各市、縣、自治縣人民政府，省政府直屬各單位：

　　為規范我省土地一級開發，促進土地資源合理利用，按照省委《關于貫徹落實黨的十八屆三中全會精神推動海南全面深化改革的實施意見》精神，現就加強和規范我省土地一級開發管理的有關事項通知如下：

　　一、明確土地一級開發的范圍和基本原則

　　（一）合理確定土地一級開發的范圍。本通知所稱土地一級開發，是指按照城鄉規劃、土地利用總體規劃的要求，對集中連片、面積達60公頃以上的土地進行統一征收（收回）、統一實施基礎設施配套建設，使區域內的土地達到開發建設條件后依法進行土地供應的行為，包括對政府儲備土地、園區土地、農墾系統利用的國有劃撥土地實施的土地一級開發以及省政府批準的其他土地一級開發。

　　（二）堅持土地一級開發政府主導原則。土地一級開發應當堅持政府主導，由政府組織對一級開發區域內的土地進行統一規劃、統一收儲、統一整理和統一供應；堅持市場運作，通過公開的市場運作方式選取有資質的單位進行土地整理、基礎設施配套建設。嚴格執行土地使用權招標、拍賣、掛牌出讓制度，不得以項目出讓的方式代替土地使用權出讓；堅持集約節約利用土地，嚴格控制新增建設用地，積極盤活存量建設用地，優化土地利用結構，提高土地利用效率。

　　二、加強土地一級開發規劃引導和管控

　　（一）科學編制土地一級開發建設相關規劃。推進國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃等相關規劃“多規合一”，促進相關規劃的相互銜接。市縣政府應當依法組織編制土地一級開發區域的城鄉規劃等相關規劃，禁止由企業主導土地一級開發區域相關規劃編制工作。土地一級開發應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃、林地保護利用規劃等規劃。“多規合一”形成的全省總體規劃經依法批準后，土地一級開發必須符合全省總體規劃。項目區建設用地規模不得突破土地利用總體規劃確定的建設用地規模，項目選址不得占用自然保護區、風景名勝區、飲用水水源保護區、重點生態公益林等法律法規禁止開發建設的區域。土地一級開發不在城鄉規劃建設用地范圍內的，經省政府批準作為特定區域后，可按照法定程序編制城鄉規劃。控制性詳細規劃沒有獲得批準的區域，不得實施土地一級開發。

　　（二）突出產業優先的規劃引導。土地一級開發應當編制產業發展規劃，明確一級開發區域產業發展方向、空間布局和發展時序。產業發展規劃應當與土地利用總體規劃、城鄉規劃等相關規劃相互協調銜接，重點發展與區域資源環境和發展條件相適應的主導產業，避免重復建設，除必要的公共基礎設施和安置用地外，要合理控制房地產用地規模和比例，嚴禁為不符合國家供地政策和產能嚴重過剩行業項目提供用地，促進產業結構優化升級，提高城鎮化進程中土地支撐能力。

　　（三）完善開發區（園區）規劃管理。經依法批準設立的開發區（園區），市縣政府應當將開發區（園區）土地利用納入市縣土地利用總體規劃和城鄉規劃統籌安排、統一管理、合理布局。對未納入市縣土地利用總體規劃和城鄉規劃的開發區（園區），不得供應土地。加強開發區（園區）產業規劃統籌，明確開發區（園區）產業發展方向，加快基礎設施和配套設施建設，促進重點產業、優勢產業向開發區（園區）聚集，實現產業集群化、關聯化、差異化發展。

　　三、嚴格規范土地一級開發審批管理

　　（一）嚴格土地一級開發審批管理。土地一級開發由市縣政府組織編制開發方案，報省政府批準。土地一級開發方案應當包括開發實施主體、開發內容、建設標準、開發規模、用地布局、開發期限、開發時序、投資總額、分年度投資計劃、資金來源、開發效益分析、被征地農民的補償安置及社會保障計劃、社會穩定風險評估等內容。土地一級開發方案由省發展和改革部門會同省國土資源、省住房城鄉建設部門聯合審核，并征求相關部門意見后，提交省政府常務會議審定。未經省政府批準，不得實施土地一級開發，不得通過化整為零、拆分土地或者項目的方式規避土地一級開發審批。嚴禁以小城鎮建設、新農村建設以及其他重點項目建設為名，通過編制相關開發規劃，變相批準和實施土地一級開發。禁止企業或個人通過獲取海域使用權、實施填海造地而不進行開發利用變相囤積、圈占土地。

　　（二）明確土地一級開發實施主體。土地一級開發由市縣政府以及其他經省政府確定的單位組織實施，由政府土地儲備機構具體承擔。政府土地儲備機構應為省和市縣政府依法批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源部門管理，并已報國土資源部備案且納入全國土地儲備機構名錄的事業單位。各級政府不得違反規定擅自設立土地儲備機構和土地儲備分支機構。未經依法批準，任何機構和單位不得進行土地一級開發。

　　（三）規范實施土地儲備及基礎設施配套建設。土地一級開發的收儲工作由政府土地儲備機構具體實施，禁止企業、其他用地單位或者個人通過與農村集體經濟組織直接簽訂征地補償協議、支付征地補償費用等方式實施征地。對納入儲備的土地，由政府土地儲備機構通過公開招標方式選取有資質的工程設計、施工和監理等單位實施土地整理、基礎設施配套建設。經整理的土地具備開發利用條件后，由市縣政府依法組織供應。

　　（四）加強開發區（園區）土地一級開發管理。開發區（園區）內土地收儲、整理和基礎設施配套建設由政府土地儲備機構統一組織實施，并依法供應土地。除法律法規規定外，禁止將園區土地征收、農用地轉用、土地供應等土地審批職能下放給園區管理機構。園區內經營性用地應當依法以招標、拍賣或者掛牌出讓方式供應，出讓底價按照國家和我省有關規定確定，不得以招商引資等各種名義減免土地出讓收入，不得實行“零地價”、“負地價”，或者以土地換項目、先征后返、補貼等形式變相減免土地出讓收入。

　　（五）加強土地一級開發資金管理。土地一級開發資金可以通過財政資金、銀行貸款和其他融資渠道籌集。政府土地儲備機構利用儲備土地融資的，應當納入地方政府性債務統一管理，按照專款專用、封閉管理的原則嚴格監管，不得突破土地儲備融資規模，不得用于與土地儲備業務無關的項目，不得違法違規舉借其他政府性債務。嚴格土地一級開發成本核算機制，加強土地一級開發審計。土地一級開發區域內土地出讓收入，實行“收支兩條線”管理，嚴禁與企業進行土地出讓收益分成。

　　四、推進土地資源集約節約利用

　　（一）規范一級開發的土地供應行為和市場秩序。土地一級開發應當遵循集約節約用地原則，按照土地年度供應計劃和市場情況等供應土地。土地供應必須符合規劃和產業政策要求以及土地權屬清晰、土地征收補償安置落實到位等條件，并進入統一的土地交易市場實施公開交易。嚴格執行商品住房用地單宗出讓面積規定，除法律法規另有規定外，不得將兩宗及以上的宗地進行捆綁出讓。建立動態地價指數調控機制，完善土地價格形成機制，探索實行土地彈性出讓年期制，通過價格杠桿和供地政策約束土地粗放利用，激勵節約集約用地。

　　（二）嚴格執行建設用地控制標準。制定項目用地標準，針對不同產業項目單位用地面積的投資強度和產出強度（畝均產值、稅收）等指標制定用地標準，并在土地使用合同中明確土地用途、容積率、投資強度、投入產出等控制性要求，約定土地受讓人達不到投資強度、投入產出等要求應承擔的違約責任。在建設項目可行性研究、初步設計、土地審批、土地供應等環節，嚴格執行國家《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》、《工業項目建設用地控制指標》以及交通、能源、基礎設施建設用地等控制指標，合理確定建設用地規模。建立土地退出機制，對達不到約定投入要求或建設要求的，可依法或者依約定由政府收回土地使用權。

　　（三）著力盤活存量建設用地。鼓勵利用存量建設用地對外招商合作，按照原有合同約定促進土地開發利用。推動開發區（園區）存量建設用地盤活利用，鼓勵提高現有工業用地土地利用效率，對現有工業項目不改變土地用途前提下提高利用率和新建工業項目建筑容積率超過國家、省、市規定容積率部分的，不再增收土地價款。加強標準廠房建設的土地供應，國家級和省級開發區建設標準廠房容積率超過1.2的，所需新增建設用地年度計劃指標由省級國土資源主管部門單列。

　　五、強化土地一級開發監督管理

　　（一）加強土地一級開發和后續開發利用的監管。省政府及有關部門負責土地一級開發實施的監督檢查，督促市縣政府按照土地一級開發方案確定的建設內容、投資規模和開發期限等內容進行開發建設，全盤統籌推進項目實施。對未按照土地一級開發方案要求進行土地一級開發的市縣，造成土地資源低效利用的，要扣減該市縣下一年度新增建設用地計劃指標，并追究相關責任人責任；對超過土地使用合同規定的開工時間一年以上未開工、且未開工建設用地總面積已經超過近五年年均供地量的市縣，除基礎設施、重點工程和民生、公益性項目用地外，暫停其新增建設用地供應。

　　土地依法供應后，用地單位未按照約定進行開發建設造成土地閑置的，應當依法對閑置土地進行處置。對符合無償收回土地情形的，要依法收回土地使用權；對不符合無償收回土地情形的，要按照區域規劃和產業發展要求，依法通過調整土地用途等方式推動土地開發；對國有建設用地使用權人違反法律法規規定和合同約定、劃撥決定書規定惡意囤地炒地的，在依法處理完畢前，市縣國土資源部門不得受理該土地使用權人新的用地申請，對已經認定為閑置土地的，不得辦理轉讓、出租、抵押和變更登記，確保土地資源合理高效利用和產業協調有序發展。

　　（二）全面清理企業參與成片開發項目。本通知印發后，各市縣政府要對現有土地成片開發項目進行全面清理。一是對已經省政府批準的土地成片開發項目，要加強監督管理，采取有效措施推動項目實施；對存在企業違反協議約定的，應當督促企業嚴格履行土地開發協議，對符合解除協議條件的，應當依法解除協議。二是對土地成片開發方案尚未報經省政府批準，市縣政府擅自與企業簽訂土地成片開發合同（協議）的，市縣政府應當依法提出解除合同（協議），追究相關責任人責任，并依法依規做好善后處置工作。三是對市縣政府已與企業簽訂招商引資合同、項目合作合同或者框架協議、意向書等，明確將一定規模或者特定區域內土地供應給企業，或者以項目出讓代替土地使用權出讓等違反土地招標、拍賣、掛牌規定變相供應土地的，市縣政府應當予以整改，追究相關責任人責任，并依法依規做好善后處置工作。各市縣應于2015年6月底前將清理和處置情況報省政府。

　　六、加強組織領導，落實土地一級開發監管職責

　　（一）明確政府和部門職責。省政府及相關部門負責土地一級開發的監督和管理。市縣政府負責土地一級開發的具體實施和管理工作。省發展改革部門會同有關部門負責土地一級開發方案的審核等工作。省國土資源部門負責指導、協調和監管土地一級開發區域內的土地征收、農用地轉用審核、土地收儲、土地整理、土地供應以及成本核算等工作。省住房城鄉建設部門負責土地一級開發涉及城鄉規劃編制的指導、協調和監管等工作。省財政部門負責土地一級開發的融資規模審批、成本審核、土地出讓收入收支監管等工作。省審計機關負責土地一級開發項目審計監督的管理、指導工作。省海洋漁業部門負責填海造地一級開發的協調、審核和監管等工作。省林業部門負責土地一級開發中涉及占用征收林地的審核審批管理等工作。省國土資源、住房城鄉建設、財政、審計、海洋漁業、林業、工業和信息化等部門應當協助省發展改革部門做好土地一級開發方案審核工作。省級儲備土地、洋浦經濟開發區管委會利用的國有土地以及農墾系統利用的國有劃撥土地一級開發的職責分工按照我省有關規定執行。省監察部門要加大行政監督力度，對違反本通知規定的市縣政府和部門依法予以查處。

　　（二）落實監管職責，保障土地有序開發。各級政府及相關部門要根據職責分工，規范土地一級開發行為管理，加大執法檢查力度，完善問責機制。對未經省政府批準擅自從事土地一級開發或者化整為零規避土地一級開發、以項目出讓方式違規出讓土地、違反規劃實施土地一級開發、違反土地一級開發資金管理規定，以及未批先用、以租代征、擅自改變土地用途、非法買賣集體土地等違法用地的行為，要嚴格查處，依法應予以行政處罰的予以行政處罰，應予以行政處分的予以行政處分，需追究刑事等責任的移送相關機構追究相應的責任，以維護土地開發利用市場秩序，保障土地資源的有序開發。

　　海南省人民政府

　　2015年5月5日

　　（此件主動公開）