中國幅員遼闊,全國各地發展水平不一致。對不屬于國家專屬立法權的事項,在國家立法條件不夠成熟時,地方立法可先行一步,發揮“立法試驗田”的作用,為國家立法提供經驗。廣東是最早實行改革開放的省份之一,不少先行性法規在我國立法發展史上寫下了濃墨重彩的一筆。

　　9月29日閉幕的省十一屆人大常委會第二十一次會議,表決通過了《廣東省人民代表大會常委會關于促進和保障佛山市順德區綜合改革試驗工作的決定》,賦予順德區可以行使省人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規規定由地級市政府及其工作部門行使的行政管理權。地方立法為廣東“科學發展、先行先試”提供了法制保障。這是廣東省地方立法與改革開放同呼吸共命運的最新實例。

　　1979年7月,五屆全國人大二次會議通過地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法,規定縣級以上地方各級人大設立常委會,省級人大及其常委會可以根據本地具體情況和實際需要制定地方性法規,開啟了中國地方立法的序幕。1980年2月,廣東省五屆人大常委會二次會議通過了《廣東省計劃生育條例》,這是廣東省最早的地方性法規。廣東地方立法30年,是與我國的民主法制建設和廣東改革開放事業同步發展的歷程。改革開放向廣東地方立法工作提出了前所未有的挑戰,廣東地方立法又為改革開放提供了契機和保障。就立法數量而言,截至2010年9月30日,省人大及其常委會制定的、現行有效的省的地方性法規和有關法規問題的決定決議229項;廣州、深圳、珠海、汕頭四個較大的市人大及其常委會共制定現行有效的較大的市的地方性法規186項;深圳、珠海、汕頭制定的現行有效的經濟特區法規159項;連山壯族瑤族、連南瑤族和乳源瑤族三個自治縣人大及其常委會共制定現行有效的自治條例和單行條例12項。這些地方性法規涉及全省經濟、政治、文化和社會發展的諸多方面。

　　廣東先行性法規在我國立法發展史上寫下濃墨重彩的一筆

　　中國幅員遼闊,全國各地發展水平不一致,采用的是集權制下的分權立法模式。對不屬于國家專屬立法權的事項,在國家立法條件不夠成熟時,地方立法可先行一步,發揮“立法試驗田”的作用,為國家立法提供經驗。廣東是最早實行改革開放的省份之一,不少先行性法規在我國立法發展史上寫下了濃墨重彩的一筆:1981年制定的《深圳經濟特區土地管理暫行規定》,第一次將土地使用權和所有權分開,確立特區土地有償使用和轉讓制度,成為全國土地產權制度改革的催化劑;1986年制定的《廣東省技術市場管理規定》,首開我國技術市場立法的先河,是技術成果商品化在立法領域的一個重大突破;1993年制定的《廣東省公司條例》,促進了中國現代企業制度的建立,為《中華人民共和國公司法》的制定提供了立法經驗。這些立法上體現出的先行性、試驗性和創制性特點,解決了改革開放中一些迫切需要解決的問題。

　　規范促進市場經濟健康發展

　　社會實踐是立法的基礎,法律法規是實踐經驗的總結。廣東立法集中反映了改革發展的實踐經驗。在肯定改革發展成果的同時,吸收、借鑒國內外一切依法促進改革發展的成功經驗,正確處理了法規穩定性與改革變動性的關系,使立法有較強的適應性和前瞻性。這些地方性法規有超過1/2屬于經濟類,起到了規范、引導、保障和促進市場經濟環境健康發展的作用,同時也為全國的市場經濟立法積累了經驗。

　　以人為本解決人民群眾的具體利益問題

　　在廣東地方立法的發展歷程中,既注重規范促進市場經濟健康發展的立法,也注重能真正解決人民群眾最關心、最直接、最現實的具體利益問題的立法。例如1993年制定的《深圳經濟特區勞務工條例》,是我國第一個通過立法來保障外來員工合法權益的法規;1996年制定的《廣東省農民負擔管理條例》,為減輕農民負擔,保護農民和農村集體經濟組織的合法權益提供了法制保障;2005年制定的《廣東省工資支付條例》,構建了系統的規范工資支付行為的制度,對解決欠薪問題提供了法規依據。#p#分頁標題#e#

　　地方立法規范政府行為

　　立法是對公民權利與國家權力的第一次分配,是社會公正之源。廣東地方立法努力克服部門利益,制約行政權力的濫用,對權利與權力進行合理配置,在“限制政府權力,保障公民權利”這條道路上進行了探索和實踐,涉及行政處罰、行政收費、行政執法、政府采購、政務公開等多個方面。例如1991年的《廣東省行政事業性收費管理條例》,取消了不合理的收費項目,遏制了行政部門濫收費的現象;1996年制定的《廣東省規章設定罰款限額規定》,有效防治了地方政府規章違反《行政處罰法》、不合理設置罰款的現象;2005年制定的《廣東省政務公開條例》,作為我國第一部全面、系統規范政務公開的省級人大立法,標志著廣東省的政務公開工作已經被納入了法制化軌道。

　　充分體現立法的民主化、科學化

　　構建社會主義和諧社會,要從各個層次擴大公民有序的政治參與,體現在立法上,就是要充分體現立法工作的民主化,逐步擴大公民對立法工作的有序參與,保障人民通過多種途徑參與立法活動。廣東人大為進一步增強立法的民主化和透明度,積極探索、創新建立科學民主的立法機制,包括法規草案公開征求意見,舉行座談會、論證會、聽證會,建立立法顧問制度等多種形式,其中廣東舉行的中國首次立法聽證會,在中國的立法史上具有里程碑的意義。1999年9月,在無先例可循的情況下,廣東省人大常委會對《廣東省建設工程招投標管理條例》(修正草案)舉行了聽證會,這一滲透著民主精神的立法程序,半年后被全國人大常委會肯定并被載入《中華人民共和國立法法》。

　　完善有中國特色的社會主義法律體系

　　1997年,黨的十五大報告首次提出了建設社會主義法治國家的目標,在2010年要形成有中國特色的社會主義法律體系。九屆全國人大常委會提出了中國特色社會主義法律體系包括法律、行政法規、地方性法規等三個層次以及憲法及憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟和非訴訟程序法等七個部門的基本框架。廣東地方立法站在了一個新的歷史發展起點:一方面,國家法制日趨完善,一個以憲法為核心、多層次、多部門的有中國特色的社會主義法律體系即將形成;另一方面,廣東正處于經濟社會發展全面轉入科學發展軌道的關鍵時期,《珠江三角洲地區發展規劃綱要》賦予廣東特別是珠三角地區“科學發展、先行先試”的新使命,廣東將要承擔起探索科學發展模式試驗區、深化改革先行區的歷史重任。這些改革和探索必然會引起利益格局的重新調整,相關實踐會催生新的立法需求,會產生新的立法領域。廣東地方立法面臨新的任務和要求:一是繼續堅持先行先試,為完善中國特色的社會主義法律體系作出新的貢獻;二是繼續堅持本地特色,充分發揮地方立法的拾遺補闕功能;三是修改滯后的不相適應的法規;四是建立常態化的地方性法規清理機制。

　　作者系廣東省人大常委會法工委副主任、法學教授