(fā)和后續(xù)開發(fā)利用的監(jiān)管。省政府及有關(guān)部門負責土地一級開發(fā)實施的監(jiān)督檢查，督促市縣政府按照土地一級開發(fā)方案確定的建設(shè)內(nèi)容、投資規(guī)模和開發(fā)期限等內(nèi)容進行開發(fā)建設(shè)，全盤統(tǒng)籌推進項目實施。對未按照土地一級開發(fā)方案要求進行土地一級開發(fā)的市縣，造成土地資源低效利用的，要扣減該市縣下一年度新增建設(shè)用地計劃指標，并追究相關(guān)責任人責任；對超過土地使用合同規(guī)定的開工時間一年以上未開工、且未開工建設(shè)用地總面積已經(jīng)超過近五年年均供地量的市縣，除基礎(chǔ)設(shè)施、重點工程和民生、公益性項目用地外，暫停其新增建設(shè)用地供應(yīng)。

　　土地依法供應(yīng)后，用地單位未按照約定進行開發(fā)建設(shè)造成土地閑置的，應(yīng)當依法對閑置土地進行處置。對符合無償收回土地情形的，要依法收回土地使用權(quán)；對不符合無償收回土地情形的，要按照區(qū)域規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，依法通過調(diào)整土地用途等方式推動土地開發(fā)；對國有建設(shè)用地使用權(quán)人違反法律法規(guī)規(guī)定和合同約定、劃撥決定書規(guī)定惡意囤地炒地的，在依法處理完畢前，市縣國土資源部門不得受理該土地使用權(quán)人新的用地申請，對已經(jīng)認定為閑置土地的，不得辦理轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和變更登記，確保土地資源合理高效利用和產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)有序發(fā)展。

　　（二）全面清理企業(yè)參與成片開發(fā)項目。本通知印發(fā)后，各市縣政府要對現(xiàn)有土地成片開發(fā)項目進行全面清理。一是對已經(jīng)省政府批準的土地成片開發(fā)項目，要加強監(jiān)督管理，采取有效措施推動項目實施；對存在企業(yè)違反協(xié)議約定的，應(yīng)當督促企業(yè)嚴格履行土地開發(fā)協(xié)議，對符合解除協(xié)議條件的，應(yīng)當依法解除協(xié)議。二是對土地成片開發(fā)方案尚未報經(jīng)省政府批準，市縣政府擅自與企業(yè)簽訂土地成片開發(fā)合同（協(xié)議）的，市縣政府應(yīng)當依法提出解除合同（協(xié)議），追究相關(guān)責任人責任，并依法依規(guī)做好善后處置工作。三是對市縣政府已與企業(yè)簽訂招商引資合同、項目合作合同或者框架協(xié)議、意向書等，明確將一定規(guī)模或者特定區(qū)域內(nèi)土地供應(yīng)給企業(yè)，或者以項目出讓代替土地使用權(quán)出讓等違反土地招標、拍賣、掛牌規(guī)定變相供應(yīng)土地的，市縣政府應(yīng)當予以整改，追究相關(guān)責任人責任，并依法依規(guī)做好善后處置工作。各市縣應(yīng)于2015年6月底前將清理和處置情況報省政府。

　　六、加強組織領(lǐng)導(dǎo)，落實土地一級開發(fā)監(jiān)管職責

　　（一）明確政府和部門職責。省政府及相關(guān)部門負責土地一級開發(fā)的監(jiān)督和管理。市縣政府負責土地一級開發(fā)的具體實施和管理工作。省發(fā)展改革部門會同有關(guān)部門負責土地一級開發(fā)方案的審核等工作。省國土資源部門負責指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)管土地一級開發(fā)區(qū)域內(nèi)的土地征收、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審核、土地收儲、土地整理、土地供應(yīng)以及成本核算等工作。省住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門負責土地一級開發(fā)涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)管等工作。省財政部門負責土地一級開發(fā)的融資規(guī)模審批、成本審核、土地出讓收入收支監(jiān)管等工作。省審計機關(guān)負責土地一級開發(fā)項目審計監(jiān)督的管理、指導(dǎo)工作。省海洋漁業(yè)部門負責填海造地一級開發(fā)的協(xié)調(diào)、審核和監(jiān)管等工作。省林業(yè)部門負責土地一級開發(fā)中涉及占用征收林地的審核審批管理等工作。省國土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、財政、審計、海洋漁業(yè)、林業(yè)、工業(yè)和信息化等部門應(yīng)當協(xié)助省發(fā)展改革部門做好土地一級開發(fā)方案審核工作。省級儲備土地、洋浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會利用的國有土地以及農(nóng)墾系統(tǒng)利用的國有劃撥土地一級開發(fā)的職責分工按照我省有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。省監(jiān)察部門要加大行政監(jiān)督力度，對違反本通知規(guī)定的市縣政府和部門依法予以查處。

　　（二）落實監(jiān)管職責，保障土地有序開發(fā)。各級政府及相關(guān)部門要根據(jù)職責分工，規(guī)范土地一級開發(fā)行為管理，加大執(zhí)法檢查力度，完善問責機制。對未經(jīng)省政府批準擅自從事土地一級開發(fā)或者化整為零規(guī)避土地一級開發(fā)、以項目出讓方式違規(guī)出讓土地、違反規(guī)劃實施土地一級開發(fā)、違反土地一級開發(fā)資金管理規(guī)定，以及未批先用、以租代征、擅自改變土地用途、非法買賣集體土地等違法用地的行為，要嚴格查處，依法應(yīng)予以行政處罰的予以行政處罰，應(yīng)予以行政處分的予以行政處分，需追究刑事等責任的移送相關(guān)機構(gòu)追究相應(yīng)的責任，以維護土地開發(fā)利用市場秩序，保障土地資源的有序開發(fā)。

　　海南省人民政府

　　2015年5月5日

　　（此件主動公開）