法律規(guī)定對(duì)某一違法行為“處以2至5倍的罰款”,具體罰多少?這是行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)。

　　某一行政區(qū)域內(nèi)可以設(shè)50家生豬屠宰點(diǎn),眼下有100家都符合標(biāo)準(zhǔn),該許可哪一家?這也是行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)。

　　行政裁量權(quán)是行政權(quán)力的核心,能夠保障行政機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況作出決定,提高行政效率。但同時(shí)又容易被濫用。公安局抓賭,四個(gè)人同時(shí)被抓,受到的處罰卻不一樣,可能這個(gè)罰500元,那個(gè)罰5000元。裁量權(quán)的不當(dāng)行使,導(dǎo)致“同案不同罰”現(xiàn)象普遍存在,老百姓經(jīng)常抱怨行政機(jī)關(guān)的處罰“合法不合理”。更典型的如,一個(gè)人忘了繳1000元罰款,滯納金按每日3%收取,時(shí)間長(zhǎng)了,滯納金可能達(dá)到了上萬(wàn)元,這合理嗎?

　　為了拴住“裁量權(quán)”這匹“野馬”,各地行政機(jī)關(guān)進(jìn)行了很多嘗試,普遍采取的措施是“制定基準(zhǔn)”。比如,對(duì)駕車超速處罰區(qū)分幾種情況:超速20%罰100元,超速50%罰300元,超速100%直接吊銷駕照。

　　實(shí)踐表明,制定裁量基準(zhǔn),是一柄雙刃劍。一方面壓縮了裁量空間,另一方面,由基層行政機(jī)關(guān)憑執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)直接制定的裁量基準(zhǔn)問(wèn)題比較多,也可能導(dǎo)致執(zhí)法僵化。

　　“光靠制定基準(zhǔn)不行!”北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅在2008年專門寫(xiě)過(guò)一篇文章——“自由裁量基準(zhǔn)——技術(shù)的創(chuàng)新還是誤用”。基本思路就是要超越單一的基準(zhǔn)控制方式,建立一種復(fù)合的控制模式。

　　在文章發(fā)表后的2009年11月,這種“復(fù)合模式”思路,在湖南省得到了實(shí)踐——《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)出臺(tái),在全國(guó)第一個(gè)建立了行政裁量權(quán)的“綜合控制模式”。《辦法》的創(chuàng)新主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是在規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)之外,還規(guī)范了行政審批、行政強(qiáng)制、行政許可等八類主要的行政行為。二是在控制模式上,除了制定裁量基準(zhǔn),還采取了源頭控制、規(guī)則控制、程序控制、案例指導(dǎo)五大措施,這是一種綜合控制模式。

　　在這個(gè)綜合控制模式中,亮點(diǎn)頗多:

　　嚴(yán)禁“釣魚(yú)執(zhí)法”。第三十條規(guī)定:“嚴(yán)禁行政機(jī)關(guān)采取利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當(dāng)方式,致使公民、法人或者其他組織違法并對(duì)其實(shí)施行政處罰。”

　　限制“頂格罰款”。第三十三條規(guī)定:“縣級(jí)以上人民政府對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的罰款幅度,可以根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等客觀情況,作出控制罰款上限的決定。”

　　杜絕“天價(jià)滯納金”。第三十八條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)依法作出金錢給付義務(wù)的行政決定,當(dāng)事人逾期不履行,行政機(jī)關(guān)依法加處罰款或者加收滯納金的數(shù)額,不得超出當(dāng)事人金錢給付義務(wù)的數(shù)額。”

　　《辦法》于2010年4月17日起施行。在人民網(wǎng)當(dāng)月的“十大地方新政”評(píng)選中列第一位,得票27萬(wàn)張。

　　《辦法》出臺(tái)后,據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),省市州有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān),共制定本部門行政處罰裁量基準(zhǔn)568個(gè)。2010年,全省開(kāi)展了行政處罰基準(zhǔn)“回頭看”工作,對(duì)已有裁量基準(zhǔn)進(jìn)一步修訂完善,同時(shí)擴(kuò)大裁量基準(zhǔn)的制定范圍。

　　在《辦法》的指導(dǎo)下,各地不乏創(chuàng)新之舉。

　　婁底市進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政裁量權(quán),實(shí)行剛性收費(fèi)、剛性支出、剛性預(yù)算。對(duì)所有行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金的收費(fèi)嚴(yán)格實(shí)行剛性收取,不再“領(lǐng)導(dǎo)特批”。對(duì)市直單位預(yù)算實(shí)行兩個(gè)“一律”:凡是未做預(yù)算安排的一律不予開(kāi)支,凡是已做預(yù)算安排的一律不得超支。

　　郴州探索建立了行政處罰電子監(jiān)察系統(tǒng)。執(zhí)法機(jī)關(guān)如果不按照處罰基準(zhǔn)執(zhí)法,系統(tǒng)就無(wú)法輸出處罰決定書(shū)。

　　事實(shí)上,為了解決“合法不合理”問(wèn)題,最值得關(guān)注、真正堪為創(chuàng)新之舉的,是《辦法》設(shè)置的案例指導(dǎo)制度。為了細(xì)化這項(xiàng)制度,2010年7月,省政府出臺(tái)了《湖南省行政執(zhí)法案例指導(dǎo)辦法》。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　《指導(dǎo)辦法》賦予了案例“參照效力”,無(wú)理由不參照案例的行政行為有可能被撤銷。《指導(dǎo)辦法》第二十三條規(guī)定:“縣級(jí)以上人民政府工作部門處理相同的行政事務(wù)不參照本級(jí)人民政府發(fā)布的行政執(zhí)法指導(dǎo)案例,且無(wú)正當(dāng)理由的,應(yīng)當(dāng)自行改正;有監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)可以責(zé)令其改正,拒不改正的,依法予以撤銷。”

　　記者在湖南省政府法制辦采訪時(shí),看到了2011年第一期省政府印發(fā)的指導(dǎo)案例。其中有一個(gè)湖南省食品藥品監(jiān)督管理局對(duì)一公司銷售假藥的行政處罰案例。該案例描述分為如下幾個(gè)部分:案件事實(shí)、法律適用、決定結(jié)果、說(shuō)明理由、告知權(quán)利。記者注意到,藥監(jiān)局在處罰違法企業(yè)時(shí),引用了《湖南省食品藥品監(jiān)督管理局行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》,并詳細(xì)說(shuō)明了對(duì)違法企業(yè)處以“已銷售藥品貨值金額4倍罰款”的理由。

　　湖南省裁量權(quán)的綜合控制模式,受到了兄弟省份的關(guān)注。今年2月20日起施行的《遼寧省行政裁量權(quán)辦法》,也采用了這一模式。